Het Verdrag van Nice en de Conventie over de toekomst van Europa
Het Verdrag van Nice bereidde de Unie slechts gedeeltelijk voor op de grote uitbreidingen naar het oosten en het zuiden op 1 mei 2004 en 1 januari 2007. Daarom riepen de EU-leiders, als onderdeel van de conclusies van de bijeenkomst van de Europese Raad van december 2001 in Laken, de Europese Conventie over de toekomst van Europa in het leven: een poging om te komen tot een nieuwe rechtsgrond voor de EU in de vorm van een Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Dit verdrag werd uiteindelijk niet geratificeerd na negatieve referenda in twee van de lidstaten.
Het Verdrag van Nice
Het Verdrag van Nice, waarmee het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten werden gewijzigd, werd op 26 februari 2001 ondertekend en trad op 1 februari 2003 in werking.
A. Doelstellingen
Volgens de conclusies van de bijeenkomst van de Europese Raad van december 1999 in Helsinki moest de EU in staat zijn om vanaf eind 2002 kandidaat-lidstaten die klaar waren voor toetreding als nieuwe lidstaten op te nemen. Aangezien slechts twee van de kandidaat-lidstaten een hoger inwoneraantal hadden dan het gemiddelde van de bestaande lidstaten, zou het politieke gewicht van landen met een lager inwoneraantal aanzienlijk toenemen. Het Verdrag van Nice was er dan ook op gericht de doeltreffendheid en legitimiteit van de EU-instellingen te vergroten en de EU op de volgende grote uitbreiding voor te bereiden.
B. Achtergrond
Enkele institutionele kwesties waren al aan de orde gekomen op de Intergouvernementele Conferenties (IGC’s) in Maastricht (1992) en Amsterdam (1997), maar waren nog niet naar tevredenheid opgelost. Deze werden later de “residuele kwesties van Amsterdam” genoemd. Hierbij ging het onder meer om de grootte en de samenstelling van de Commissie, de stemmenweging in de Raad en de uitbreiding van het stemmen bij gekwalificeerde meerderheid. Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad van december 1999 in Helsinki besloot de instelling op basis van een verslag van het Finse voorzitterschap dat er een IGC moest worden georganiseerd over deze residuele kwesties en alle andere veranderingen die nodig waren om de EU voor te bereiden op toekomstige uitbreidingen.
C. Inhoud
De daaruit voortvloeiende IGC begon op 14 februari 2000 en is afgerond in Nice op 10 december 2000. Er is een overeenkomst bereikt over de institutionele kwesties en een aantal andere punten, namelijk de nieuwe zetelverdeling in het Europees Parlement, een flexibelere regeling voor nauwe samenwerking, het toezicht op de grondrechten en waarden binnen de EU en een versterking van het EU-rechtsstelsel.
1. Stemmenweging in de Raad
Gelet op de onderlinge samenhang tussen het stemsysteem in de Raad, de samenstelling van de Commissie en in zekere zin ook de zetelverdeling in het Europees Parlement werd tijdens de IGC van 2000 geconcludeerd dat de belangrijkste opdracht erin bestond de relatieve weging van de stemmen van de lidstaten in de Raad aan te passen. Over dit onderwerp had geen enkele IGC zich sinds de IGC van 1956-1957, die het Verdrag van Rome had voorgebracht, zich gebogen.
Er werden twee methoden voorgesteld om een gekwalificeerde meerderheid te bepalen: een nieuw systeem van stemmenweging (aanpassing van het bestaande) en de toepassing van een dubbele meerderheid (van stemmen en bevolking). Deze laatste oplossing werd voorgesteld door de Commissie en werd gesteund door het Parlement. Tijdens de IGC is echter voor de eerste oplossing gekozen. Elke lidstaat kreeg weliswaar meer stemmen dan voorheen, maar het percentage van de dichtstbevolkte landen nam af: het werd verlaagd van 55 % van de stemmen tot 45 % na de toetreding van 10 nieuwe lidstaten in 2004, en vervolgens tot 44,5 % op 1 januari 2007. Deze veranderingen gingen gepaard met de invoering van een demografisch “vangnet”: lidstaten konden in het vervolg verzoeken dat wordt nagegaan of de gekwalificeerde meerderheid ten minste 62 % van de totale EU-bevolking vertegenwoordigt. Is dit niet het geval, dan komt het besluit in kwestie alsnog te vervallen.
2. De Commissie
a. Samenstelling
Sinds 2005 bestaat het college van commissarissen van de Commissie, zoals bepaald in het Verdrag van Nice, uit één commissaris per lidstaat. De Raad is bevoegd om met eenparigheid van stemmen het aantal Commissieleden vast te stellen en te beslissen over de regelingen die nodig zijn voor een toerbeurtensysteem voor de lidstaten, om ervoor te zorgen dat elk college van commissarissen de demografische en geografische omvang van de lidstaten weerspiegelt.
b. Interne organisatie
Met het Verdrag van Nice kreeg de voorzitter van de Commissie de bevoegdheid om de verantwoordelijkheden over de Commissieleden te verdelen en tijdens zijn of haar mandaat te herverdelen; bovendien is hij of zij bevoegd om de vicevoorzitters te kiezen en hun aantal te bepalen.
3. Het Europees Parlement
a. Samenstelling
Krachtens het Verdrag van Amsterdam was het maximumaantal leden van het Europees Parlement vastgesteld op 700. Bij de vaststelling van het Verdrag van Nice achtte de Europese Raad het noodzakelijk het aantal Parlementsleden per lidstaat te herzien met het oog op de uitbreiding van de EU. De nieuwe samenstelling van het Parlement was ook bedoeld als compensatie voor de nieuwe stemmenweging in de Raad. Het maximumaantal Parlementsleden werd bijgevolg vastgesteld op 732.
b. Bevoegdheden
Evenals de Raad, de Commissie en de lidstaten kreeg het Parlement het recht om de rechtsgeldigheid van de handelingen van de voornaamste besluitvormers van het EU-bestuur – in het geval van het Parlement, de Raad of de Commissie – of de Europese Centrale Bank aan te vechten op grond van onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Verdragen, schending van enige rechtsnorm bij de tenuitvoerlegging ervan, of misbruik van bevoegdheid.
Naar aanleiding van een voorstel van de Commissie werd artikel 191 VEU bij het Verdrag van Nice gewijzigd en omgevormd tot de procedurele rechtsgrondslag voor de goedkeuring van de regelgeving inzake het statuut en de financiering van politieke partijen op Europees niveau, op basis van de medebeslissingsprocedure.
De wetgevingsbevoegdheden van het Parlement zijn uitgebreid doordat het toepassingsgebied van de medebeslissingsprocedure enigszins is verruimd en doordat het Parlement voortaan toestemming moet verlenen voor nauwere samenwerking wanneer de medebeslissingsprocedure van kracht is. Ook moet het Parlement om zijn oordeel worden gevraagd wanneer de Raad zich uitspreekt over het risico op een ernstige schending van de grondrechten in een lidstaat.
4. Hervorming van het rechtsstelsel
a. Het Hof van Justitie van de Europese Unie
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) kreeg dankzij het Verdrag van Nice de mogelijkheid in verschillende samenstellingen bijeen te komen: in de vorm van kamers (bestaande uit drie dan wel vijf rechters), in de vorm van een Grote kamer (elf rechters) of in voltallige zitting. De Raad mag met eenparigheid van stemmen het aantal advocaten-generaal vermeerderen. Het HvJ-EU bleef bevoegd voor prejudiciële vragen, maar kon op grond van zijn statuut een groter aantal beroepen of procedures voorleggen aan het Gerecht van de Europese Unie, dat vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in december 2009 het gerecht van eerste aanleg was.
b. Het Gerecht van de Europese Unie
De bevoegdheden van het Gerecht van de Europese Unie werden uitgebreid met bepaalde categorieën van prejudiciële beslissingen. Voortaan kunnen rechterlijke kamers door een eenparig besluit van de Raad worden ingesteld. Al deze bepalingen over de werkwijze en in het bijzonder de bevoegdheden van het Gerecht werden vervolgens vastgesteld in het gewijzigde Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG).
5. Wetgevingsprocedures
Hoewel voortaan een aanzienlijk aantal (27) nieuwe beleidsmaatregelen en nieuwe bepalingen werd onderworpen aan een stemming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad, werd de medebeslissing naar slechts enkele minder belangrijke gebieden uitgebreid (zoals beschreven in de voormalige artikelen 13, 62, 63, 65, 157, 159 en 191 VEG); voor kwesties die onder het voormalige artikel 161 VEG vielen, was voortaan instemming nodig van het Parlement.
6. Nauwere samenwerking
Net als het Verdrag van Amsterdam bevatte het Verdrag van Nice algemene bepalingen die van toepassing waren op alle gebieden van nauwere samenwerking, alsook op de specifieke bepalingen inzake de drie, bij het Verdrag van Maastricht vastgestelde EU-pijlers (EU-bevoegdheden): Europese gemeenschappen, gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, en justitie en binnenlandse zaken. Daar waar het Verdrag van Amsterdam uitsluitend voorzag in nauwere samenwerking onder de eerste en de derde pijler, omvatte het Verdrag van Nice alle drie de pijlers.
Met het Verdrag van Nice werden nog andere wijzigingen aangebracht: doorverwijzen naar de Europese Raad was niet langer mogelijk en het concept van “een redelijke termijn” werd verduidelijkt. De toestemming van het Parlement was voortaan vereist op alle terreinen waarop nauwer samengewerkt werd bij kwesties die binnen de medebeslissingsprocedure vallen.
7. Bescherming van de grondrechten
Aan artikel 7 VEU werd bij het Verdrag van Nice een lid toegevoegd met als doel ook gevallen te dekken waar nog geen sprake is van een evidente schending van de grondrechten, maar waar wel een “duidelijk gevaar” bestaat dat dit zich kan voordoen. De Raad bepaalt namens een viervijfdemeerderheid van haar leden en met de toestemming van het Parlement of dit gevaar werkelijk bestaat, en doet passende aanbevelingen aan de betrokken lidstaat. Er is een niet-bindend Handvest van de grondrechten van de Europese Unie afgekondigd.
D. De rol van het Europees Parlement
Evenals bij eerdere IGC’s is het Parlement actief betrokken geweest bij de voorbereidingen van de IGC van 2000. In zijn resolutie van 18 november 1999 over de voorbereiding van de herziening van de Verdragen en de volgende Intergouvernementele Conferentie en zijn resolutie van 31 mei 2001 over het Verdrag van Nice en de toekomst van de Europese Unie heeft het Parlement zijn visie gegeven op de agenda, de voortgang en de doelstellingen van de conferentie. Het Parlement heeft ook zijn mening gegeven over de inhoud en de juridische gevolgen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het Parlement heeft er met name op aangedrongen dat de IGC van 2000 een transparant proces moest volgen, waarbij de Europese afgevaardigden, de nationale parlementen en de Commissie werden betrokken, en waaraan de burgers eveneens een bijdrage konden leveren. Als uitkomst van de conferentie moest volgens het Parlement een grondwettelijke tekst worden opgesteld.
De Conventie over de toekomst van Europa
A. Grondslag en doelstellingen
Overeenkomstig Verklaring nr. 23 gehecht aan het Verdrag van Nice besloot de Europese Raad van Laken van 14 en 15 december 2001 een Conventie over de toekomst van Europa te organiseren om de belangrijkste betrokken partijen bijeen te brengen voor debatten en discussies over de toekomst van de EU. Het doel was om de volgende IGC zo transparant mogelijk op te zetten en de vier belangrijkste doelstellingen met het oog op de verdere ontwikkeling van de EU te behandelen: een betere verdeling van de bevoegdheden; vereenvoudiging van de instrumenten voor EU-optreden; versterking van de democratie, transparantie en doeltreffendheid; opstelling van een grondwet voor de burgers van de EU.
B. Organisatie
De Conventie bestond uit 1 voorzitter (Valéry Giscard d’Estaing), 2 vicevoorzitters (Giuliano Amato en Jean-Luc Dehaene), 15 vertegenwoordigers van de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, 30 leden van de nationale parlementen (2 per lidstaat), 16 leden van het Europees Parlement en 2 commissarissen. Ook de kandidaat-lidstaten konden op gelijke voet deelnemen aan het debat, zonder echter de eventuele consensus van de lidstaten te kunnen tegenhouden. De Conventie telde dus in totaal 105 leden.
De Conventie werd geleid door het presidium, dat, behalve uit de voorzitter en de vicevoorzitters, bestond uit negen leden van de Conventie en een door de kandidaat-lidstaten gekozen gastvertegenwoordiger. Het presidium was bedoeld om de Conventie een impuls te geven en om te voorzien in een rechtsgrond waarop de Conventie haar werk kon baseren.
C. Resultaat
De werkzaamheden van de Conventie over de toekomst van Europa omvatten: een luisterfase, waarin de verwachtingen en behoeften van de lidstaten en de burgers van de EU werden verzameld; een beschouwingsfase, waarin de aangereikte ideeën werden bestudeerd; een ontwerpfase, waarin de kern van de besprekingen in de vorm van aanbevelingen werd gegoten. Eind 2002 presenteerden elf werkgroepen hun bevindingen aan de Conventie. Gedurende de eerste helft van 2003 stelde de Conventie een tekst op, die vervolgens werd besproken en uiteindelijk als ontwerp diende voor het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.
Deel I van het ontwerpverdrag (beginselen en instellingen; 59 artikelen) en deel II (Handvest van de grondrechten; 54 artikelen) werden op 20 juni 2003 voorgelegd aan de Europese Raad van Thessaloniki. Deel III (beleid en werking van de Unie; 342 artikelen) en deel IV (algemene en slotbepalingen;10 artikelen) werden op 18 juli 2003 voorgelegd aan het Italiaanse voorzitterschap. De Europese Raad heeft deze tekst op 18 juni 2004 goedgekeurd met behoud van de basisstructuur uit het ontwerp van de Conventie, weliswaar met aanzienlijke wijzigingen. Het voorgestelde verdrag werd in januari 2005 goedgekeurd door het Europees Parlement, maar werd vervolgens door Frankrijk en Nederland verworpen in nationale referenda op respectievelijk 29 mei 2005 en 1 juni 2005. Na de negatieve referenda in de twee lidstaten werd de ratificatieprocedure voor het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa afgebroken.
D. De rol van het Europees Parlement
Volgens de meeste waarnemers was de inbreng van de leden van het Europees Parlement tijdens de Conventie over de toekomst van Europa van doorslaggevend belang. Dankzij tal van factoren, zoals hun ervaring met onderhandelingen in een internationale context en het feit dat de Conventie plaatsvond in de gebouwen van het Parlement, hebben de leden van het Parlement hun stempel kunnen drukken op de debatten en het verloop van de Conventie. Bovendien hebben zij actief bijgedragen aan de vorming van politieke families, bestaande uit leden van het Europees Parlement en nationale parlementsleden. Het Parlement heeft dus een groot aantal van zijn initiële doelstellingen verwezenlijkt, waarvan het merendeel later is opgenomen in het Verdrag van Lissabon.
Deze infopagina is opgesteld door de beleidsondersteunende afdeling Justitie, Burgerlijke Vrijheden en Institutionele Zaken van het Europees Parlement.
Mariusz Maciejewski