Договорът от Ница и Конвентът за бъдещето на Европа
Договорът от Ница само частично подготвя Европейския съюз (ЕС) за значителните разширявания на изток и на юг, които се осъществяват на 1 май 2004 г. и на 1 януари 2007 година. Поради това, като част от заключенията на заседанието на Европейския съвет в Лаакен през декември 2001 г., лидерите на ЕС създават Европейски конвент за бъдещето на Европа, който полага усилия да създаде нова правна основа за ЕС под формата на договор за създаване на конституция за Европа. Вследствие на отрицателните резултати от референдумите в две държави членки, този договор не е ратифициран.
Договор от Ница
Договорът от Ница, който измени Договора за Европейския съюз (Договор за ЕС) и договорите за създаване на Европейските общности и някои свързани с тях актове, беше подписан на 26 февруари 2001 г. и влезе в сила на 1 февруари 2003 година.
A. Цели
Заключенията на заседанието на Европейския съвет в Хелзинки от декември 1999 г. изискват от ЕС да бъде в състояние, считано от края на 2002 г., да приветства като нови членки държавите кандидатки, които са готови за присъединяване. Като се има предвид, че населението на само две от държавите кандидатки е по-многобройно от средната стойност на населението на държавите членки към онзи момент, това означава, че политическата тежест на държавите с по-малко население нараства значително. Поради това Договорът от Ница има за цел да се повишат ефективността и легитимността на европейските институции и ЕС да бъде подготвен за следващото си голямо разширяване.
B. Обща информация
Редица институционални въпроси бяха разгледани на междуправителствените конференции (МПК) на ЕС в Маастрихт през 1992 г. и Амстердам през 1997 г., но все още не бяха разрешени задоволително. Сред тези въпроси, които станаха известни като „нерешените въпроси от Амстердам“, са размерът и съставът на Комисията, претеглянето на гласовете в Съвета и разширяването на гласуването с квалифицирано мнозинство. Въз основа на доклад на финландското председателство на Съвета, на заседанието си през декември 1999 г. в Хелзинки Европейският съвет решава, че нерешените въпроси от Амстердам, както и всички други промени, необходими за подготовката за разширяване, следва да се разгледат на една МПК.
C. Съдържание
Последващата МПК започва работата си на 14 февруари 2000 г. и приключва на 10 декември същата година в Ница. Постигнато е съгласие по посочените по-горе институционални въпроси и по редица други точки, а именно — ново разпределение на местата в Европейския парламент, повече гъвкавост в засиленото сътрудничество, мониторинг на основните права и ценности в рамките на ЕС и укрепване на съдебната система на ЕС.
1. Претегляне на гласовете в Съвета
Като разгледаха в общ план системата на гласуване в Съвета, състава на Комисията и до известна степен — разпределението на местата в Европейския парламент, участниците в МПК заключиха, че най-важният въпрос е да се промени относителната тежест на гласовете на държавите членки в Съвета — тема, която никоя друга МПК не беше разглеждала след 1956—1957 г. и Римския договор.
Предвиждат се два метода за определяне на квалифицирано мнозинство: нова система за претегляне на гласовете, която изменя съществуващата, или прилагане на двойно мнозинство (от гласове и население), което е решението, предложено от Комисията и подкрепено от Парламента. МПК избира първия вариант. Въпреки че броят на гласовете е увеличен за всички държави членки, делът на държавите членки с най-голям брой на населението е намален: при присъединяването на 10-те нови държави членки през 2004 г., той е понижен от 55 % на 45 % от гласовете, и още веднъж — на 44,5 % на 1 януари 2007 година. Тези промени бяха придружени от въвеждането на демографска „предпазна мрежа“: всяка държава членка може да изиска да се извърши проверка на това дали квалифицираното мнозинство представлява най-малко 62 % от общия брой на населението на ЕС. Ако се окаже, че това условие не е изпълнено, решението, което е предмет на гласуването, не се приема.
2. Европейска комисия
a. Състав
Съгласно предвиденото в Договора от Ница, от 2005 г. насам колегиумът на членовете на Комисията се състои от по един член на Комисията от всяка държава членка. Съветът има правомощие с единодушие да взема решение относно броя на членовете на Комисията и относно организацията на ротационна система на държавите членки, като гарантира че колегиумът на членовете на Комисията отразява демографското и географското многообразие на държавите членки.
b. Вътрешна организация
Договорът от Ница предоставя на председателя на Комисията правомощия да разпределя отговорностите на членовете на Комисията и да ги преразпределя в хода на мандата, също както и да избира заместник-председателите и да определя броя им.
3. Европейски парламент
a. Състав
Договорът от Амстердам определя максималния брой на членовете на ЕП на 700 депутати. При изготвянето на Договора от Ница Европейският съвет намира за необходимо, с оглед на разширяването, да бъде преразгледан броят на членовете на ЕП за всяка държава членка. Новият състав на Парламента е използван също така за уравновесяване на промененото претегляне на гласовете в Съвета. Така максималният брой на членовете на ЕП е определен на 732 депутати.
b. Правомощия
Парламентът получава правомощия да оспорва по съдебен ред, подобно на Съвета, Комисията и държавите членки, актове на основните институции, които вземат решения и ръководят администрацията на ЕС — в случая на Парламента това са Съветът или Комисията — или Европейската централна банка на основание некомпетентност, съществено процесуално нарушение, нарушение на Договорите или на всякаква правна норма, свързана с неговото изпълнение, или злоупотреба с власт.
След предложение на Комисията Договорът от Ница изменя член 191 от ДЕС така, че да образува правно основание, което позволява приемането на нормативна уредба за политическите партии на европейско равнище и в частност — правилата за тяхното финансиране, да се извършва съгласно процедурата за съвместно вземане на решение.
Законодателните правомощия на Парламента се увеличават, като приложното поле на процедурата за съвместно вземане на решение е разширено в малка степен и е въведено изискване за установяването на засилено сътрудничество в области, които са предмет на процедура за съвместно вземане на решение. Освен това от Парламента трябва да се изисква становище, когато Съветът се произнася във връзка с риск от тежко нарушение на основните права в дадена държава членка.
4. Реформа на съдебната система
a. Съдът на Европейския съюз:
Договорът от Ница дава правомощия на Съда на ЕС да заседава в няколко различни конфигурации: в състави (състоящи се от трима или петима съдии), в разширен състав (състоящ се от единадесет съдии) или в пленум. Съветът може с единодушие да увеличи броя на генералните адвокати. Съдът на ЕС запазва компетентността си по преюдициални въпроси, но по силата на своя Статут получава възможност да сезира Общия съд, който преди влизането в сила на Договора от Лисабон през декември 2009 г. е бил Първоинстанционният съд.
b. Общ съд
Правомощията на Общия съд са увеличени и включват произнасянето по определени категории преюдициални въпроси. Определянето на съдебните състави се извършва от Съвета с единодушие. Всички тези оперативни разпоредби, и по-специално — правомощията на Съда, веднага биват вписани в изменения Договор, с който се създава Европейската общност (ДЕО).
5. Законодателни процедури
Въпреки че значителен брой нови политики и разпоредби (27) вече изискват гласуване с квалифицирано мнозинство в Съвета, процедурата за съвместно вземане на решение е разширена само по отношение на няколко незначителни области (уредени в предишни членове 13, 62, 63, 65, 157, 159 и 191 от ДЕО), като за предишен член 161 от ДЕО вече се изисква одобрението на Парламента.
6. Засилено сътрудничество
Подобно на Договора от Амстердам, Договорът от Ница съдържа общи разпоредби, които се прилагат към всички области на засилено сътрудничество, както и разпоредби, специфични за всеки от трите стълба — или компетенции — установени с Договора от Маастрихт: стълб „Европейски общности“, стълб „Обща външна политика и сигурност“ и стълб „Правосъдие и вътрешни работи“. Договорът от Амстердам обаче предвижда засилено сътрудничество само по първия и третия стълб, докато Договорът от Ница обхваща всичките три стълба.
Договорът от Ница внася допълнителни промени: отнасянето към Европейския съвет е премахнато, а понятието „разумен срок“ — пояснено. Становището на Парламента вече се изисква за всички области, в които засиленото сътрудничество е свързано с въпрос от обхвата на процедурата за съвместно вземане на решение.
7. Защита на основните права
Договорът от Ница прибавя към член 7 от ДЕС параграф, който обхваща случаите, в които има „очевиден риск“ от нарушаване на основните права. С мнозинство от четири пети от своите членове и след като получи официално одобрение от Парламента, Съветът може да констатира наличието на такъв риск и да отправи съответните препоръки към въпросната държава членка. Провъзгласена е Харта на основните права на Европейския съюз с незадължителна сила.
D. Роля на Европейския парламент
Както и при предишните междуправителствени конференции, Парламентът участва активно в подготовката на МПК, проведена през 2000 година. В своята резолюция от 18 ноември 1999 г. относно подготовката на реформата на Договорите и следващата междуправителствена конференция, както и резолюцията от 31 май 2001 г. относно Договора от Ница и бъдещето на Европейския съюз, той изразява становището си относно дневния ред на конференцията и нейните напредък и цели. Парламентът изразява също своето становище относно съдържанието на Хартата на основните права на Европейския съюз и правните последици от нея. Той настоява най-вече МПК от 2000 г. да следва прозрачна процедура, в която да участват членове на Европейския парламент, националните парламенти и Комисията и която да включва приноса на обикновени граждани. Резултатът от тази МПК следва да бъде изготвянето на документ с конституционен характер.
Конвент за бъдещето на Европа
A. Основание и цели
В съответствие с декларация № 23, приложена към Договора от Ница, на заседанието на Европейския съвет от Лаакен от 14 и 15 декември 2001 г. се взе решение да се организира Конвент за бъдещето на Европа, който да събере основните заинтересовани страни за дебати и обсъждания относно бъдещето на ЕС. Той имаше за цел да подготви следващата МПК по възможно най-прозрачен начин и да разгледа четирите основни въпроса във връзка с по-нататъшното развитие на ЕС: по-добро разделение на правомощията; опростяване на инструментите за действие на ЕС; укрепване на демокрацията, прозрачността и ефективността; и изготвяне на Конституция за гражданите на ЕС.
B. Организация
Конвентът се състоеше от председател (Валери Жискар д’Естен), двама заместник-председатели (Джулиано Амато и Жан-Люк Дехане), 15 представители на държавните или правителствени ръководители на държавите членки, 30 членове на националните парламенти (по двама от държава членка), 16 членове на Европейския парламент и двама членове на Европейската комисия. Държавите, кандидатствали за присъединяване към ЕС, също участваха равноправно в дебата, но без право да блокират евентуалния консенсус, който би могъл да бъде постигнат между държавите членки. Така Конвентът наброяваше общо 105 членове.
Конвентът беше ръководен от президиум, който в състава си освен председателя и заместник-председателите включваше деветима членове на Конвента и „поканен представител“, избран от държавите кандидатки за членство в Съюза. Ролята на президиума бе да даде тласък на работата на Конвента и да му предостави база, върху която да работи.
C. Резултати
Работата на Конвента за бъдещето на Европа включваше: „фаза на изслушване“, в рамките на която целта бе да се определят очакванията и нуждите на държавите членки и на гражданите на ЕС; фаза на проучване на изразените идеи; и фаза, в която са изготвени препоръки, основани на същността на дебата. В края на 2002 г. единадесетте работни групи представиха на Конвента своите констатации. През първата половина на 2003 г. Конвентът изготви и обсъди текст, който стана проект на Договор за създаване на Конституция за Европа.
Част I от проекта на Договор (59 члена) и част II (Харта на основните права, 54 члена) бяха представени на Европейския съвет в Солун на 20 юни 2003 година. Част III (политики и функции, 342 члена) и част IV (заключителни разпоредби, 10 члена) бяха представени на италианското председателство на 18 юли 2003 година. Европейският съвет прие текста на 18 юни 2004 г., като запазва основната структура на проекта на Конвента, макар и със значителен брой изменения. Предложеният Договор бе одобрен от Европейския парламент през януари 2005 г., но бе отхвърлен от Франция (29 май 2005 г.) и Нидерландия (1 юни 2005 г.) на национални референдуми. Поради отрицателните резултати от референдумите, проведени в двете държави членки, завършването на процедурата за ратифициране на Договора за създаване на Конституция за Европа не се осъществи.
D. Роля на Европейския парламент
Според мнението на повечето наблюдатели влиянието на членовете на ЕП по време на работата на Конвента за бъдещето на Европа бе от решаващо значение. Няколко аспекта, например техният опит при преговори в международна среда, както и фактът, че заседанията на Конвента се провеждаха в сградите на Парламента, дадоха възможност на членовете на ЕП да окажат силно влияние върху обсъжданията и дейността на Конвента. Освен това те допринасят активно за формирането на политически групи, съставени от членове на ЕП и на националните парламенти. Парламентът успя да осъществи значителен брой от първоначалните си цели, като повечето от тях вече са вписани в Договора от Лисабон.
Настоящият информационен фиш е изготвен от Тематичния отдел по правосъдие, граждански права и институционални въпроси на Европейския парламент.
Mariusz Maciejewski