Nicetraktaten og Konventet om Den Europæiske Unions Fremtid
Nicetraktaten forberedte kun delvist EU på de omfattende udvidelser mod øst og mod syd den 1. maj 2004 og den 1. januar 2007. Som en del af konklusionerne på Det Europæiske Råds møde i Laeken i december 2001 oprettede EU's ledere derfor i Konventet om Den Europæiske Unions Fremtid – et forsøg på at udarbejde et nyt retsgrundlag for EU i form af en traktat om en forfatning for Europa. Som følge af et negativt resultat af folkeafstemningen i to af medlemsstaterne blev denne traktat aldrig ratificeret.
Nicetraktaten
Nicetraktaten, der ændrede traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber og visse tilknyttede akter, blev undertegnet den 26. februar 2001 og trådte i kraft den 1. februar 2003.
A. Mål
I konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Helsinki i december 1999 blev det fastsat, at EU inden udgangen af 2002 skulle være i stand til at tage imod de nye ansøgerlande, som var klar til at tiltræde EU. Eftersom blot to af ansøgerlandene havde et større befolkningstal end gennemsnittet af de daværende medlemsstater, betød det, at den politiske vægt hos lande med et lavere befolkningstal ville blive øget betydeligt. Nicetraktaten havde således til formål at gøre EU-institutionerne mere effektive og legitime og at forberede EU på den næste store udvidelse.
B. Baggrund
En række institutionelle spørgsmål var blevet behandlet på EU's regeringskonferencer i Maastricht i 1992 og i Amsterdam i 1997, men der var endnu ikke blevet fundet en tilfredsstillende løsning på dem. Disse spørgsmål, der var blevet kendt som “de uafklarede punkter fra Amsterdam”, omfattede Kommissionens størrelse og sammensætning, stemmevægtningen i Rådet og udvidet brug af beslutningstagning med kvalificeret flertal. På grundlag af en rapport fra det finske formandskab besluttede Det Europæiske Råd i Helsinki på mødet i december 1999, at en regeringskonference skulle tage sig af disse uafklarede punkter og alle øvrige ændringer, der var nødvendige i forbindelse med den fremtidige udvidelse.
C. Indhold
Den deraf følgende regeringskonference indledte sit arbejde den 14. februar 2000 og afsluttede det i Nice den 10. december samme år. På regeringskonferencen blev der nået til enighed om ovennævnte institutionelle spørgsmål og om en række andre punkter, nemlig en ny fordeling af pladserne i Europa-Parlamentet, indførelsen af et mere fleksibelt og forstærket samarbejde, kontrol af grundlæggende rettigheder og værdier i EU og styrkelse af EU's retssystem.
1. Stemmevægtning i Rådet
Efter en samlet vurdering af afstemningssystemet i Rådet, Kommissionens sammensætning og til en vis grad fordelingen af pladser i Europa-Parlamentet konstaterede regeringskonferencen i 2000, at det vigtigste var at ændre den relative vægtning af medlemsstaternes stemmer i Rådet – et spørgsmål, som ikke var blevet taget op på nogen regeringskonference siden den i 1956–1957, som havde ført til Romtraktaten.
Der blev overvejet to metoder til at definere kvalificeret flertal, nemlig et nyt stemmevægtningssystem (der ændrede den eksisterende ordning) eller anvendelse af dobbelt flertal (af stemmer og befolkning), som var den løsning, der blev foreslået af Kommissionen og støttet af Parlamentet. Regeringskonferencen valgte den førstnævnte løsning. Selv om antallet af stemmer blev forøget for alle medlemsstater, blev stemmeandelen for de folkerigeste medlemsstater reduceret. Den udgjorde tidligere 55 % af stemmerne, men faldt til 45 % efter tiltrædelsen af de ti nye medlemsstater og til 44,5 % den 1. januar 2007. Disse ændringer blev ledsaget af indførelsen af et demografisk “sikkerhedsnet”: Herved kan en medlemsstat anmode om at få kontrolleret, at det kvalificerede flertal udgør mindst 62 % af hele EU's befolkning. Hvis denne procentandel ikke opnås, kan genstanden for afstemningen ikke vedtages.
2. Europa-Kommissionen
a. Sammensætning
Siden 2005 har Kommissionens kommissærkollegium bestået af én kommissær pr. medlemsstat, jf. Nicetraktaten. Rådet har kompetence til enstemmigt at fastlægge antallet af kommissærer og bestemmelserne om et rotationssystem mellem medlemsstaterne, som sikrer, at hvert kommissærkollegium afspejler medlemsstaternes demografiske spredning og geografiske størrelse.
b. Intern organisation
I henhold til Nicetraktaten har Kommissionens formand beføjelse til at fordele kommissærernes porteføljer og til at genfordele dem i løbet af hans eller hendes mandatperiode samt til at vælge næstformænd og antallet heraf.
3. Europa-Parlamentet
a. Sammensætning
Med Amsterdamtraktaten blev det maksimale antal af medlemmer af Europa-Parlamentet fastsat til 700. Da Nicetraktaten blev udarbejdet, gav Det Europæiske Råd udtryk for, at det med henblik på udvidelsen var nødvendigt at revidere antallet af parlamentsmedlemmer for hver medlemsstat. Parlamentets nye sammensætning blev også betragtet som en modvægt til den ændrede stemmevægtning i Rådet. Det maksimale antal medlemmer blev således fastsat til 732.
b. Beføjelser
Parlamentet fik ligesom Rådet, Kommissionen og medlemsstaterne beføjelse til at gøre retlig indsigelse mod de handlinger, der begås af de vigtigste beslutningstagere, der leder EU's administration – i Parlamentets tilfælde Rådet eller Kommissionen – eller af Den Europæiske Centralbank under påberåbelse af manglende kompetence, væsentlige formmangler, overtrædelse af traktaterne eller af enhver retsregel vedrørende traktatens anvendelse eller under påberåbelse af magtfordrejning.
Som følge af et forslag fra Kommissionen omdannede Nicetraktaten TEU's artikel 191 til et operationelt retsgrundlag for vedtagelsen af en statut for politiske partier på EU-niveau og regler for finansiering af dem ved hjælp af den fælles beslutningsprocedure.
Parlamentets beføjelser blev øget gennem en mindre udvidelse af anvendelsesområdet for den fælles beslutningsprocedure og med kravet om, at Parlamentet skal give sit samtykke, inden der kan etableres et forstærket samarbejde på et område, der er omfattet af den fælles beslutningsprocedure. Parlamentet skal også høres, når Rådet vedtager en holdning om risikoen for en alvorlig overtrædelse af grundlæggende rettigheder i en medlemsstat.
4. Reform af retssystemet
a. Den Europæiske Unions Domstol
Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen) fik med Nicetraktaten bemyndigelse til at afholde møder på en række forskellige måder: i afdelinger (bestående af tre eller fem dommere), i “den store afdeling” (11 dommere) eller i plenum. Rådet kan ved enstemmig afgørelse øge antallet af generaladvokater. Domstolen bevarede sin kompetence med hensyn til præjudicielle spørgsmål, men den fik i henhold til statutten mulighed for at forelægge en lang række søgsmål eller sager for Retten, som inden Lissabontraktatens ikrafttræden i december 2009 var Retten i Første Instans.
b. Retten
Rettens beføjelser blev udvidet til at omfatte visse kategorier af præjudicielle forelæggelser. Ved Rådets enstemmige afgørelse kan der oprettes særlige retsinstanser. Alle disse funktionsmæssige forskrifter, navnlig om Rettens beføjelser, blev derefter indarbejdet i den ændrede traktat om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (TEF).
5. Lovgivningsprocedurer
Selv om et betydeligt antal nye politikker og bestemmelser (27) nu krævede afstemning med kvalificeret flertal i Rådet, blev den fælles beslutningsprocedure kun udvidet til visse mindre områder (i medfør af artikel 13, 62, 63, 65, 157, 159 og 191 i TEF), mens de områder, der er omfattet af den tidligere artikel 161 i TEF, nu krævede en samstemmende udtalelse fra Parlamentet.
6. Forstærket samarbejde
Ligesom Amsterdamtraktaten indeholdt Nicetraktaten generelle bestemmelser for alle områder af det forstærkede samarbejde og særlige bestemmelser om hver af EU's tre “søjler” – eller kompetencer – som var blevet indført med Maastrichttraktaten: søjlen om De Europæiske Fællesskaber, den fælles udenrigs- og sikkerhedssøjle og søjlen om retlige og indre anliggender. Mens Amsterdamtraktaten udelukkende indeholdt bestemmelser om forstærket samarbejde under den første og tredje søjle, omfattede Nicetraktaten alle tre søjler.
Nicetraktaten medførte yderligere ændringer: Det var ikke længere muligt at henholde sig til Det Europæiske Råd, begrebet “inden for en rimelig frist” blev præciseret, og en samstemmende udtalelse fra Parlamentet var nu påkrævet på alle områder, hvor forstærket samarbejde vedrørte et spørgsmål, der var omfattet af den fælles beslutningstagning.
7. Beskyttelse af grundlæggende rettigheder
Med Nicetraktaten blev der tilføjet et stykke til TEU's artikel 7 for at omfatte tilfælde, hvor der ikke egentligt var sket en åbenlys overtrædelse af grundlæggende rettigheder, men hvor der var “en klar fare” for, at det kunne ske. Rådet fastslår med et flertal på fire femtedele af dets medlemmer og efter samstemmende udtalelse fra Europa-Parlamentet, om der eksisterer en risiko eller ej, og retter passende henstillinger til den pågældende medlemsstat. Der blev proklameret et ikke-bindende EU-charter om grundlæggende rettigheder.
D. Europa-Parlamentets rolle
Ligesom det var tilfældet ved tidligere regeringskonferencer deltog Europa-Parlamentet aktivt i forberedelserne til regeringskonferencen i 2000. I sine beslutninger af 18. november 1999 om forberedelse af reformen af traktaterne og den kommende regeringskonference og af 31. maj 2001 om Nice-traktaten og Den Europæiske Unions fremtid gav det udtryk for sine synspunkter om konferencens dagsorden og dens fremskridt og mål. Parlamentet udtalte sig også om indholdet i og de retslige virkninger af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Parlamentet insisterede på, at regeringskonferencen i 2000 skulle følge en gennemsigtig fremgangsmåde, åbne for deltagelse af medlemmerne, de nationale parlamenter og Kommissionen samt for borgernes bidrag og på, at arbejdet skulle udmunde i et forfatningslignende dokument.
Konventet om Den Europæiske Unions Fremtid
A. Grundlag og mål
I overensstemmelse med erklæring nr. 23, der er knyttet som bilag til Nicetraktaten, besluttede Det Europæiske Råd på mødet i Laeken den 14.-15. december 2001 at etablere et Konvent om Den Europæiske Unions Fremtid, der skulle samle de primære berørte parter til drøftelser af EU's fremtid. Målet hermed var at forberede den næste regeringskonference så gennemsigtigt som muligt og tage fat på de fire væsentligste emner i forbindelse med EU's yderligere udvikling: en bedre kompetencefordeling, forenkling af EU's instrumenter, øget demokrati, gennemsigtighed og effektivitet og udarbejdelse af en forfatning for EU's borgere.
B. Organisering
Konventet havde en formand (Valéry Giscard d'Estaing), to næstformænd (Guiliano Amato og Jean-Luc Dehaene), 15 repræsentanter for medlemsstaternes stats- og regeringschefer, 30 medlemmer af de nationale parlamenter (to pr. medlemsstat), 16 medlemmer af Europa-Parlamentet og to medlemmer af Kommissionen. De lande, som havde ansøgt om at blive medlem af EU, deltog også i drøftelserne på lige fod, men de kunne ikke blokere for en konsensus, der måtte opstå mellem medlemsstaterne. Konventet bestod således af i alt 105 medlemmer.
Konventet blev ledet af dets præsidium, der ud over formanden og næstformændene omfattede ni medlemmer af konventet og en repræsentant, der var valgt af ansøgerlandene. Præsidiets rolle var at give incitamenter til konventet og tilvejebringe et arbejdsgrundlag.
C. Resultater
Arbejdet i Konventet om Den Europæiske Unions Fremtid omfattede: en “høringsfase”, hvor konventet bestræbte sig på at identificere medlemsstaternes og EU-borgernes forventninger og behov, en fase, hvor de fremsatte idéer blev undersøgt, og en fase med udarbejdelse af henstillinger på grundlag af en sammenfatning af drøftelserne. I slutningen af 2002 forelagde de 11 arbejdsgrupper deres konklusioner for konventet. I den første halvdel af 2003 udarbejdede og drøftede konventet en tekst, som blev udkastet til en traktat om en forfatning for Europa.
Del I i udkastet til traktaten (59 artikler) og del II (chartret om grundlæggende rettigheder, 54 artikler) blev forelagt for Det Europæiske Råd i Thessaloniki den 20. juni 2003. Del III (politikker og funktion, 342 artikler) og del IV (generelle og endelige bestemmelser, 10 artikler) blev forelagt det italienske formandskab den 18. juni 2003. Det Europæiske Råd vedtog denne tekst den 18. juni 2004. Selv om der blev indført et betydeligt antal ændringer, blev den grundlæggende struktur i konventets udkast bibeholdt. Den foreslåede traktat blev godkendt af Europa-Parlamentet i januar 2005, men blev derefter afvist af Frankrig (den 29. maj 2005) og Nederlandene (den 1. juni 2005) i deres nationale folkeafstemninger. Som følge af det negative resultat af folkeafstemningerne i to medlemsstater, blev proceduren for ratificering af traktaten om en forfatning for Europa ikke gennemført.
D. Europa-Parlamentets rolle
De fleste observatører vurderede, at Parlamentets medlemmer havde haft afgørende indflydelse på konventets arbejde. Flere aspekter, herunder deres erfaring med forhandlinger i et internationalt miljø og det forhold, at konventet afholdt møder i Parlamentets lokaler, gav Parlamentets medlemmer mulighed for i høj grad at påvirke konventets drøftelser og procedurer. De bidrog endvidere aktivt til dannelsen af politiske familier bestående af medlemmer af Europa-Parlamentet og medlemmer af de nationale parlamenter. Parlamentet opfyldte således en række af sine oprindelige målsætninger, hvoraf de fleste nu er indarbejdet i Lissabontraktaten.
Dette faktablad er blevet udarbejdet af Europa-Parlamentets Temaafdeling for Borgernes Rettigheder og Retlige og Institutionelle Anliggender.
Mariusz Maciejewski