Nice’i leping ja Euroopa tuleviku konvent
Nice’i leping valmistas ELi vaid osaliselt ette 1. mai 2004. aasta ja 1. jaanuari 2007. aasta olulisteks laienemisteks itta ja lõunasse. Seetõttu otsustasid ELi juhid 2001. aasta detsembris Laekenis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumise järeldustes luua Euroopa tuleviku konvendi, mille eesmärk oli koostada ELi jaoks uus õiguslik alus Euroopa põhiseaduse lepingu vormis. See leping jäi aga ratifitseerimata, kuna kahes liikmesriigis lõppes referendum negatiivse tulemusega.
Nice’i leping
Nice’i leping, millega muudeti Euroopa Liidu lepingut (ELi leping) ning Euroopa ühenduste asutamislepinguid ja teatavaid nendega seotud akte, allkirjastati 26. veebruaril 2001 ja jõustus 1. veebruaril 2003.
A. Eesmärgid
Euroopa Ülemkogu 1999. aasta detsembris Helsingis toimunud kohtumise järeldustes nõuti, et EL oleks 2002. aasta lõpuks suuteline võtma uute liikmesriikidena vastu ühinemiseks valmisolevad taotlejariigid. Kuna ainult kahes taotlejariigis oli rahvaarv suurem kui seniste liikmesriikide keskmine, tähendas see, et väiksema rahvaarvuga riikide poliitiline kaal pidi märkimisväärselt suurenema. Nice’i lepingu eesmärk oli seetõttu suurendada ELi institutsioonide tõhusust ja õiguspärasust ning valmistada EL ette uueks suureks laienemiseks.
B. Taust
ELi valitsustevahelistel konverentsidel, mis toimusid 1992. aastal Maastrichtis ja 1997. aastal Amsterdamis, käsitleti mitmeid institutsioonilisi küsimusi, kuid neile ei leitud rahuldavat lahendust. Lahtiseks jäänud küsimused, millele hakati viitama kui „Amsterdami ülejääkidele“, hõlmasid komisjoni suurust ja koosseisu, häälte arvestamist nõukogus ning kvalifitseeritud häälteenamuse laialdasemat kasutamist. Nõukogu eesistujariigi Soome aruande põhjal otsustati 1999. aasta detsembris Helsingis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel, et nende „ülejääkide“ ja kõigi muude laienemise ettevalmistamiseks vajalike muudatustega tegelemiseks tuleb kokku kutsuda valitsustevaheline konverents.
C. Sisu
Valitsustevaheline konverents tuli selle tulemusel kokku 14. veebruaril 2000 ja lõpetas oma töö Nice’is 10. detsembril 2000, jõudes kokkuleppele institutsioonilistes küsimustes ning mitmetes muudes punktides, nimelt uues kohtade jaotuses Euroopa Parlamendis, tõhustatud koostöö paindlikumas korralduses, põhiõiguste ja -väärtuste järelevalves ELis ning ELi kohtusüsteemi tugevdamises.
1. Häälte arvestamine nõukogus
Vaadeldes hääletussüsteemi nõukogus, komisjoni koosseisu ja teataval määral kohtade jaotust Euroopa Parlamendis kui seotud küsimusi, jõudis 2000. aasta valitsustevaheline konverents järeldusele, et põhiülesanne on muuta liikmesriikide häälte suhtelist kaalu nõukogus – teema, mida ükski valitsustevaheline konverents ei olnud enam käsitlenud pärast aastaid 1956–1957, mil jõuti Rooma lepinguni.
Kvalifitseeritud häälteenamuse määratlemiseks kavandati kaks meetodit: uus arvestamissüsteem (senise süsteemi kohandus) või (häälte ja rahvaarvu) topeltenamuse kohaldamine – lahendus, mille pakkus välja komisjon ja mida parlament toetas. Valitsustevaheline konverents valis esimese võimaluse. Kõikide liikmesriikide häälte arv kasvas, kuid kõige suurema rahvaarvuga liikmesriikide osakaal vähenes: varasemalt 55%-lt häältest langes see pärast kümne uue liikme ühinemist 2004. aastal 45%-le ja 1. jaanuaril 2007. aastal 44,5%-le. Koos nende muudatustega kehtestati ka nn demograafiline turvavõrk. Selle kohaselt võib liikmesriik paluda kontrollida, kas kvalifitseeritud häälteenamus esindab vähemalt 62% kogu ELi rahvastikust. Kui see nii ei ole, siis ei saa hääletusele pandud otsust vastu võtta.
2. Euroopa Komisjon
a. Koosseis
Vastavalt Nice’i lepingule kuulub alates 2005. aastast komisjoni volinike kolleegiumi üks volinik igast liikmesriigist. Nõukogu võib ühehäälselt otsustada volinike arvu ja liikmesriikide rotatsioonisüsteemi korralduse üle, tagades, et iga volinike kolleegium kajastaks liikmesriikide demograafilist ja geograafilist mitmekesisust.
b. Sisekorraldus
Nice’i leping annab komisjoni presidendile õiguse jaotada volinike vahel ülesanded ning ta võib neid oma ametiaja jooksul ka ümber jaotada. Samuti valib ta asepresidendid ja otsustab nende arvu.
3. Euroopa Parlament
a. Koosseis
Amsterdami lepingus määrati EP liikmete maksimaalseks arvuks 700. Nice’i lepingut koostades leidis Euroopa Ülemkogu, et laienemist silmas pidades oleks vaja iga liikmesriigi EP liikmete arv uuesti läbi vaadata. Parlamendi uut koosseisu kasutati ka vastukaaluna muudetud häälte arvestamisele nõukogus. Seetõttu määrati EP liikmete maksimaalseks arvuks 732.
b. Volitused
Euroopa Parlament sai sarnaselt nõukogu, komisjoni ja liikmesriikidega õiguse vaidlustada kohtus peamiste ELi haldust juhtivate poliitikakujundajate akte – Euroopa Parlamendi puhul nõukogu või komisjoni akte – või Euroopa Keskpanga akte pädevuse puudumise, olulise menetlusnormi rikkumise, aluslepingute või nende rakendusnormide rikkumise või võimu kuritarvitamise alusel.
Komisjoni ettepaneku kohaselt muudeti Nice’i lepinguga artiklit 191, et moodustada kasutatav õiguslik alus, mis võimaldab võtta kaasotsustamismenetluse teel vastu Euroopa tasandi erakondade põhikirjad ja rahastamist käsitlevad reeglid.
Parlamendi seadusandlikke volitusi suurendati, laiendades veidi kaasotsustamismenetluse kohaldamisala ja nõudes, et parlament peab andma oma nõusoleku tõhustatud koostöö sisseseadmisele kaasotsustamismenetluse alla kuuluvates valdkondades. Lisaks tuleb küsida parlamendi arvamust, kui nõukogu esitab arvamuse põhiõiguste olulise rikkumise ohu kohta mõnes liikmesriigis.
4. Kohtusüsteemi reform
a. Euroopa Liidu Kohus
Euroopa Liidu Kohtule anti Nice’i lepinguga õigus tulla kokku mitmes eri koosseisus: kolmest või viiest kohtunikust koosnevate kodadena, suurkojana (11 kohtunikku) või täiskoguna. Nõukogu võib ühehäälselt suurendada kohtujuristide arvu. Euroopa Liidu Kohus säilitas pädevuse eelotsuse küsimustes, kuid tal oli vastavalt oma põhikirjale võimalik esitada Üldkohtule – mis enne 2009. aasta detsembris toimunud Lissaboni lepingu jõustumist oli Esimese Astme Kohus – rohkem hagisid või menetlusi.
b. Üldkohus
Üldkohtu volitusi suurendati nii, et need hõlmaksid teatavaid eelotsuste kategooriaid, ning nõukogu võib ühehäälse otsusega moodustada kohtukolleegiume. Kõik need tegevussätted, eelkõige kohtu volitused, sätestati seejärel muudetud Euroopa Ühenduse asutamislepingus.
5. Seadusandlikud menetlused
Kuigi suure hulga (27) uute poliitikavaldkondade ja meetmete puhul sai nõutavaks kvalifitseeritud häälteenamus nõukogus, laiendati kaasotsustamist ainult mõnele vähetähtsale valdkonnale (endised Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklid 13, 62, 63, 65, 157, 159 ja 191), endise Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 161 puhul sätestati nõusoleku vajadus.
6. Tõhustatud koostöö
Nice’i leping sisaldas sarnaselt Amsterdami lepingule üldsätteid, mis kehtisid kõikide tõhustatud koostöö valdkondade suhtes, ja erisätteid, mis kehtisid eraldi iga ELi samba – või pädevuse – suhtes, mida ELi lepingu kohaselt oli kokku kolm: Euroopa ühenduste sammas, ühise välis- ja julgeolekupoliitika sammas ning justiits- ja siseküsimuste sammas. Kuid kui Amsterdami lepingus sätestati tõhustatud koostöö ainult esimese ja kolmanda samba raames, nähti see Nice’i lepingus ette kõigi kolme samba jaoks.
Lisaks tehti Nice’i lepinguga veel muudatusi: Euroopa Ülemkogusse suunamine ei olnud enam võimalik ja „mõistliku aja“ mõistet täpsustati. Kõikides valdkondades, kus tõhustatud koostöö on seotud kaasotsustamismenetluse alla kuuluva küsimusega, muutus nõutavaks Euroopa Parlamendi nõusolek.
7. Põhiõiguste kaitse
ELi lepingu artiklile 7 lisati lõige, mis puudutab otsuseid juhul, kui põhiõiguste ilmset rikkumist ei ole tegelikult toimunud, aga on „ilmne oht“, et see võib toimuda. Nõukogu teeb pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist oma liikmete neljaviiendikulise häälteenamusega kindlaks ohu olemasolu ja annab asjaomasele liikmesriigile vajalikud soovitused. Kuulutati välja mittesiduv Euroopa Liidu põhiõiguste harta.
D. Euroopa Parlamendi roll
Nagu varasemate valitsustevaheliste konverentside puhul, osales Euroopa Parlament aktiivselt ka 2000. aastal toimunud valitsustevahelise konverentsi ettevalmistamisel. Parlament esitas oma 18. novembri 1999. aasta resolutsioonis aluslepingute reformi ettevalmistamise ja järgmise valitsustevahelise konverentsi kohta ning 31. mai 2001. aasta resolutsioonis Nice’i lepingu ja Euroopa Liidu tuleviku kohta oma seisukohad konverentsi päevakorra ning selle edusammude ja eesmärkide kohta. Lisaks väljendas Euroopa Parlament arvamust Euroopa Liidu põhiõiguste harta sisu ja õigusliku tähenduse kohta. Parlament nõudis eelkõige, et 2000. aasta valitsustevaheline konverents oleks läbipaistev protsess, millesse on kaasatud Euroopa Parlamendi ja riikide parlamentide liikmed, komisjon ja tavainimeste panus ning mille tulemusena koostataks põhiseaduse tüüpi dokument.
Euroopa tuleviku konvent
A. Alus ja eesmärgid
Kooskõlas Nice’i lepingule lisatud deklaratsiooniga nr 23 otsustati Laekenis 14. ja 15. detsembril 2001. aastal toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel korraldada Euroopa tuleviku konvent, et tuua kokku ELi tuleviku üle peetavate mõttevahetuste ja arutelude peamised osalised. Konvendi eesmärk oli valmistuda järgmiseks valitsustevaheliseks konverentsiks võimalikult läbipaistvalt ja käsitleda nelja põhiküsimust, mis tõstatusid seoses ELi tulevase arenguga: pädevuste parem jaotus, ELi vahendite lihtsustamine, demokraatia, läbipaistvuse ja tõhususe suurendamine ning ELi kodanikele mõeldud põhiseaduse väljatöötamine.
B. Korraldus
Konventi kuulusid president (Valéry Giscard d’Estaing), kaks asepresidenti (Giuliano Amato ja Jean-Luc Dehaene), 15 liikmesriikide riigipeade või valitsusjuhtide esindajat, 30 riikide parlamentide liiget (igast liikmesriigist kaks), 16 Euroopa Parlamendi liiget ja kaks volinikku. Ka ELiga ühinemist taotlenud riigid võisid aruteludes võrdsel alusel osaleda, kuid neil ei olnud õigust blokeerida liikmesriikide vahel kujuneda võivat konsensust. Seega oli konvendil kokku 105 liiget.
Konventi juhatas presiidium, kuhu kuulusid peale presidendi ja asepresidentide üheksa konvendi liiget ning kandidaatriikide valitud külalisesindaja. Juhatuse ülesanne oli konvendi töö käima lükata ja anda konvendi tööle alus.
C. Tulemused
Euroopa tuleviku konvendi töö hõlmas kuulamise etappi, mille jooksul konvent püüdis teha kindlaks liikmesriikide ja ELi kodanike ootused ja vajadused, väljendatud ideede uurimise etappi ning arutelu tuumast lähtuvate soovituste koostamise etappi. 11 töörühma esitasid oma järeldused konvendile 2002. aasta lõpus. 2003. aasta esimesel poolel sõnastas ja arutas konvent teksti, millest sai Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu.
Lepingu eelnõu I osa (59 artiklit) ja II osa (põhiõiguste harta; 54 artiklit) esitati Euroopa Ülemkogu kohtumisele Thessaloníkis 20. juunil 2003. III osa (poliitika ja toimimine; 342 artiklit) ja IV osa (üld- ja lõppsätted; 10 artiklit) esitati eesistujariik Itaaliale 18. juulil 2003. Euroopa Ülemkogu võttis 18. juunil 2004 selle teksti vastu mitmete muudatustega, kuid konvendi koostatud eelnõu põhistruktuur jäi alles. Euroopa Parlament kiitis 2005. aasta jaanuaris lepingu heaks, kuid see lükati tagasi Prantsusmaal (29. mail 2005) ja Madalmaades (1. juunil 2005) toimunud riiklikel referendumitel. Kahes liikmesriigis negatiivse tulemusega lõppenud referendumi tulemusel jäi Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerimisprotsess lõpuni viimata.
D. Euroopa Parlamendi roll
Enamiku vaatlejate arvates oli Euroopa Parlamendi liikmete roll Euroopa tuleviku konvendi töös otsustava tähtsusega. Mitu asjaolu, nagu rahvusvahelises keskkonnas läbirääkimiste pidamise kogemus ja see, et konvent tuli kokku Euroopa Parlamendi ruumides, võimaldasid Euroopa Parlamendi liikmetel konvendi arutelusid ja nende menetlusi oluliselt mõjutada. Lisaks aitasid Euroopa Parlamendi liikmed aktiivselt kaasa Euroopa Parlamendi ja riikide parlamentide liikmetest moodustatud poliitiliselt lähedaste rühmituste tekkimisele. Euroopa Parlament suutis seega saavutada märkimisväärse arvu algselt seatud eesmärke. Suurem osa neist saavutustest on nüüd saanud kindla koha Lissaboni lepingus.
Käesoleva teabelehe on koostanud Euroopa Parlamendi kodanikuvabaduste ning justiits- ja institutsiooniliste asjade poliitikaosakond.
Mariusz Maciejewski