Η Συνθήκη της Νίκαιας και η Συνέλευση για το Μέλλον της Ευρώπης
Η Συνθήκη της Νίκαιας προετοίμασε μόνο εν μέρει την ΕΕ για τις σημαντικές διευρύνσεις προς την Ανατολή και τον Νότο την 1η Μαΐου 2004 και την 1η Ιανουαρίου 2007. Συνεπώς, στο πλαίσιο των συμπερασμάτων της συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Λάκεν τον Δεκέμβριο του 2001, οι ηγέτες της ΕΕ δημιούργησαν την Ευρωπαϊκή Συνέλευση για το Μέλλον της Ευρώπης —μια προσπάθεια να δημιουργηθεί μια νέα νομική βάση για την ΕΕ με τη μορφή μιας συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος για την Ευρώπη. Λόγω των αρνητικών δημοψηφισμάτων σε δύο κράτη μέλη, η Συνθήκη αυτή δεν επικυρώθηκε.
Η Συνθήκη της Νίκαιας
Η Συνθήκη της Νίκαιας που τροποποίησε τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) και τις ιδρυτικές Συνθήκες των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και ορισμένες συναφείς πράξεις, υπεγράφη στις 26 Φεβρουαρίου 2001 και τέθηκε σε ισχύ την 1η Φεβρουαρίου 2003.
1. Στόχοι
Τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Ελσίνκι τον Δεκέμβριο του 1999 απαιτούσαν, από τα τέλη του 2002, η Ένωση να είναι σε θέση να υποδεχτεί τα νέα κράτη μέλη που ήταν έτοιμα για προσχώρηση. Δεδομένου ότι δύο μόνον από τις υποψήφιες χώρες είχαν πληθυσμό μεγαλύτερο από τον μέσο όρο των τότε κρατών μελών, αυτό σήμαινε ότι το πολιτικό βάρος των κρατών με μικρότερο πληθυσμό αναμενόταν να αυξηθεί σημαντικά. Στόχος της Συνθήκης της Νίκαιας ήταν, επομένως, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ να αυξήσουν την αποτελεσματικότητα και τη νομιμότητά τους, καθώς και να προετοιμαστεί η Ένωση για την επόμενη μεγάλη διεύρυνσή της.
2. Πλαίσιο
Ορισμένα θεσμικά ζητήματα είχαν αντιμετωπιστεί στο πλαίσιο των διακυβερνητικών διασκέψεων της ΕΕ (ΔΚΔ) του Μάαστριχτ το 1992 και του Άμστερνταμ το 1997, αλλά δεν έχουν ακόμη επιλυθεί ικανοποιητικά. Αυτά τα ζητήματα, τα οποία έγιναν γνωστά ως οι «εκκρεμότητες του Άμστερνταμ», περιλάμβαναν το μέγεθος και τη σύνθεση της Επιτροπής, τη στάθμιση των ψήφων στο Συμβούλιο και την επέκταση της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία. Με βάση έκθεση της φινλανδικής Προεδρίας του Συμβουλίου, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ελσίνκι αποφάσισε στη συνεδρίασή του τον Δεκέμβριο του 1999, ότι μια ΔΚΔ θα πρέπει να ασχοληθεί με αυτές τις εκκρεμότητες του Άμστερνταμ και όλες τις υπόλοιπες απαιτούμενες αλλαγές κατά την προετοιμασία για την επικείμενη διεύρυνση.
3. Περιεχόμενο
Η ΔΚΔ που προέκυψε άρχισε τις εργασίες της στις 14 Φεβρουαρίου 2000 και τις ολοκλήρωσε στη Νίκαια στις 10 Δεκεμβρίου του ίδιου έτους. Κατέληξε σε συμφωνία επί των ως άνω θεσμικών ζητημάτων και επί σειράς άλλων σημείων, δηλαδή μια νέα κατανομή των εδρών στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, μεγαλύτερη ευελιξία στις ενισχυμένες συνεργασίες, την παρακολούθηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των αξιών εντός της Ένωσης και την ενίσχυση του δικαστικού συστήματος της Ένωσης.
1. Στάθμιση των ψήφων στο Συμβούλιο
Λαμβάνοντας υπόψη το σύστημα ψηφοφορίας στο Συμβούλιο, τη σύνθεση της Επιτροπής και, σε κάποιον βαθμό, την κατανομή των εδρών στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η ΔΚΔ του 2000 συμπέρανε ότι η επιτακτικότερη ανάγκη ήταν η τροποποίηση του σχετικού βάρους της ψήφου των κρατών μελών στο Συμβούλιο —ζήτημα που δεν είχε εξεταστεί από καμία άλλη ΔΚΔ μετά τη ΔΚΔ του 1956-1957, γεγονός που οδήγησε στη Συνθήκη της Ρώμης.
Δύο ήταν οι μέθοδοι που εξετάστηκαν για τον καθορισμό της ειδικής πλειοψηφίας: ένα νέο σύστημα στάθμισης των ψήφων που να τροποποιεί το ισχύον σύστημα ή η εφαρμογή μιας διπλής πλειοψηφίας (πλειοψηφία των ψήφων και πλειοψηφία του πληθυσμού της Ένωσης) —η τελευταία λύση προτάθηκε από την Επιτροπή και εγκρίθηκε από το Κοινοβούλιο. Η ΔΚΔ επέλεξε την πρώτη λύση. Παρότι ο αριθμός των ψήφων αυξήθηκε για όλα τα κράτη μέλη, το μερίδιο των πολυπληθέστερων κρατών μελών μειώθηκε: το ποσοστό αυτό, ενώ προηγουμένως αντιστοιχούσε στο 55% των ψήφων, μειώθηκε στο 45% με την ένταξη των 10 νέων κρατών μελών το 2004 και μειώθηκε εκ νέου στο 44,5% την 1η Ιανουαρίου 2007. Οι αλλαγές αυτές συνοδεύτηκαν από την εισαγωγή ενός δημογραφικού «διχτυού ασφαλείας»: κάθε κράτος μέλος δύναται να ζητήσει να εξακριβωθεί ότι η ειδική πλειοψηφία αντιπροσωπεύει τουλάχιστον το 62% του συνολικού πληθυσμού της ΕΕ. Εάν αυτό δεν ισχύει, η απόφαση που υπόκειται σε ψηφοφορία δεν εγκρίνεται.
2. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή
1. Σύνθεση
Από το 2005, όπως ορίζεται στη Συνθήκη της Νίκαιας, το Σώμα των Επιτρόπων της Επιτροπής αποτελείται από έναν Επίτροπο ανά κράτος μέλος. Το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει ομόφωνα για τον αριθμό των Επιτρόπων και για τις ρυθμίσεις ενός συστήματος εκ περιτροπής εναλλαγής των κρατών μελών, διασφαλίζοντας ότι η εκάστοτε σύνθεση της Επιτροπής αντικατοπτρίζει τα δημογραφικά και γεωγραφικά χαρακτηριστικά των κρατών μελών.
2. Εσωτερική οργάνωση
Η Συνθήκης της Νίκαιας προβλέπει ότι παραχωρείται στον/στην Πρόεδρο της Επιτροπής η εξουσία να κατανέμει τα καθήκοντα μεταξύ των Επιτρόπων και να προβαίνει σε ανακατανομή των αρμοδιοτήτων κατά τη διάρκεια της θητείας του/της, καθώς και να επιλέγει τους Αντιπροέδρους και να καθορίζει τον αριθμό τους.
3. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο
1. Σύνθεση
Η Συνθήκη του Άμστερνταμ όρισε σε 700 τον μέγιστο αριθμό βουλευτών του ΕΚ. Κατά την ανάπτυξη της Συνθήκη της Νίκαιας, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έκρινε αναγκαίο, ενόψει της διεύρυνσης, να αναθεωρήσει τον αριθμό των βουλευτών του ΕΚ κάθε κράτους μέλους. Η νέα σύνθεση του Κοινοβουλίου θεωρήθηκε επίσης ως αντιστάθμισμα για την τροποποιημένη στάθμιση των ψήφων στο Συμβούλιο. Προς τον σκοπό αυτό, ο μέγιστος αριθμός βουλευτών του ΕΚ ορίστηκε στους 732.
2. Εξουσίες
Το Κοινοβούλιο έχει εξουσιοδοτηθεί, όπως το Συμβούλιο, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη, να αμφισβητεί πράξεις των κύριων φορέων λήψης αποφάσεων που ηγούνται της διοίκησης της ΕΕ —στην περίπτωση του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου ή της Επιτροπής— ή της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας λόγω αναρμοδιότητας, παράβασης ουσιώδους τύπου, παράβασης των Συνθηκών ή ζητημάτων κανόνα δικαίου σχετικών με την εφαρμογή τους ή λόγω κατάχρησης εξουσίας.
Κατόπιν πρότασης της Επιτροπής, η Συνθήκη της Νίκαιας τροποποίησε το άρθρο 191 της ΣΕΕ για να δημιουργήσει τη νομική βάση για δραστηριότητες για τη θέσπιση καθεστώτος που διέπει τη λειτουργία των ευρωπαϊκών πολιτικών κομμάτων και για την έγκριση κανόνων σχετικά με τη χρηματοδότησή τους βάσει της διαδικασίας της συν-απόφασης.
Οι νομοθετικές εξουσίες του Κοινοβουλίου ενισχύθηκαν με ελαφρά διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της διαδικασίας της συν-απόφασης και με τη θέσπιση της απαίτησης της σύμφωνης γνώμης του Κοινοβουλίου για την εφαρμογή ενισχυμένης συνεργασίας σε τομείς που καλύπτονται από τη συν-απόφαση. Θα πρέπει επίσης να ζητείται η γνώμη του ΕΚ όταν το Συμβούλιο διαπιστώνει την ύπαρξη κινδύνου σοβαρής παραβίασης των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε ένα κράτος μέλος.
4. Μεταρρύθμιση του δικαστικού συστήματος
1. Το Δικαστήριο της ΕΕ
Το Δικαστήριο της ΕΕ (ΔΕΕ) απέκτησε από τη Συνθήκη της Νίκαιας το δικαίωμα να συνέρχεται με διαφορετικές συνθέσεις: σε τμήματα (αποτελούμενα από τρεις ή πέντε δικαστές), ως τμήμα μείζονος συνθέσεως (έντεκα δικαστές), ή σε ολομέλεια. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα, μπορεί να αυξήσει των αριθμό των γενικών εισαγγελέων. Το ΔΕΕ διατήρησε την αρμοδιότητά του επί των προδικαστικών ερωτημάτων, αλλά είχε τη δυνατότητα, σύμφωνα με τον Οργανισμό του, να παραπέμψει περισσότερες προσφυγές ή διαδικασίες στο Γενικό Δικαστήριο —το οποίο, πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας τον Δεκέμβριο του 2009, ήταν το Πρωτοδικείο.
2. Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ
Οι εξουσίες του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ αυξήθηκαν προκειμένου να συμπεριληφθούν ορισμένες κατηγορίες προδικαστικών αποφάσεων. Δικαιοδοτικά τμήματα δύνανται να συγκροτούνται κατόπιν ομόφωνης απόφασης του Συμβουλίου. Όλες αυτές οι λειτουργικές διατάξεις, ιδίως σχετικά με τις αρμοδιότητες του Δικαστηρίου, διατυπώθηκαν στη συνέχεια στην τροποποιημένη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣΕΚ).
5. Νομοθετικές διαδικασίες
Παρά το γεγονός ότι σημαντικός αριθμός (27) νέων πολιτικών και μέτρων απαιτεί πλέον ειδική πλειοψηφία στο Συμβούλιο, η συν-απόφαση επεκτάθηκε σε λίγους μόνον ελάσσονος σημασίας τομείς (πρώην άρθρα 13, 62, 63, 65, 157, 159 και 191 της ΣΕΚ)· για θέματα που καλύπτονται από το πρώην άρθρο 161 της ΣΕΚ απαιτείται πλέον η σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου.
6. Ενισχυμένες συνεργασίες
Όπως και η Συνθήκη του Άμστερνταμ, η Συνθήκη της Νίκαιας περιέχει γενικές διατάξεις που ισχύουν σε όλους τους τομείς των ενισχυμένων συνεργασιών, και διατάξεις ειδικά για καθέναν από τους τρεις «πυλώνες» —ή αρμοδιότητες— της ΕΕ που θεσπίστηκαν με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ: ο πυλώνας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, ο πυλώνας της κοινής εξωτερικής πολιτικής και ασφάλειας και ο πυλώνας της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων. Ενώ η Συνθήκη του Άμστερνταμ προέβλεπε ενισχυμένες συνεργασίες στο πλαίσιο του πρώτου και του τρίτου πυλώνα μόνον, η Συνθήκη της Νίκαιας προβλέπει ότι είναι δυνατές στο πλαίσιο και των τριών πυλώνων.
Η Συνθήκη της Νίκαιας επέφερε περαιτέρω αλλαγές: δεν ήταν πλέον δυνατή η παραπομπή στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, και η έννοια του «εύλογου χρονικού διαστήματος» αποσαφηνίστηκε. Η σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου απαιτείτο πλέον σε όλους τους τομείς όπου μια ενισχυμένη συνεργασία σχετιζόταν με ζήτημα που διέπεται από τη διαδικασία συν-απόφασης.
7. Προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων
Η Συνθήκη της Νίκαιας πρόσθεσε μία παράγραφο στο άρθρο 7 της ΣΕΕ, προκειμένου να καλυφθούν περιπτώσεις στις οποίες υπάρχει «σαφής κίνδυνος» παραβίασης των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών του και με την έγκριση του Κοινοβουλίου, απέκτησε τη δυνατότητα να διαπιστώνει εάν υπάρχει τέτοιος κίνδυνος και να απευθύνει τις κατάλληλες συστάσεις στο οικείο κράτος μέλος. Καθιερώθηκε ένας μη δεσμευτικός Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
4. Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
Όπως και σε προηγούμενες ΔΚΔ, το Κοινοβούλιο συμμετείχε ενεργά στις προετοιμασίες για τη ΔΚΔ που πραγματοποιήθηκε το 2000. Στα ψηφίσματά του της 18ης Νοεμβρίου 1999 σχετικά με την προετοιμασία της μεταρρύθμισης των Συνθηκών και της επόμενης Διακυβερνητικής Διάσκεψης και της 31ης Μαΐου 2001 σχετικά με τη Συνθήκη της Νίκαιας και το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εξέφρασε τις απόψεις του σχετικά με την ημερήσια διάταξη της διάσκεψης, την πρόοδο και τους στόχους της. Το Κοινοβούλιο εξέφρασε επίσης την άποψή του επί του περιεχομένου και των νομικών συνεπειών του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το Κοινοβούλιο επέμεινε ιδιαιτέρως στη θέση ότι η ΔΚΔ του 2000 έπρεπε να ακολουθήσει μια διαφανή διαδικασία, με τη συμμετοχή των βουλευτών του, των βουλευτών των εθνικών κοινοβουλίων, και της Επιτροπής, καθώς και τη συνεισφορά απόψεων από τους πολίτες, και ότι έπρεπε να καταλήξει στη σύνταξη εγγράφου συνταγματικού χαρακτήρα.
Η Συνέλευση για το Μέλλον της Ευρώπης
1. Βάση και στόχοι
Σύμφωνα με τη δήλωση αριθ. 23 που προσαρτήθηκε στη Συνθήκη της Νίκαιας, η σύνοδος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Λάκεν της 14ης και 15ης Δεκεμβρίου 2001 αποφάσισε να διοργανώσει τη Συνέλευση για το Μέλλον της Ευρώπης με σκοπό να συγκεντρώσει τους κύριους φορείς που ενδιαφέρονταν για συζητήσεις για το μέλλον της ΕΕ. Στόχοι της ήταν να προετοιμάσει την επόμενη ΔΚΔ με τον πλέον διαφανή τρόπο και να εξετάσει τα τέσσερα βασικά ζητήματα που θέτει η περαιτέρω ανάπτυξη της ΕΕ: καλύτερη κατανομή των αρμοδιοτήτων· απλούστευση των μέσων της Ένωσης για ανάληψη δράσης· ενίσχυση της δημοκρατίας, της διαφάνειας και της αποτελεσματικότητας· και κατάρτιση ενός Συντάγματος για τους πολίτες της ΕΕ.
2. Οργάνωση
Η Συνέλευση αποτελείτο από έναν Πρόεδρο (Valéry Giscard d'Estaing), δύο Αντιπροέδρους (Guiliano Amato και Jean-Luc Dehaene), 15 εκπροσώπους αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων των κρατών μελών, 30 βουλευτές των εθνικών κοινοβουλίων (2 ανά κράτος μέλος), 16 βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και δύο Επιτρόπους. Οι υποψήφιες προς ένταξη χώρες συμμετείχαν επίσης επί ίσοις όροις στον διάλογο, δεν μπορούσαν ωστόσο να εμποδίσουν τη συναίνεση που θα μπορούσε να επιτευχθεί μεταξύ των κρατών μελών. Η Συνέλευση αποτελείτο, επομένως, συνολικά από 105 μέλη.
Η Συνέλευση καθοδηγούνταν από το Προεδρείο του και, επιπλέον του Προέδρου και των Αντιπροέδρων, αποτελείτο από εννέα μέλη της Συνέλευσης και έναν «προσκεκλημένο εκπρόσωπο», ορισθέντα από τις υποψήφιες προς ένταξη χώρες. Ρόλος του Προεδρείου ήταν να δίνει ώθηση στη Συνέλευση και να παρέχει τη βάση επί της οποίας πραγματοποιούνταν οι εργασίες.
3. Έκβαση
Οι εργασίες της Συνέλευσης για το Μέλλον της Ευρώπης προέβλεπαν: ένα «στάδιο ακρόασης» κατά το οποίο η Συνέλευση επιχείρησε να καθορίσει τις προσδοκίες και τις ανάγκες των κρατών μελών και των πολιτών της ΕΕ· ένα στάδιο προβληματισμού αφιερωμένο στη μελέτη των ιδεών· και ένα στάδιο διατύπωσης προτάσεων βάσει της συγκεφαλαίωσης του προβληματισμού. Στο τέλος του 2002 οι έντεκα ομάδες εργασίας παρουσίασαν τα πορίσματά τους στη Συνέλευση. Το πρώτο εξάμηνο του 2003 η Συνέλευση συνέταξε και συζήτησε ένα κείμενο που τελικά έγινε το σχέδιο Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος για την Ευρώπη.
Το μέρος Ι του σχεδίου Συνθήκης (59 άρθρα) και το μέρος ΙΙ (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων· 54 άρθρα) υποβλήθηκαν πριν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Θεσσαλονίκης, στις 20 Ιουνίου 2003. Το μέρος III (πολιτικές· 342 άρθρα) και το μέρος ΙV (τελικές διατάξεις· 10 άρθρα) παρουσιάστηκαν στην Ιταλική Προεδρία, στις 18 Ιουλίου 2003. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε το κείμενο αυτό στις 18 Ιουνίου 2004, διατηρώντας τη βασική δομή του σχεδίου της Συνέλευσης, παρόλα αυτά με ένα σημαντικό αριθμό τροποποιήσεων. Η προτεινόμενη συνθήκη εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τον Ιανουάριο του 2005, αλλά στη συνέχεια απορρίφθηκε από τη Γαλλία (29 Μαΐου 2005) και τις Κάτω Χώρες (1 Ιουνίου 2005) στα εθνικά τους δημοψηφίσματα. Μετά το αρνητικό αποτέλεσμα των δύο δημοψηφισμάτων που διεξήχθησαν σε δύο κράτη μέλη, η διαδικασία κύρωσης της συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης δεν ολοκληρώθηκε.
4. Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
Οι περισσότεροι παρατηρητές θεώρησαν ότι ο αντίκτυπος των βουλευτών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου κατά τις εργασίες της Συνέλευσης για το Μέλλον της Ευρώπης ήταν αποφασιστικός. Χάρη σε διάφορους παράγοντες, όπως τη διαπραγματευτική τους πείρα σε διεθνές περιβάλλον και το γεγονός ότι η Συνέλευση συνερχόταν στις εγκαταστάσεις του Κοινοβουλίου, οι βουλευτές μπόρεσαν να επιδράσουν σημαντικά στις συζητήσεις και τα αποτελέσματα της Συνέλευσης. Συνέβαλαν επίσης ενεργά στον σχηματισμό πολιτικών οικογενειών αποτελούμενων από βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και βουλευτές των εθνικών κοινοβουλίων. Το Κοινοβούλιο υλοποίησε έτσι πολυάριθμους από τους αρχικούς του στόχους, οι περισσότεροι από τους οποίους κατοχυρώθηκαν στη Συνθήκη της Λισαβόνας.
Αυτό το ενημερωτικό δελτίο εκπονήθηκε από το Θεματικό Τμήμα Δικαιοσύνης, Πολιτικών Ελευθεριών και Θεσμικών Θεμάτων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
Mariusz Maciejewski