Európska komisia
Ako inštitúcia poverená presadzovaním všeobecného záujmu EÚ má Komisia takmer výlučné právo legislatívnej iniciatívy a koná ako hlavný výkonný orgán EÚ. Navrhuje právne predpisy, presadzuje právo EÚ ako strážkyňa zmlúv, riadi politiky a rozpočet, rokuje o medzinárodných dohodách, vykonáva sankčné právomoci v oblastiach, ako je hospodárska súťaž, a dohliada na každodenný chod.
Právny základ
Článok 17 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) a články 234, 244 – 250, 290 a 291 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) a Zmluva o vytvorení spoločnej Rady a spoločnej Komisie Európskych spoločenstiev (Zmluva o zlúčení).
História
Spočiatku malo každé Spoločenstvo svoj vlastný výkonný orgán: Vysoký úrad Európskeho spoločenstva uhlia a ocele (ESUO) zriadený v roku 1951, a Komisiu pre každé z dvoch spoločenstiev zriadených Rímskou zmluvou z roku 1957: Európske hospodárske spoločenstvo (EHS) a Euratom. Prostredníctvom Zmluvy o zlúčení z 8. apríla 1965 sa výkonné štruktúry ESUO, EHS a Euratomu a rozpočty týchto inštitúcií (najvýznamnejšou z nich bola Komisia) zlúčili do jednej Komisie Európskych spoločenstiev (viac informácií nájdete v informačnom liste Parlamentu o vývoji do prijatia Jednotného európskeho aktu). Po skončení platnosti Zmluvy o ESUO v roku 2002, 50 rokov po jeho založení, sa aktíva ESUO vrátili Komisii (v súlade s článkom 1 Protokolu k Zmluve z Nice o finančných následkoch uplynutia platnosti Zmluvy o ESUO a o Výskumnom fonde pre uhlie a oceľ). Komisia je zodpovedná za ukončenie zostávajúcich činností, správu aktív ESUO a zabezpečenie financovania výskumných činností v odvetviach súvisiacich s uhoľným a oceliarskym priemyslom.
Zloženie a právny štatút
A. Počet členov
Komisia dlhý čas pozostávala aspoň z jedného, ale nie viac ako dvoch členov Komisie z každého členského štátu. Hoci Lisabonská zmluva umožňuje Európskej rade stanoviť počet komisárov (článok 17 ods. 5 ZEÚ), v roku 2009 sa rozhodlo, že Komisia bude naďalej pozostávať z rovnakého počtu členov, ako je počet členských štátov. Súčasná Komisia (2024 – 2029) sa skladá z 27 členov, ktorými sú predsedníčka, piati výkonní podpredsedovia, podpredsedníčka Komisie/vysoká predstaviteľka Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku (PK/VP) a 20 komisárov.
B. Spôsob vymenúvania
V Lisabonskej zmluve sa stanovuje, že zohľadňujúc výsledky volieb do Európskeho parlamentu Európska rada, ktorú tvoria hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov EÚ, po príslušných konzultáciách (ako sa stanovuje vo vyhlásení č. 11 k článku 17 ods. 6 a 7 ZEÚ, priloženom k Lisabonskej zmluve) navrhne kvalifikovanou väčšinou Európskemu parlamentu kandidáta na funkciu predsedu Komisie. Tohto kandidáta volí Európsky parlament väčšinou svojich členov (článok 17 ods. 7 ZEÚ).
Rada Európskej únie (ďalej len „Rada“), ktorá sa skladá z ministrov vlád jednotlivých krajín EÚ, prijme na základe rozhodnutia kvalifikovanou väčšinou a po spoločnej dohode so zvoleným predsedom zoznam ostatných osôb, ktoré navrhuje vymenovať za členov Komisie v súlade s návrhmi členských štátov.
Predseda a ostatní členovia Komisie vrátane PK/VP sa vyberajú na základe ich celkových schopností, európskej angažovanosti a nezávislosti (článok 17 ods. 3 ZEÚ). Podliehajú ako celok schváleniu zo strany Parlamentu a následne ich vymenúva Európska rada, ktorá sa uznáša kvalifikovanou väčšinou. Súčasnú Komisiu schválil Parlament 27. novembra 2024 a funkcie sa ujala 1. decembra 2024.
Od prijatia Maastrichtskej zmluvy trvá funkčné obdobie komisárov päť rokov, rovnako ako legislatívne obdobie Parlamentu, a je obnoviteľné.
C. Zodpovednosť
1. Osobná zodpovednosť (článok 245 ZFEÚ)
Od členov Komisie sa požaduje, aby:
- vykonávali svoju funkciu úplne nezávisle, vo všeobecnom záujme Únie; predovšetkým nepožadovali ani neprijímali pokyny od žiadnej vlády ani od iného vonkajšieho orgánu,
- nevykonávali inú platenú ani neplatenú pracovnú činnosť.
Na žiadosť Rady alebo samotnej Komisie môže Súdny dvor Európskej únie člena Komisie odvolať, ak poruší ktorúkoľvek z uvedených povinností alebo ak bol uznaný vinným zo závažného pochybenia (článok 247 ZFEÚ).
2. Kolektívna zodpovednosť
Komisia ako celok sa zodpovedá Parlamentu podľa článku 234 ZFEÚ. Ak Parlament prijme návrh na vyslovenie nedôvery Komisii, všetci jej členovia sú povinní vzdať sa funkcie, a to vrátane PK/VP, pokiaľ ide o ich povinnosti v rámci Komisie. Od roku 1972 bolo predložených 16 návrhov na vyslovenie nedôvery, z ktorých nebol prijatý ani jeden.
Organizácia a činnosť
Komisia pracuje pod politickým vedením svojho predsedu, ktorý rozhoduje o jej vnútornej organizácii. Predseda rozdelí jednotlivé oblasti činnosti Komisie medzi jej členov. Každý člen Komisie je tak zodpovedný za osobitnú tematickú oblasť a v jeho právomoci sú príslušné administratívne oddelenia. Po vyjadrení súhlasu kolégia predseda vymenuje podpredsedov spomedzi členov kolégia. Vysoký predstaviteľ je automaticky jedným z podpredsedov Komisie. Člen Komisie musí odstúpiť, ak ho o to predseda po získaní súhlasu kolégia požiada.
Komisia pozostáva zo 41 generálnych riaditeľstiev (GR) vrátane generálneho sekretariátu, ktoré vypracúvajú, riadia a vykonávajú politiku EÚ, jej právo a financovanie. Nedávne štrukturálne zmeny zahŕňajú vytvorenie GR MENA (Generálne riaditeľstvo pre Blízky východ, severnú Afriku a Perzský záliv) a GR ENEST (Generálne riaditeľstvo pre rozširovanie a východné susedstvo) 1. februára 2025 v dôsledku rozdelenia bývalého GR NEAR (Generálne riaditeľstvo pre európsku susedskú politiku a rokovania o rozšírení) na dve GR. Zároveň je tu šesť výkonných agentúr plniacich úlohy, ktoré na ne delegovala Komisia, ale ktoré majú svoju vlastnú právnu subjektivitu: Výkonná agentúra pre výskum, Európska výkonná agentúra pre klímu, infraštruktúru a životné prostredie, Európska výkonná agentúra pre zdravie a digitalizáciu, Výkonná agentúra Európskej rady pre výskum, Výkonná agentúra pre Európsku radu pre inováciu a MSP a Európska výkonná agentúra pre vzdelávanie a kultúru.
Komisia rozhoduje okrem niekoľkých výnimiek spoločne väčšinou hlasov (článok 250 ZFEÚ). Komisia zasadá každý týždeň, aby prediskutovala pálčivé politické záležitosti a prijala návrhy, ktoré je potrebné dohodnúť ústne, zatiaľ čo menej citlivé záležitosti sa prijímajú písomným postupom. Opatrenia súvisiace s riadením alebo správou môžu byť prijímané prostredníctvom splnomocnenia, na základe ktorého kolégium dáva jednému zo svojich členov právomoc rozhodovať v jeho mene (je to dôležité najmä v oblastiach, ako sú poľnohospodárske alebo antidumpingové opatrenia), alebo prostredníctvom ďalšieho prenesenia právomocí na administratívnu úroveň, spravidla na generálnych riaditeľov.
Právomoci
A. Právomoc iniciatívy
Komisia je spravidla zodpovedná za navrhovanie právnych predpisov (článok 17 ods. 2 ZEÚ). Vypracúva navrhované akty, ktoré majú prijať obe inštitúcie s rozhodovacou právomocou: Parlament a Rada.
1. Plná iniciatíva: právomoc predkladať návrhy
a. Legislatívna iniciatíva
Právomoc predkladať návrhy je úplnou formou právomoci iniciatívy, keďže je vo všeobecnosti výlučná a obmedzuje rozhodovací orgán do tej miery, že bez existujúceho návrhu nemôže prijať žiadne rozhodnutie, pričom jeho rozhodnutie musí byť založené na návrhu v predloženej podobe.
Komisia vypracúva a predkladá Rade a Parlamentu všetky druhy legislatívnych návrhov (k nariadeniam alebo smerniciam), ktoré sú potrebné na vykonávanie zmlúv (viac informácií nájdete v informačnom liste Parlamentu o nadnárodných rozhodovacích postupoch).
b. Rozpočtová iniciatíva
Komisia zostavuje návrh rozpočtu, ktorý predkladá Rade a Parlamentu podľa článku 314 ZFEÚ (viac informácií nájdete v informačnom liste Parlamentu o rozpočtovom postupe). Každý rok každá inštitúcia okrem Komisie vypracuje odhady vrátane všetkých jej príjmov a výdavkov, ktoré zašle Komisii do 1. júla (článok 39 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách). Okrem toho každý orgán, ktorý je zriadený na základe zmlúv a ktorý má právnu subjektivitu a dostáva príspevok účtovaný do rozpočtu, zasiela Komisii odhady každý rok do 31. januára. Komisia následne zasiela Parlamentu a Rade odhad agentúr EÚ a navrhuje výšku príspevku pre každý orgán EÚ a počet zamestnancov, ktorý považuje za potrebný na nasledujúci rozpočtový rok.
Pokiaľ ide o systém vlastných zdrojov EÚ, základné rozhodnutie o vlastných zdrojoch musí jednomyseľne prijať Rada na návrh Komisie (článok 17 ZEÚ) a po porade s Európskym parlamentom v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom (článok 311 ods. 3 ZFEÚ). Kedykoľvek je možné stanoviť nové kategórie vlastných zdrojov a zrušiť existujúce, ale len na základe návrhu Komisie (článok 17 ods. 2 ZEÚ). Rada okrem toho na návrh Komisie a po porade s Európskym parlamentom a Dvorom audítorov určí metódy a postup, podľa ktorých budú rozpočtové príjmy poskytnuté podľa dojednaní týkajúcich sa vlastných zdrojov Únie k dispozícii Komisii (článok 322 ods. 2 ZFEÚ).
c. Vzťahy s tretími krajinami
Ak Rada udelila Komisii mandát, je Komisia zodpovedná za rokovania o medzinárodných dohodách podľa článkov 207 a 218 ZFEÚ, ktoré sa potom predložia na uzavretie Rade. Vzťahuje sa to na rokovania o pristúpení k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (článok 6 ods. 2 ZEÚ). V oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky rokuje o dohodách vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku. Podľa článku 50 ZEÚ a článku 218 ods. 3 ZFEÚ Komisia predkladá aj odporúčania o otvorení rokovaní o vystúpení z EÚ.
2. Obmedzená iniciatíva: právomoc vydať odporúčanie alebo stanovisko
a. V kontexte hospodárskej a menovej únie (viac informácií nájdete v informačnom liste Parlamentu o inštitúciách hospodárskej a menovej únie).
Úlohou Komisie je riadiť hospodársku a menovú úniu (HMÚ). Predkladá Rade:
- odporúčania na vypracovanie návrhu hlavných smerov hospodárskych politík členských štátov a napomenutia v prípade, ak by tieto politiky mohli byť v nesúlade s hlavnými smermi (článok 121 ods. 4 ZFEÚ),
- návrhy na zhodnotenia, na základe ktorých Rada stanoví, či sa v niektorom členskom štáte nevyskytuje nadmerný deficit (článok 126 ods. 6 ZFEÚ),
- odporúčania o opatreniach, ktoré treba prijať, ak členský štát, ktorý nie je členom eurozóny, má problémy s platobnou bilanciou, v súlade s článkom 143 ZFEÚ,
- odporúčania týkajúce sa výmenného kurzu jednotnej meny voči ostatným menám a odporúčania týkajúce sa všeobecných smerov kurzovej politiky, v súlade s článkom 219 ZFEÚ,
- hodnotenie národných politických plánov a prezentácia návrhov odporúčaní pre jednotlivé krajiny v rámci európskeho semestra.
b. V rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky
V tejto oblasti boli mnohé právomoci prevedené z Komisie na PK/VP a na Európsku službu pre vonkajšiu činnosť. Komisia však môže PK/VP podporiť, keď Rade predkladá akýkoľvek návrh týkajúci sa spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (článok 30 ZEÚ).
B. Právomoc dohliadať na vykonávanie právnych predpisov Únie
V zmluvách sa vyžaduje, aby Komisia zabezpečila ich náležité vykonávanie zároveň s každým rozhodnutím, ktoré sa prijme na ich vykonanie (sekundárne právne predpisy). Na tom sa zakladá jej úloha strážkyne zmlúv. Túto úlohu uskutočňuje najmä prostredníctvom postupu v prípade nesplnenia povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, ktorý sa uplatňuje, ak si členské štáty nesplnia povinnosť, ktorá im vyplýva zo zmlúv.
C. Delegované a vykonávacie právomoci
Niekdajší komitologický postup bol nahradený novými právnymi nástrojmi, a to delegovanými a vykonávacími aktmi.
1. Vykonávacie právomoci
V súlade so zmluvami má Komisia tieto hlavné právomoci:
- plnenie rozpočtu (článok 17 ods. 1 ZEÚ, článok 317 ZFEÚ); Po prijatí rozpočtu od 1. januára nasledujúceho rozpočtového roka vykonáva každý členský štát svoje platby splatné EÚ mesačnými príspevkami do rozpočtu EÚ, ktoré sú uložené na bankový účet v mene Európskej komisie na národnom ministerstve financií alebo v centrálnej banke,
- povoľovanie ochranných opatrení členských štátov v súlade so zmluvami, najmä počas prechodných období (napr. článok 201 ZFEÚ),
- vykonávanie pravidiel hospodárskej súťaže, najmä prostredníctvom preskúmavania štátnej pomoci podľa článku 108 ZFEÚ.
Komisia je v rámci záchranných finančných balíkov, ktoré riešia dlhovú krízu niektorých členských štátov, zodpovedná za spravovanie finančných prostriedkov získaných a zaručených rozpočtom Únie. Má tiež právomoc zmeniť postup pri hlasovaní v Rade guvernérov Európskeho mechanizmu pre stabilitu (EMS) na osobitnú kvalifikovanú väčšinu (85 %) namiesto jednomyseľného hlasovania, ak rozhodne (po dohode s Európskou centrálnou bankou), že neschopnosť prijať rozhodnutie o poskytnutí finančnej pomoci by ohrozila hospodársku a finančnú udržateľnosť eurozóny (článok 4 ods. 4 Zmluvy o EMS) (viac informácií nájdete v informačnom liste Parlamentu o finančnej pomoci členským štátom EÚ).
2. Delegované Parlamentom a Radou
V súlade s článkom 291 ZFEÚ Komisia vykonáva právomoci, ktoré jej boli zverené na vykonávanie právnych aktov prijatých Parlamentom a Radou.
Lisabonskou zmluvou sa zaviedli nové „pravidlá a všeobecné zásady kontrolného mechanizmu, ktorým členské štáty uskutočňujú kontrolu nad vykonávaním vykonávacích právomocí Komisie“ (článok 291 ods. 3 ZFEÚ a nariadenie (EÚ) č. 182/2011). Nahrádzajú predchádzajúce komitologické mechanizmy dvomi novými nástrojmi, a to konzultačným postupom a postupom preskúmania. Formálne sa zahrnula kontrolná právomoc Parlamentu a Rady a stanovilo sa odvolacie konanie v prípade konfliktov.
3. Delegované akty
Lisabonská zmluva tiež zaviedla novú kategóriu právnych ustanovení stojacich medzi legislatívnymi a vykonávacími aktmi. Tieto „delegované nelegislatívne akty“ (článok 290 ZFEÚ) sú „všeobecne záväzné nelegislatívne akty, ktorými sa dopĺňajú alebo menia určité nepodstatné prvky legislatívneho aktu“ (nazývaného tiež „základný akt“). Parlament má v zásade rovnaké práva dohľadu ako Rada.
D. Regulačné a konzultačné právomoci
Zmluvy priznávajú Komisii plné regulačné právomoci len zriedka. Jedným z príkladov je článok 106 ZFEÚ, ktorý Komisii udeľuje právomoc zabezpečovať uplatňovanie pravidiel Únie vo verejnoprávnych podnikoch a podnikoch zodpovedných za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, a v prípade potreby adresovať členským štátom náležité smernice alebo rozhodnutia.
Zmluvy v mnohých prípadoch priznávajú Komisii právomoc vydávať odporúčania alebo predkladať správy a stanoviská. Ustanovujú zároveň konzultáciu s Komisiou o niektorých rozhodnutiach, napríklad o prijatí nových členských štátov do Únie (článok 49 ZEÚ). S Komisiou sa tiež konzultuje najmä o zmenách štatútu iných inštitúcií a orgánov, napríklad štatútu poslancov Európskeho parlamentu, európskeho ombudsmana a Súdneho dvora.
Úloha Európskeho parlamentu
Komisia je hlavným partnerom Parlamentu v dialógu o legislatívnych a rozpočtových veciach. Skutočnosť, že Parlament kontroluje pracovný program Komisie a jeho plnenie, má čoraz väčší význam z hľadiska zabezpečenia vyššej demokratickej legitímnosti riadenia EÚ. Parlament dostáva spolu s Radou návrh ročného rozpočtu na schválenie od Komisie. Komisia okrem toho vypracúva vlastný výkaz odhadov, ktorý tiež osobitne zašle Parlamentu a Rade na schválenie. V súlade s článkom 319 ZFEÚ má Parlament právo udeliť Komisii absolutórium.
S Parlamentom sa konzultuje základné rozhodnutie o vlastných zdrojoch v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom (článok 289 ods. 2 ZFEÚ) a na návrh Komisie (článok 311 ods. 2 ZFEÚ). Príslušné vykonávacie opatrenia prijíma Rada (v súlade s článkom 291 ods. 2 ZFEÚ) po získaní súhlasu Parlamentu na základe návrhu Komisie (článok 311 ods. 3 ZFEÚ).
Komisia by mala s Parlamentom udržiavať nepretržitý dialóg počas celého jeho funkčného obdobia, počnúc vypočutiami dezignovaných komisárov až po prijatie osobitných záväzkov počas týchto vypočutí, sledovanie týchto záväzkov v polovici trvania a systematické štruktúrované dialógy s konkrétnymi parlamentnými výbormi.
Parlament má podľa Maastrichtskej zmluvy posilnenej Lisabonskou zmluvou (článok 225 ZFEÚ) právo legislatívnej iniciatívy, ktoré mu umožňuje požiadať Komisiu o predloženie návrhu. Môže tiež do svojich právnych predpisov zaviesť požiadavky na podávanie správ, a tak Komisii uložiť povinnosť predkladať správy o vykonávaní.
Komisia niekedy nespĺňa požiadavky Parlamentu na predkladanie návrhov (ako v prípade odporúčania Parlamentu z 15. júna 2023 v súvislosti s používaním softvéru Pegasus a rovnocenného špionážneho softvéru) alebo odďaľuje predloženie dôležitých správ o vykonávaní (napr. prvá správa o uplatňovaní a fungovaní smernice o presadzovaní práva).
Ďalším príkladom je ochrana osobných údajov pri transatlantickej výmene údajov. Rozsudok Súdneho dvora EÚ vo veci Schrems II z júla 2020 viedol k zrušeniu platnosti vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2016/1250 o primeranosti ochrany poskytovanej štítom na ochranu osobných údajov medzi EÚ a USA, a to z dôvodu obáv, že občania EÚ nie sú pri transatlantickej výmene údajov chránení. Parlament vo svojom uznesení kritizoval skutočnosť, že Komisia uprednostnila vzťahy so Spojenými štátmi pred záujmami občanov EÚ a ponechala tak úlohu obhajovať právo EÚ na jednotlivých občanoch. Napriek tejto kritike a ďalšiemu uzneseniu Parlamentu, v ktorom sa dospelo k záveru, že rámec ochrany osobných údajov medzi EÚ a USA nevytvára skutočne rovnocennú úroveň ochrany, Komisia 10. júla 2023 prijala tretie rozhodnutie o primeranej úrovni ochrany osobných údajov podľa rámca ochrany osobných údajov medzi EÚ a USA.
Tento informačný list pripravila tematická sekcia Parlamentu pre spravodlivosť, občianske slobody a inštitucionálne veci.
Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN