Информационни фишове за Европейския съюз
Европейски парламент
Моля, попълнете това поле

Европейската комисия

Като институция, която има за задача насърчаването на общия интерес на Европейския съюз (ЕС), Комисията разполага с почти изключително право на законодателна инициатива и действа като основен изпълнителен орган на ЕС. Тя предлага законодателство, прилага законите на ЕС като пазител на Договорите, управлява политиките и бюджета, договаря международни споразумения, упражнява правомощия за налагане на санкции в области, като конкуренцията, и контролира ежедневните операции.

Правно основание

Член 17 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) и членове 234, 244—250, 290 и 291 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), както и Договорът за създаване на единен Съвет и единна Комисия на Европейските общности (Договор за сливане).

История

Първоначално всяка общност има свой собствен изпълнителен орган: Висш орган на Европейската общност за въглища и стомана (ЕОВС) от 1951 г. и по една Комисия за всяка от двете общности, учредени с Договора от Рим през 1957 г.: Европейската икономическа общност (ЕИО) и Евратом. С Договора за сливане от 8 април 1965 г., както изпълнителните структури на ЕОВС, ЕИО и Евратом, така и бюджетите на тези институции (като най-важната от тях е Комисията) бяха обединени в една Комисия на Европейските общности (за повече подробности вж. информационния фиш на Парламента относно развитието на събитията до приемането на Единния европейски акт). Когато Договорът за ЕОВС изтече през 2002 г., 50 години след създаването му, активите на ЕОВС се върнаха на Комисията (в съответствие с член 1 от Протокола към Договора от Ница относно финансовите последици от изтичането на срока на Договора за ЕОВС и Изследователския фонд за въглища и стомана). Комисията отговаря за приключването на текущите операции, управлението на активите на ЕОВС и осигуряването на финансиране на научноизследователски дейности в секторите, свързани с въгледобивната и стоманодобивната промишленост.

Състав и правен статут

A. Брой на членовете

Дълго време Комисията се състоеше от поне по един, но не повече от двама представители на всяка държава членка. Въпреки че Договорът от Лисабон позволява на Европейския съвет да определя броя на членовете на Комисията (член 17, параграф 5 от ДЕС), през 2009 г. беше решено, че Комисията ще продължи да се състои от брой членове, равен на броя на държавите членки. Настоящата Комисия (2024—2029 г.) наброява 27 членове, сред които са председателят, петима изпълнителни заместник-председатели, заместник-председателят на Комисията/върховен представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност (ЗП/ВП) и 20 членове на Комисията.

B. Метод на назначаване

В Договора от Лисабон се посочва, че Европейският съвет, който се състои от държавните или правителствените ръководители на държавите — членки на ЕС, като взема предвид резултата от изборите за Европейски парламент, след провеждане на съответни консултации (съгласно посоченото в Декларация 11 по член 17, параграфи 6 и 7 от ДЕС, приложена към Договора) и като действа с квалифицирано мнозинство, предлага на Европейския парламент кандидат за длъжността председател на Комисията. Кандидатът за председател се избира от Европейския парламент с мнозинството на членовете, които го съставляват (член 17, параграф 7 от ДЕС).

Съветът на Европейския съюз (наричан по-долу „Съветът“), който се състои от министри от правителствата на всяка държава от ЕС, приема списъка на другите лица, които предлага за членове на Комисията, като действа с квалифицирано мнозинство и по общо съгласие с избрания председател, въз основа на предложенията, направени от държавите членки.

Председателят и другите членове на Комисията, включително ЗП/ВП, се избират въз основа на тяхната обща компетентност, европейска ангажираност и независимост (член 17, параграф 3 от ДЕС). Те подлежат на колективно гласуване за одобрение от Парламента, а след това се назначават от Европейския съвет с квалифицирано мнозинство. Настоящата Комисия беше одобрена от Парламента на 27 ноември 2024 г. и встъпи в длъжност на 1 декември 2024 година.

От Договора от Маастрихт насам мандатът на членовете на Комисията съвпада със законодателния мандат на Парламента с продължителност от пет години и подлежи на подновяване.

C. Отчетност

1. Лична отговорност (член 245 от ДФЕС)

Членовете на Комисията са длъжни:

  • да бъдат напълно независими при изпълнение на задълженията си, в името на общия интерес на Съюза; в частност, те не бива нито да търсят, нито да получават инструкции от което и да е правителство или друг външен орган;
  • да не упражняват друга платена или неплатена дейност.

По искане на Съвета или на самата Комисия, Съдът на Европейския съюз може да освободи от длъжност член на Комисията, в случай че последният не изпълнява служебните си задължения или е извършил сериозно нарушение (член 247 от ДФЕС).

2. Колективна отговорност

Комисията носи колективна отговорност пред Парламента съгласно член 234 от ДФЕС. Ако Парламентът гласува вот на недоверие срещу Комисията, всичките ѝ членове трябва да подадат оставка, включително ВП/ЗП, доколкото поисканата оставка се отнася до правомощията му в рамките на Комисията. От 1972 г. насам са внесени 16 предложения за вот на недоверие, нито едно от които не е прието.

Организация и работа

Комисията работи под политическото ръководство на своя председател, който определя вътрешната ѝ организация. Председателят разпределя областите на дейност на Комисията между членовете ѝ. По този начин, всеки неин член отговаря за конкретна област и разполага с правомощия по отношение на съответните административни отдели. След като получи одобрението на колегиума, председателят назначава заместник-председатели измежду неговите членове. Върховният представител е същевременно и заместник-председател на Комисията. Ако председателят поиска даден член на Комисията да подаде оставка, той го прави, при условие че колегиумът даде одобрението си за това.

Комисията се състои от 41 генерални дирекции (ГД), включително Генералния секретариат, които разработват, управляват и прилагат политиката, правото и финансирането на ЕС. Последните структурни промени включват създаването на ГД MENA (Близък изток, Северна Африка и Персийски залив) и ГД ENEST (Разширяване и източно съседство) на 1 февруари 2025 г., в резултат на разделянето на две на предишната ГД NEAR (Политика за съседство и преговори за разширяване). Действат и шест изпълнителни агенции, които извършват задачи, делегирани им от Комисията, но имат собствена правосубектност: Изпълнителната агенция за научни изследвания, Европейската изпълнителна агенция за климата, инфраструктурата и околната среда, Европейската изпълнителна агенция за здравеопазването и цифровизацията, Изпълнителната агенция на Европейския научноизследователски съвет, Изпълнителната агенция за Европейския съвет по иновациите и за МСП и Европейската изпълнителна агенция за образование и култура.

С няколко изключения, Комисията взема решенията си колегиално с мнозинството от своите членове (член 250 от ДФЕС). Комисията заседава веднъж седмично, за да разисква политически чувствителни въпроси и да приема предложения, по които трябва да бъде постигнато съгласие чрез устна процедура, докато по-слабо чувствителни въпроси се приемат чрез писмена процедура. Мерки, свързани с управлението или администрацията, могат да се приемат чрез система за предоставяне на правомощия, при която колегиумът упълномощава един от своите членове да взема решения от негово име (това е от особено значение в области като подпомагане на селското стопанство или антидъмпингови мерки), или чрез вторично делегиране, при което решенията се делегират на административно равнище, обикновено — на генералните директори.

Правомощия

A. Право на инициатива

По правило Комисията отговаря за предлагането на законодателство (член 17, параграф 2 от ДЕС). Тя изготвя предложения за актове, които евентуално да бъдат приети от двете институции, вземащи решения — Парламента и Съвета.

1. Пълна инициатива: право да се внасят предложения

a. Законодателна инициатива

Правото да се внасят предложения представлява пълната форма на правото на инициатива, тъй като то по принцип е изключително и е обвързващо по отношение на органа, вземащ решения, до такава степен, че той не може да взема решение без внесено предложение и е длъжен да взема решението си въз основа на внесеното предложение.

Комисията изготвя и внася в Съвета и в Парламента всички законодателни предложения (за регламенти или директиви), необходими за изпълнение на Договорите (за повече подробности вж. информационния фиш на Парламента относно наднационалните процедури за вземане на решения).

b. Бюджетна инициатива

Комисията изготвя проектобюджета и го предлага на Съвета и Парламента съгласно член 314 от ДФЕС (за повече подробности вж. информационния фиш на Парламента относно бюджетната процедура). Всяка институция, с изключение на Комисията, изготвя ежегодно прогнози, включващи всички нейни приходи и разходи, и ги изпраща на Комисията до 1 юли (член 39, параграф 1 от Финансовия регламент). Също така всеки орган, създаден по силата на Договорите, който има правосубектност и получава средства от бюджета, изпраща на Комисията прогнози до 31 януари всяка година. След това Комисията изпраща на Парламента и на Съвета предварителните разчети на агенциите на ЕС и предлага сумата на вноската за всеки орган на ЕС и броя на служителите, които счита за необходими за следващата финансова година.

Що се отнася до системата на ЕС за собствени ресурси, основното решение за тези ресурси се взема от Съвета с единодушие въз основа на предложение на Комисията (член 17 от ДЕС) и след консултация с Парламента, в съответствие със специална законодателна процедура (член 311, параграф 3 от ДФЕС). Възможно е по всяко време да се установят нови категории собствени ресурси или да се отмени вече съществуваща категория, но решения се вземат само въз основа на предложение на Комисията (член 17, параграф 2 от ДЕС). Освен това, като действа по предложение на Комисията и след консултация с Парламента и Сметната палата, Съветът определя методите и процедурата, чрез които бюджетните приходи, предвидени в договореностите относно собствените ресурси на Съюза, се предоставят на Комисията (член 322, параграф 2 от ДФЕС).

c. Отношения с трети държави

При мандат, възложен от Съвета, Комисията носи отговорност за преговорите по международни споразумения в съответствие с член 207 и член 218 от ДФЕС, които след това се внасят в Съвета за сключване. Правомощията включват и преговори за присъединяване към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (член 6, параграф 2 от ДЕС). В областта на външната политика и политиката на сигурност преговорите по споразуменията се водят от върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност. Съгласно член 50 от ДЕС и член 218, параграф 3 от ДФЕС Комисията внася и препоръки за започване на преговори по оттегляне от ЕС.

2. Ограничена инициатива: право да отправя препоръки или да изразява становища

a. В контекста на Икономическия и паричен съюз (за повече подробности вж. информационния фиш на Парламента относно институциите на Икономическия и паричен съюз).

Комисията играе роля в управлението на икономическия и паричен съюз (ИПС). Тя внася в Съвета:

  • препоръки за съставяне на проект на основните насоки на икономическите политики на държавите членки, както и предупреждения, в случай че тези политики съдържат риск за несъответствие с насоките (член 121, параграф 4 от ДФЕС);
  • предложения за оценка, за да може Съветът да определи дали в дадена държава членка е налице прекомерен дефицит (член 126, параграф 6 от ДФЕС);
  • препоръки относно мерките, които трябва да се предприемат, ако държава членка, чиято парична единица не е еврото, изпитва затруднения по отношение на платежния баланс съгласно член 143 от ДФЕС;
  • препоръки относно обменните курсове между единната валута и другите валути и за общи насоки за обменната политика съгласно член 219 от ДФЕС;
  • оценка на националните политически планове и представяне на проекти за специфични за всяка държава препоръки в рамките на европейския семестър.

b. В рамките на външната политика и политиката на сигурност

В тази област много правомощия бяха прехвърлени от Комисията на ЗП/ВП и на Европейската служба за външна дейност. Комисията все пак може да подкрепя върховния представител, когато той внася в Съвета предложение относно външната политика и политиката на сигурност (член 30 от ДЕС).

B. Право на контрол върху прилагането на законодателството на Съюза

Договорите възлагат на Комисията грижата да следи за правилното им прилагане, както и за прилагането на решенията, приети въз основа на техните разпоредби (вторично законодателство). Това е нейната роля на „пазителка на Договорите“. Тя изпълнява това задължение главно чрез производството за установяване на нарушение, приложимо по отношение на дадена държава членка, която не е изпълнила задължение, произтичащо от Договорите, съгласно посоченото в член 258 от ДФЕС.

C. Делегирани правомощия и правомощия за изпълнение

Предишната процедура по комитология беше заменена с нови правни инструменти, а именно делегирани актове и актове за изпълнение.

1. Изпълнителни правомощия

Съгласно Договорите основните правомощия, предоставени на Комисията, са следните:

  • изпълнение на бюджета (член 17, параграф 1 от ДЕС, член 317 от ДФЕС). След приемането на бюджета от 1 януари на следващата финансова година всяка държава членка извършва дължимите на ЕС плащания с месечни вноски в бюджета на ЕС, които са депозирани по банкова сметка на името на Европейската комисия в Министерството на финансите или в централната банка на държавата;
  • правомощия за упълномощаване на държавите членки да предприемат защитни мерки, предвидени в Договорите, особено в рамките на преходни периоди (напр. член 201 от ДФЕС);
  • правомощия в областта на правилата на конкуренцията, особено при контрола на държавните помощи, съгласно член 108 от ДФЕС.

По отношение на финансовите пакети, предназначени за справяне с кризата на държавния дълг, пред която са изправени някои държави членки, Комисията отговаря за управлението на средствата, получени и гарантирани от бюджета на ЕС. Комисията е оправомощена също да промени процедурата на гласуване в рамките на Европейския механизъм за стабилност (ЕМС), като даде възможност на Съвета на управителите да взема решение със специално квалифицирано мнозинство (85 %), вместо единодушно, ако (съвместно с Европейската централна банка) реши, че ако не бъде прието решение за предоставяне на финансова помощ, икономическата и финансова устойчивост на еврозоната би била изложена на опасност (член 4, параграф 4 от Договора за ЕМС) (за повече подробности вж. информационния фиш на Парламента относно финансовата помощ за държавите — членки на ЕС).

2. Делегирани от Съвета и Парламента

В съответствие с член 291 от ДФЕС Комисията упражнява правомощията, които са ѝ предоставени за прилагането на законодателните актове, приети от Парламента и Съвета.

Договорът от Лисабон въвежда нови правила и нови общи принципи относно „условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията“ (член 291, параграф 3 от ДФЕС и Регламент (ЕС) № 182/2011). Те заместват предишните механизми на комитология с два нови инструмента, а именно — процедура по консултиране и процедура по разглеждане. Правото на контрол на Парламента и Съвета, както и разпоредбите относно процедурата за обжалване в случай на спор, са изрично посочени.

3. Делегирани актове

Договорът от Лисабон въвежда нова категория правни разпоредби, разположена между законодателните актове и актовете за изпълнение. Тези „делегирани незаконодателни актове“ (член 290 от ДФЕС) представляват „актове от общ характер, които допълват или изменят определени несъществени елементи от законодателния акт“ (наречен също „основен акт“). По принцип Парламентът се ползва със същите права за контрол, каквито има и Съветът.

D. Регулаторни и консултативни правомощия

Договорите рядко предоставят на Комисията пълни регулаторни правомощия. Член 106 от ДФЕС е изключение — той оправомощава Комисията да следи за прилагането на правилата на Съюза спрямо публични предприятия и предприятия, предоставящи услуги от общ икономически интерес, и при необходимост — да отправя съответните директиви или решения до държавите членки.

Договорите предоставят на Комисията правото да отправя препоръки или да внася доклади и становища в редица случаи. Освен това те предвиждат провеждане на консултации с Комисията във връзка с определени решения, например относно приемането на нови държави членки в Съюза (член 49 от ДЕС). По-конкретно, консултации с Комисията се провеждат и във връзка с изменения на уставите на други институции и органи, като Устава на членовете на Европейския парламент, на Европейския омбудсман и на Съда.

Роля на Европейския парламент

Комисията е основният събеседник на Парламента по законодателни и бюджетни въпроси. Парламентарният контрол над работната програма на Комисията и нейното изпълнение придобиват все по-голямо значение за гарантиране на повече демократична легитимност на управлението на ЕС. Заедно със Съвета, Парламентът получава за одобрение проекта на годишния бюджет от Комисията. Освен това Комисията изготвя свой собствен предварителен разчет, който също изпраща за одобрение поотделно на Парламента и на Съвета. В съответствие с член 319 от ДФЕС Парламентът има правото да освободи Комисията от отговорност за изпълнението на бюджета.

С Парламента се провеждат консултации относно основното решение за собствените ресурси в съответствие със специална законодателна процедура (член 289, параграф 2 от ДФЕС) по предложение на Комисията (член 311, параграф 2 от ДФЕС). Съответните мерки за изпълнение се приемат от Съвета (съгласно член 291, параграф 2 от ДФЕС) след одобрение от Парламента въз основа на предложение на Комисията (член 311, параграф 3 от ДФЕС).

Комисията следва да поддържа непрекъснат диалог с Парламента през целия си мандат, като започне с изслушванията на кандидатите за членове на Комисията и продължи с конкретните ангажименти, поети по време на тези изслушвания, средносрочното проследяване на тези ангажименти и системния структуриран диалог с конкретни парламентарни комисии.

Съгласно Договора от Маастрихт, укрепен с Договора от Лисабон (член 225 от ДФЕС), Парламентът има право на законодателна инициатива, която му позволява да поиска от Комисията да представи предложение. Освен това Парламентът може да въведе в законодателството изисквания за докладване, задължавайки Комисията да представя доклади за изпълнението.

Понякога Комисията не изпълнява исканията на Парламента за предложения (както в случая с препоръката на Парламента от 15 юни 2023 г. във връзка с използването на Pegasus и еквивалентен шпионски софтуер за наблюдение) или забавя представянето на важни доклади за изпълнението (например първия доклад относно прилагането и функционирането на Директивата относно правоприлагането).

Друг пример е защитата на личните данни при трансатлантически обмен на данни. Решението на Съда на Европейския съюз по делото „Schrems II“ от юли 2020 г. доведе до обявяването за невалидно на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/1250 на Комисията относно адекватността на защитата, предоставена от споразумението между ЕС и САЩ, наречено „Щит за личните данни“, поради опасения, че гражданите на ЕС не са били защитени при трансатлантическия обмен на данни. В своята резолюция Парламентът критикува факта, че Комисията е поставила отношенията със Съединените щати пред интересите на гражданите на ЕС и че по този начин Комисията е оставила задачата за защитата на правото на ЕС на отделните граждани. Въпреки тази критика и допълнителна резолюция на Парламента, в която се заключава, че рамката за защита на личните данни в отношенията между ЕС и САЩ не създава съществена равностойност относно равнището на защита, на 10 юли 2023 г. Комисията прие третото си решение относно адекватното ниво на защита на личните данни съгласно Рамката за защита на личните данни в отношенията между ЕС и САЩ.

Настоящият информационен фиш е изготвен от Тематичния отдел по правосъдие, граждански свободи и институционални въпроси на Парламента.

 

Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN