La Commission européenne
En tant qu’institution chargée de promouvoir l’intérêt général de l’Union européenne (UE), la Commission détient un droit quasi exclusif d’initiative législative et agit en tant que principal organe exécutif de l’UE. Elle propose les textes législatifs, fait appliquer le droit de l’UE en tant que gardienne des traités, coordonne les politiques et le budget, négocie les accords internationaux, exerce des pouvoirs de sanction dans des domaines tels que la concurrence et supervise les opérations quotidiennes.
Base juridique
L’article 17 du traité sur l’Union européenne (traité UE), les articles 234, 244 à 250, 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) et le traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes («traité de fusion»).
Historique
Initialement, chaque communauté était dotée de son propre organe exécutif: la Haute autorité pour la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) (1951), ainsi qu’une commission pour chacune des deux communautés créées par le traité de Rome (1957): la Communauté économique européenne (CEE) et Euratom. Par le traité de fusion du 8 avril 1965, les structures exécutives de la CECA, de la CEE et de l’Euratom ainsi que les budgets de ces institutions (la plus importante étant la Commission) ont été fusionnés en une Commission unique des Communautés européennes (pour plus d’informations, voir la fiche du Parlement sur la genèse de l’acte unique). À l’expiration du traité CECA en 2002, 50 ans après sa signature, le patrimoine de la CECA est revenu à la Commission (conformément à l’article 1 du protocole au traité de Nice relatif aux conséquences financières de l’expiration du traité CECA et au fonds de recherche du charbon et de l’acier). La Commission est responsable de la liquidation des opérations en cours, de la gestion des actifs de la CECA et du financement des activités de recherche dans les secteurs liés à l’industrie du charbon et de l’acier.
Composition et statut juridique
A. Nombre de membres
Pendant longtemps, le nombre de commissaires par État membre était fixé à un au minimum et deux au maximum. Alors que le traité de Lisbonne permet au Conseil européen de déterminer le nombre de commissaires (article 17, paragraphe 5, du traité UE), il a été décidé en 2009 que la Commission continuerait à être composée d’un nombre de membres égal au nombre d’États membres. La Commission actuelle (2024-2029) se compose de 27 membres, dont le président, cinq vice-présidents exécutifs, le vice-président de la Commission/haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (VP/HR) et 20 commissaires.
B. Mode de désignation
Le traité de Lisbonne précise que le Conseil européen, composé des chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen le candidat à la présidence de la Commission, en tenant compte des résultats des élections européennes et après avoir procédé aux consultations appropriées (conformément à la déclaration 11 relative à l’article 17, paragraphes 6 et 7, du traité UE, figurant en annexe du traité). Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent (article 17, paragraphe 7, du traité UE).
Statuant à la majorité qualifiée, le Conseil de l’Union européenne (ci-après le «Conseil»), composé des ministres de chaque État membre, approuve, d’un commun accord avec le candidat élu, la liste des autres candidats désignés aux postes de commissaire établie suivant les propositions faites par les États membres.
Le président et les autres membres de la Commission, y compris le VP/HR, sont choisis sur la base de leur compétence générale, de leur engagement européen et de leur indépendance (article 17, paragraphe 3, du traité UE). Ils sont soumis à un vote d’approbation, en tant que collège, du Parlement et sont ensuite nommés par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée. La Commission actuelle a été approuvée par le Parlement le 27 novembre 2024 et a pris ses fonctions le 1er décembre 2024.
Depuis le traité de Maastricht, le mandat de commissaire correspond à la durée de la législature du Parlement européen, soit cinq ans, et il est renouvelable.
C. Obligation de rendre des comptes
1. Responsabilité personnelle (article 245 du traité FUE)
Les membres de la Commission:
- exercent leurs fonctions en pleine indépendance, dans l’intérêt général de l’Union; en particulier, ils ne sollicitent ni n’acceptent d’instructions extérieures d’aucun gouvernement ou autre organisme;
- ils n’exercent aucune autre activité professionnelle, rémunérée ou non.
Un membre de la Commission peut être démis d’office par la Cour de justice de l’Union européenne, à la requête du Conseil ou de la Commission elle-même en cas de violation de ces obligations ou s’il a commis une faute grave (article 247 du traité FUE).
2. Responsabilité collective
La Commission est collectivement responsable devant le Parlement, en vertu de l’article 234 du traité FUE. Si le Parlement adopte une motion de censure à l’encontre de la Commission, les membres de cette dernière doivent démissionner collectivement, y compris le VP/HR, qui doit démissionner des fonctions qu’il exerce au sein de la Commission. Depuis 1972, 16 motions de censure ont été déposées, dont aucune n’a été adoptée.
Organisation et fonctionnement
La Commission travaille sous la direction de son président, qui décide de son organisation interne. Le président répartit les portefeuilles entre les membres. Chaque commissaire est ainsi investi de la responsabilité pour un domaine d’action déterminé et de l’autorité sur les services administratifs correspondants. Après avoir obtenu l’approbation du collège, le président nomme les vice-présidents choisis en son sein. Le haut représentant est automatiquement un vice-président de la Commission. Un membre de la Commission doit présenter sa démission si le président, après approbation du collège, le lui demande.
La Commission comprend 41 directions générales, y compris le secrétariat général, chargées de l’élaboration, de la gestion et de la mise en œuvre des politiques, de la législation et des fonds de l’Union européenne. Parmi les changements structurels récents figurent la création de la DG MENA (Moyen-Orient, Afrique du Nord et Golfe) et de la DG ENEST (élargissement et voisinage oriental) le 1er février 2025, à la suite de la scission en deux de l’ancienne DG NEAR (voisinage et négociations d’élargissement). On compte également six agences exécutives, qui accomplissent des missions que la Commission leur a déléguées, mais qui sont dotées de leur personnalité juridique propre. l’Agence exécutive pour la recherche, l’Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement, l’Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique, l’Agence exécutive du Conseil européen de la recherche, l’Agence exécutive pour le Conseil européen de l’innovation et les PME et l’Agence exécutive européenne pour l’éducation et la culture.
À quelques exceptions près, la Commission prend ses décisions collectivement, à la majorité de ses membres (article 250 du traité FUE). La Commission se réunit toutes les semaines pour débattre de questions politiquement sensibles et adopter des propositions qui doivent être approuvées au moyen de la procédure orale, tandis que dans le cas des questions moins sensibles, l’adoption s’effectue selon la procédure écrite. Les mesures relatives à la gestion ou à l’administration peuvent être adoptées selon un dispositif d’octroi de pouvoirs, en vertu duquel le collège confère à l’un de ses membres le pouvoir de prendre des décisions en son nom (cela concerne tout particulièrement les aides agricoles et les mesures antidumping), en cas de délégation des décisions à un niveau administratif, en principe aux directeurs généraux.
Compétences
A. Pouvoir d’initiative
En règle générale, la Commission est chargée de proposer des actes législatifs (article 17, paragraphe 2, du traité UE). et élabore à ce titre les propositions législatives qu’adopteront les deux organes décisionnels: le Parlement européen et le Conseil.
1. Un plein pouvoir d’initiative: le pouvoir de proposition
a. Initiative législative
Le pouvoir de proposition constitue la forme la plus achevée du pouvoir d’initiative en ce sens que, d’une part, il est en général exclusif et que, d’autre part, il est contraignant pour l’autorité de décision dans la mesure où celle-ci ne peut statuer en l’absence de proposition et est tenue de fonder sa décision sur la proposition telle qu’elle a été présentée.
La Commission élabore et présente au Conseil et au Parlement toutes les propositions législatives (règlements ou directives) nécessaires pour appliquer les traités (pour plus d’informations, voir la fiche du Parlement sur les procédures décisionnelles de type supranational).
b. Initiative budgétaire
La Commission élabore un projet de budget, qu’elle présente au Conseil et au Parlement, conformément à l’article 314 du traité FUE (pour plus d’informations, voir la fiche du Parlement sur la procédure budgétaire). Chaque année, chaque institution autre que la Commission établit un état prévisionnel de ses recettes et de ses dépenses, qu’elle transmet à la Commission avant le 1er juillet (article 39, paragraphe 1, du règlement financier). En outre, chaque organisme créé en vertu des traités, doté de la personnalité juridique et recevant une contribution à la charge du budget, envoie son état prévisionnel à la Commission au plus tard le 31 janvier de chaque année. La Commission transmet ensuite au Parlement et au Conseil les états prévisionnels des organismes de l’UE et propose le montant de la contribution pour chaque organisme de l’UE ainsi que les effectifs qu’elle juge nécessaires pour l’exercice suivant.
En ce qui concerne le système de ressources propres de l’UE, la décision de base relative aux ressources propres doit être adoptée à l’unanimité par le Conseil, sur proposition de la Commission (article 17 du traité UE) et après consultation du Parlement européen, conformément à une procédure législative spéciale (article 311, alinéa 3, du traité FUE). Il est possible d’établir de nouvelles catégories de ressources propres et d’abroger des catégories existantes à tout moment, mais ces décisions ne peuvent être adoptées que sur la base d’une proposition de la Commission (article 17, paragraphe 2, du traité UE). En outre, le Conseil, statuant sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement et de la Cour des comptes, fixe les modalités et la procédure selon lesquelles les recettes budgétaires prévues dans le régime des ressources propres de l’Union sont mises à la disposition de la Commission (article 322, paragraphe 2, du traité FUE).
c. Relations avec les pays tiers
Dès lors que le Conseil lui octroie un mandat à cet effet, la Commission est chargée de négocier les accords internationaux conformément aux articles 207 et 218 du traité FUE, accords qui sont ensuite présentés au Conseil en vue de leur conclusion. Cette procédure s’applique également aux négociations en vue de l’adhésion à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (article 6, paragraphe 2, du traité UE). En matière de politique étrangère et de sécurité, les accords sont négociés par le haut représentant. En vertu de l’article 50 du traité UE et de l’article 218, paragraphe 3, du traité FUE, la Commission présente également des recommandations sur l’ouverture de négociations dans le cadre d’un retrait de l’Union européenne.
2. Un pouvoir d’initiative restreint: le pouvoir de recommandation ou d’avis
a. Dans le contexte de l’Union économique et monétaire (pour plus d’informations, voir la fiche du Parlement sur les institutions de l’Union économique et monétaire).
La Commission joue un rôle dans la gestion de l’Union économique et monétaire (UEM). Elle présente au Conseil:
- des recommandations pour l’élaboration d’un projet de grandes orientations de politique économique des États membres; elle émet des avertissements lorsqu’il existe un risque que ces politiques ne soient pas conformes aux orientations en question (article 121, paragraphe 4, du traité FUE);
- des propositions d’évaluation visant à permettre au Conseil de déterminer si un État membre présente un déficit excessif (article 126, paragraphe 6, du traité FUE);
- des recommandations sur les mesures à prendre lorsqu’un État membre n’appartenant pas à la zone euro connaît des difficultés avec sa balance des paiements, conformément à l’article 143 du traité FUE;
- des recommandations concernant le taux de change entre la monnaie unique et les autres monnaies, ainsi que les orientations générales de la politique de change, conformément à l’article 219 du traité FUE;
- dans le cadre du Semestre européen, une évaluation des programmes d’action nationaux ainsi qu’un projet de recommandations par pays.
b. Dans le cadre de la politique extérieure et de sécurité
Dans ce domaine, de nombreux pouvoirs ont été transférés de la Commission au VP/HR et au Service européen pour l’action extérieure (SEAE). La Commission peut cependant soutenir le VP/HR lorsqu'il présente au Conseil une proposition relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (article 30 du TUE).
B. Pouvoir de contrôle de l’application du droit de l’Union
La Commission est chargée, en vertu des traités, de veiller à la bonne application de ceux-ci ainsi que de toute décision prise en vue de leur mise en œuvre (droit dérivé). Elle est en cela la gardienne des traités. Elle s’acquitte de cette mission au moyen, principalement, de la procédure d’infraction visée à l’article 258 du traité FUE engagée contre les États membres qui omettent de satisfaire à une obligation qui leur incombe en vertu des traités.
C. Délégation de pouvoirs et compétences d’exécution
L’ancienne procédure de comitologie a été remplacée par de nouveaux instruments juridiques, à savoir les actes délégués et les actes d’exécution.
1. Pouvoirs d’exécution
Les principaux pouvoirs conférés à la Commission par les traités sont les suivants:
- exécuter le budget (article 17, paragraphe 1, du traité UE, article 317 du traité FUE). Une fois le budget adopté, à partir du 1er janvier de l’exercice financier suivant, chaque État membre effectue les paiements dus à l’UE au moyen de contributions mensuelles au budget de l’Union, qui sont déposées sur un compte bancaire au nom de la Commission européenne auprès du ministère national des finances ou de la banque centrale;
- autoriser les États membres à prendre les mesures de sauvegarde prévues par les traités, en particulier pendant les périodes de transition (article 201 du traité FUE par exemple);
- veiller à l’application les règles de concurrence et, en particulier, contrôler les aides d’État conformément à l’article 108 du traité FUE.
Dans le contexte des plans de sauvetage financier adoptés pour faire face aux crises de la dette que connaissent certains États membres, la Commission est chargée de la gestion des fonds mobilisés et garantis par le budget de l’Union. La Commission est également habilitée à modifier la procédure de vote dans le cadre du mécanisme européen de stabilité (MES) en permettant au Conseil des gouverneurs de statuer à une majorité qualifiée spéciale (85 %) au lieu de l’unanimité si elle estime (d’un commun accord avec la Banque centrale européenne) que le rejet d’une décision d’octroi d’assistance financière menacerait la viabilité économique et financière de la zone euro (article 4, paragraphe 4, du traité instituant le MES) (pour plus d’informations, voir la fiche du Parlement sur l’assistance financière aux États membres de l’Union européenne).
2. Les pouvoirs d’exécution délégués par le Parlement et le Conseil
Conformément à l’article 291 du traité FUE, la Commission exerce les compétences qui lui sont conférées pour la mise en œuvre des actes législatifs adoptés par le Conseil et le Parlement.
Le traité de Lisbonne a introduit les «règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission» (article 291, paragraphe 3, du traité FUE et règlement (UE) nº 182/2011). Ceux-ci remplacent le mécanisme de comitologie par deux nouveaux instruments, à savoir la procédure consultative et la procédure d’examen. Ils consacrent le droit de regard du Parlement et du Conseil et prévoient une procédure d’appel en cas de conflit.
3. Actes délégués
Le traité de Lisbonne a aussi introduit une nouvelle catégorie d’actes, situés entre les actes législatifs et les actes d’exécution. Ces «actes non législatifs délégués» (article 290 du traité FUE) sont des actes «de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif» (également appelé l’«acte de base»). En principe, le Parlement dispose du même droit de regard que le Conseil.
D. Pouvoirs de réglementation et de consultation
Il est assez rare que les traités accordent à la Commission les pleins pouvoirs en matière de réglementation. L’article 106 du traité FUE constitue une exception en ce sens: il habilite la Commission à veiller à l’application des règles de l’Union européenne relatives aux entreprises publiques et aux entreprises chargées des services d’intérêt économique général et à adresser, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux États membres.
Les traités accordent à la Commission le pouvoir de formuler des recommandations ou de soumettre des rapports et des avis dans de nombreux cas. Ils disposent également que celle-ci doit être consultée sur certaines décisions, telles que les décisions d’adhésion de nouveaux membres à l’Union (article 49 du traité UE). La Commission est aussi consultée, en particulier, sur la modification des statuts des autres institutions et organes tels que le statut des députés au Parlement européen, du médiateur européen ou encore de la Cour de justice.
Rôle du Parlement européen
La Commission est la principale interlocutrice du Parlement sur les questions législatives et budgétaires. Le contrôle parlementaire du programme de travail de la Commission et de son exécution revêt une importance croissante pour garantir une plus grande légitimité démocratique de la gouvernance de l’Union. Le Conseil et le Parlement reçoivent le projet de budget annuel de la Commission en vue de son approbation. En outre, la Commission établit son propre état prévisionnel, qu’elle transmet également séparément au Parlement et au Conseil pour approbation. Conformément à l’article 319 du traité FUE, le Parlement a le droit de donner décharge à la Commission.
Le Parlement est consulté sur la décision relative aux ressources propres de base, conformément à une procédure législative spéciale (article 289, paragraphe 2, du traité FUE), sur proposition de la Commission (article 311, paragraphe 2, du traité FUE). Les mesures d’exécution correspondantes sont adoptées par le Conseil (conformément à l’article 291, paragraphe 2, du traité FUE), après approbation du Parlement, sur proposition de la Commission (article 311, alinéa 3, du traité FUE).
La Commission devrait maintenir un dialogue permanent avec le Parlement tout au long de sa législature, en commençant par les auditions des commissaires désignés et en poursuivant les engagements spécifiques pris au cours de ces auditions, le suivi à mi-parcours de ces engagements et un dialogue structuré systématique avec des commissions parlementaires spécifiques.
En vertu du traité de Maastricht, renforcé par le traité de Lisbonne (article 225 du traité FUE), le Parlement européen dispose d’un droit d’initiative législative qui lui permet de demander à la Commission de présenter une proposition. Le Parlement peut également introduire des exigences en matière de rapports dans sa législation, et ainsi obliger la Commission à présenter des rapports de mise en œuvre.
La Commission ne se conforme parfois pas aux demandes de propositions du Parlement (comme dans le cas de la recommandation du Parlement européen du 15 juin 2023 au Conseil en ce qui concerne l’utilisation de Pegasus et de logiciels espions de surveillance équivalents) ou retarde la présentation d’importants rapports de mise en œuvre (par exemple, le premier rapport sur l’application et le fonctionnement de la directive en matière de protection des données dans le domaine répressif).
La protection des données à caractère personnel lors des échanges de données transatlantiques constitue un autre exemple. L’arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne dans l’affaire Schrems II a conduit à l’invalidation de la décision d’exécution (UE) 2016/1250 de la Commission relative à l’adéquation de la protection offerte par l’accord sur le bouclier de protection UE-États-Unis relatif à l’échange de données transatlantiques. Le Parlement a critiqué dans sa résolution le fait que la Commission avait placé les relations avec les États-Unis avant les intérêts des citoyens de l’Union et qu’elle avait ainsi laissé aux citoyens le soin de défendre le droit de l’Union. Malgré ces critiques et une autre résolution du Parlement concluant que le cadre de protection des données UE-États-Unis ne crée pas une équivalence essentielle du niveau de protection, la Commission a adopté, le 10 juillet 2023, sa troisième décision sur le niveau de protection adéquat des données à caractère personnel au titre du cadre de protection des données UE-États-Unis.
La présente fiche a été rédigée par le département thématique du Parlement chargé de la justice, des libertés civiles et des affaires institutionnelles.
Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN