La Commissione europea

In quanto istituzione responsabile di promuovere l'interesse generale dell'Unione europea, la Commissione detiene un diritto quasi esclusivo di iniziativa legislativa e agisce in qualità di principale organo esecutivo dell'UE. Propone atti legislativi, garantisce l'applicazione del diritto dell'UE in qualità di custode dei trattati, gestisce le politiche e il bilancio, negozia gli accordi internazionali, esercita poteri sanzionatori in settori quali la concorrenza e supervisiona le operazioni quotidiane.

Base giuridica

Articolo 17 del trattato sull'Unione europea (TUE), articoli 234, da 244 a 250, 290 e 291 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e il trattato che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee (trattato di fusione).

Storia

Inizialmente, ogni Comunità disponeva di un proprio esecutivo: l'Alta Autorità per la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA) del 1951 e una Commissione per ciascuna delle due Comunità istituite nel 1957 dal trattato di Roma, la Comunità economica europea (CEE) e l'Euratom. Con il trattato di fusione dell'8 aprile 1965, le strutture esecutive della CECA, della CEE e di Euratom e i bilanci delle medesime (tra cui la più importante era la Commissione) sono state fuse in una Commissione unica delle Comunità europee (per maggiori informazioni, si veda la nota tematica del Parlamento sugli sviluppi intervenuti sino all'Atto unico europeo). Quando il trattato CECA è giunto a scadenza nel 2002, 50 anni dopo la sua istituzione, le attività della CECA sono tornate alla Commissione (conformemente all'articolo 1 del protocollo del trattato di Nizza relativo alle conseguenze finanziarie della scadenza del trattato CECA e al fondo di ricerca carbone e acciaio). La Commissione è responsabile della liquidazione delle operazioni in sospeso, della gestione delle attività della CECA e di garantire il finanziamento delle attività di ricerca nei settori connessi all'industria del carbone e dell'acciaio.

Composizione e stato giuridico

A. Numero dei membri

Per molto tempo la Commissione è stata composta di almeno uno e non più di due commissari per Stato membro. Sebbene il trattato di Lisbona consenta al Consiglio europeo di determinare il numero dei commissari (articolo 17, paragrafo 5, TUE), nel 2009 è stato deciso che la Commissione avrebbe continuato a essere composta da un numero di membri pari al numero degli Stati membri. L'attuale Commissione (2024-2029) è composta da 27 membri, tra cui la Presidente, cinque vicepresidenti esecutivi, la vicepresidente della Commissione/alta rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (VP/AR) e 20 commissari.

B. Modalità di nomina

Il trattato di Lisbona stabilisce che si deve tener conto dei risultati delle elezioni europee quando, dopo appropriate consultazioni (di cui alla dichiarazione n. 11 sull'articolo 17, paragrafi 6 e 7, TUE, allegata al trattato di Lisbona) e deliberando a maggioranza qualificata, il Consiglio europeo, composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri dell'UE, propone al Parlamento un candidato alla carica di Presidente della Commissione. Il Parlamento elegge il Presidente a maggioranza dei membri che lo compongono (articolo 17, paragrafo 7, TUE).

Il Consiglio dell'Unione europea (in appresso "il Consiglio"), costituito dai ministri dei governi di ciascun paese dell'UE, adotta l'elenco delle altre personalità che intende nominare membri della Commissione, deliberando a maggioranza qualificata e di comune accordo con il Presidente designato, conformemente alle proposte presentate da ciascuno Stato membro.

Il Presidente e gli altri membri della Commissione, compreso il VP/AR, sono scelti in base alla loro competenza generale, al loro impegno europeo e alla loro indipendenza (articolo 17, paragrafo 3, TUE). Sono soggetti, collettivamente, a un voto di approvazione del Parlamento europeo e sono quindi nominati dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata. L'attuale Commissione ha ricevuto l'approvazione del Parlamento il 27 novembre 2024 e si è insediata il 1º dicembre 2024.

A partire dal trattato di Maastricht, il mandato dei membri della Commissione ha durata pari a quella della legislatura del Parlamento, ossia cinque anni, ed è rinnovabile.

C. Responsabilità

1. Responsabilità personale (articolo 245 TFUE)

I membri della Commissione:

• devono adempiere i loro compiti in piena indipendenza, nell'interesse generale dell'Unione; in particolare, essi non possono sollecitare, né accettare istruzioni dai governi o da altri organismi esterni;
• non possono esercitare alcun'altra attività professionale, remunerata o meno.

Un membro della Commissione può essere dimesso d'ufficio dal proprio incarico dalla Corte di giustizia dell'UE, su istanza del Consiglio o della Commissione stessa, in caso di violazione di questi obblighi o se ha commesso una colpa grave (articolo 247 TFUE).

2. Responsabilità collettiva

La Commissione è collegialmente responsabile di fronte al Parlamento a norma dell'articolo 234 TFUE. Se il Parlamento approva una mozione di censura nei confronti della Commissione, tutti i membri di quest'ultima devono dimettersi dalle loro funzioni, incluso il VP/AR per quanto riguarda le funzioni che esercita in seno alla Commissione. Dal 1972 sono state presentate 16 mozioni di censura, nessuna delle quali è stata approvata.

Organizzazione e funzionamento

La Commissione esercita i suoi compiti sotto la guida politica del suo Presidente, che ne decide l'organizzazione interna. Il Presidente ripartisce tra i membri i vari settori d'attività della Commissione. A ogni commissario viene così attribuita la competenza per uno specifico settore tematico, insieme all'autorità sui relativi servizi amministrativi. Dopo aver ottenuto l'approvazione del Collegio, il Presidente nomina i vicepresidenti scegliendoli tra i commissari. L'alto rappresentante è automaticamente un vicepresidente della Commissione. Un membro della Commissione è tenuto a rassegnare le dimissioni se il Presidente glielo chiede, previa approvazione del Collegio.

La Commissione comprende 41 direzioni generali (DG), incluso il Segretariato generale, che sviluppano, gestiscono e attuano la politica, la legislazione e i finanziamenti dell'UE. Di recente sono intervenuti alcuni cambiamenti strutturali, tra cui la creazione della DG MENA (Medio Oriente, Nordafrica e Golfo) e della DG ENEST (Allargamento e vicinato orientale) il 1º febbraio 2025, a seguito della scissione dell'ex DG NEAR (Politica di vicinato e negoziati di allargamento). Inoltre, la Commissione è affiancata da sei agenzie esecutive che svolgono compiti a loro delegati dalla Commissione, pur mantenendo una propria personalità giuridica: l'Agenzia esecutiva per la ricerca, l'Agenzia esecutiva europea per il clima, l'infrastruttura e l'ambiente, l'Agenzia esecutiva europea per la salute e il digitale, l'Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca, l'Agenzia esecutiva del Consiglio europeo per l'innovazione e delle PMI e l'Agenzia esecutiva europea per l'istruzione e la cultura.

A parte alcune eccezioni, la Commissione prende le proprie decisioni collettivamente, a maggioranza dei suoi membri (articolo 250 TFUE). La Commissione si riunisce ogni settimana per discutere questioni politicamente sensibili e adottare proposte che devono essere concordate mediante un procedimento orale, mentre le questioni meno sensibili sono approvate con un procedimento scritto. Le misure relative alla gestione o all'amministrazione possono essere adottate per mezzo di un sistema di delega di potere, mediante il quale il Collegio assegna a uno dei suoi membri l'autorità di adottare decisioni a suo nome (sistema particolarmente importante in ambiti come gli aiuti agricoli o le misure anti-dumping), o per mezzo di una sub-delega, nel qual caso le decisioni sono delegate a livello amministrativo, generalmente ai direttori generali.

Attribuzioni

A. Potere d'iniziativa

Di norma, la Commissione è responsabile di proporre atti legislativi (articolo 17, paragrafo 2, TUE) ed elabora proposte di atti che dovranno essere adottati dalle due istituzioni decisionali: il Parlamento e il Consiglio.

1. La piena iniziativa: il potere di proposta

a. Iniziativa legislativa

Il potere di proposta è la forma piena del potere d'iniziativa, poiché è un potere generalmente esclusivo ed è relativamente vincolante per l'autorità decisionale, che non può decidere se non vi è una proposta della Commissione e deve basare la propria decisione sulla proposta quale presentata.

La Commissione elabora e presenta al Consiglio e al Parlamento qualsiasi proposta legislativa (regolamento o direttiva) che sia necessaria per attuare i trattati (per maggiori informazioni, si veda la nota tematica del Parlamento sulle procedure decisionali sovranazionali).

b. Iniziativa di bilancio

La Commissione redige il progetto di bilancio, che propone al Consiglio e al Parlamento conformemente all'articolo 314 TFUE (per maggiori informazioni, si veda la nota tematica del Parlamento sulla procedura di bilancio). Ogni anno ciascuna istituzione, ad eccezione della Commissione, elabora stime relative a tutte le sue entrate e le sue spese, che invia alla Commissione entro il 1º luglio (articolo 39, paragrafo 1, del regolamento finanziario). Inoltre, ogni organismo istituito a norma dei trattati dotato di personalità giuridica e che riceve un contributo a carico del bilancio trasmette le stime alla Commissione entro il 31 gennaio di ogni anno. La Commissione trasmette successivamente al Parlamento e al Consiglio lo stato di previsione delle agenzie dell'UE e propone l'importo del contributo per ogni organismo dell'UE e il numero dei membri del personale che ritiene necessario per l'esercizio successivo.

Per quanto riguarda il sistema delle risorse proprie dell'UE, la decisione sulle risorse proprie di base deve essere adottata all'unanimità dal Consiglio, su proposta della Commissione (articolo 17 TUE) e previa consultazione del Parlamento, secondo una procedura legislativa speciale (articolo 311, paragrafo 3, TFUE). È possibile istituire nuove categorie di risorse proprie e abolire quelle esistenti in qualsiasi momento, ma tali decisioni possono essere adottate solo sulla base di una proposta della Commissione (articolo 17, paragrafo 2, TUE). Il Consiglio, inoltre, deliberando su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento e della Corte dei conti, fissa le modalità e la procedura secondo le quali le entrate di bilancio previste dal regime delle risorse proprie dell'Unione sono messe a disposizione della Commissione (articolo 322, paragrafo 2, TFUE).

c. Relazioni con i paesi terzi

Su mandato del Consiglio, la Commissione negozia gli accordi internazionali conformemente agli articoli 207 e 218 TFUE, che sono poi sottoposti al Consiglio per la conclusione. Rientrano in tale quadro anche i negoziati per l'adesione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (articolo 6, paragrafo 2, TUE). In materia di politica estera e di sicurezza gli accordi sono negoziati dall'alto rappresentante. A norma dell'articolo 50 TUE e dell'articolo 218, paragrafo 3, TFUE, la Commissione presenta anche raccomandazioni relative all'avvio dei negoziati sul recesso dall'UE.

2. Iniziativa limitata: il potere di formulare raccomandazioni o pareri

a. Nel contesto dell'Unione economica e monetaria (per maggiori informazioni, si veda la nota tematica del Parlamento sulle istituzioni dell'Unione economica e monetaria)

Alla Commissione spetta il ruolo di gestire l'Unione economia monetaria (UEM). Essa presenta al Consiglio:

• raccomandazioni per il progetto di indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e avvertimenti qualora dette politiche rischino di essere incompatibili con gli indirizzi (articolo 121, paragrafo 4, TFUE);
• proposte per una valutazione da parte del Consiglio al fine di decidere se in un determinato Stato membro esiste un disavanzo eccessivo (articolo 126, paragrafo 6, TFUE);
• raccomandazioni sulle misure da adottare in caso di difficoltà nella bilancia dei pagamenti di uno Stato membro non appartenente all'area dell'euro, conformemente all'articolo 143 TFUE;
• raccomandazioni relative al tasso di cambio tra la moneta unica e le altre monete e agli orientamenti generali di politica di cambio, conformemente all'articolo 219 TFUE;
• una valutazione dei piani di politica nazionale e progetti di raccomandazioni specifiche per paese nel quadro del Semestre europeo.

b. Nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune

In questo settore molte competenze sono state trasferite dalla Commissione al VP/AR e al Servizio europeo per l'azione esterna. La Commissione può tuttavia fornire appoggio al VP/AR quando quest'ultimo sottopone al Consiglio eventuali decisioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (articolo 30 TUE).

B. Potere di controllo dell'applicazione del diritto dell'Unione

I trattati impongono alla Commissione il compito di assicurare la corretta applicazione dei trattati stessi e delle decisioni adottate per la loro attuazione (diritto derivato). In ciò consiste il suo ruolo di "custode dei trattati". Si tratta in particolare della "procedura d'infrazione" applicata nei confronti degli Stati membri che hanno mancato a uno degli obblighi a loro incombenti in virtù dei trattati, a norma dell'articolo 258 TFUE.

C. Atti delegati e competenze di esecuzione

La vecchia procedura di comitatologia è stata sostituita da nuovi strumenti giuridici: gli atti delegati e gli atti di esecuzione.

1. Competenze di esecuzione

Secondo le attribuzioni dei trattati, le principali competenze di cui la Commissione è investita sono le seguenti:

• esecuzione del bilancio (articolo 17, paragrafo 1, TUE, articolo 317 TFUE). Dopo l'adozione del bilancio, a partire dal 1º gennaio dell'esercizio successivo ciascuno Stato membro versa i pagamenti dovuti all'UE attraverso contributi mensili al bilancio dell'UE depositati su un conto bancario intestato alla Commissione europea presso il ministero delle finanze o la banca centrale;
• potere di autorizzare gli Stati membri ad avvalersi delle misure di salvaguardia previste dai trattati, in particolare durante i periodi transitori (ad esempio, articolo 201 TFUE);
• potere di far rispettare le regole di concorrenza, in particolare in sede di monitoraggio degli aiuti di Stato, conformemente all'articolo 108 TFUE.

Nei pacchetti di salvataggio finanziario per la crisi del debito di taluni Stati membri, la Commissione è responsabile della gestione dei fondi raccolti e garantiti dal bilancio dell'UE. Essa ha inoltre il potere di modificare la procedura di voto in seno al meccanismo europeo di stabilità (MES) permettendo al consiglio dei governatori di deliberare a maggioranza qualificata speciale (85 %) invece che all'unanimità qualora stabilisca (di concerto con la Banca centrale europea) che la mancata adozione di una decisione di concessione di un aiuto finanziario minaccerebbe la sostenibilità economica e finanziaria dell'area dell'euro (articolo 4, paragrafo 4, del trattato MES) (per maggiori informazioni, si veda la nota tematica del Parlamento sull'assistenza finanziaria agli Stati membri dell'UE).

2. Delegate dal Parlamento e dal Consiglio

Conformemente all'articolo 291 TFUE, la Commissione esercita le competenze che le sono conferite per l'esecuzione degli atti legislativi adottati dal Parlamento e dal Consiglio.

Il trattato di Lisbona ha introdotto nuove "regole e principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione" (articolo 291, paragrafo 3, TFUE e regolamento (UE) n. 182/2011). Tali modalità sostituiscono le precedenti procedure di comitatologia con due nuovi strumenti, ossia la procedura consultiva e la procedura d'esame. Il potere di controllo che spetta al Parlamento e al Consiglio è formalmente contemplato, così come lo è una procedura di ricorso in caso di conflitto.

3. Atti delegati

Il trattato di Lisbona ha introdotto anche una nuova categoria di disposizioni giuridiche, che si situano a metà strada tra gli atti legislativi e quelli di esecuzione. Questi "atti delegati non legislativi" (articolo 290 TFUE) sono "atti di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali di un atto legislativo" (chiamato anche "atto di base"). In linea di principio, il Parlamento gode degli stessi diritti di controllo del Consiglio.

D. Poteri normativi e consultivi

Raramente i trattati conferiscono alla Commissione pieni poteri normativi. Un esempio è rappresentato dall'articolo 106 TFUE che autorizza la Commissione a vigilare sull'applicazione delle norme dell'Unione relative alle imprese pubbliche e alle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale. Ove occorra, la Commissione rivolge agli Stati membri le opportune direttive o decisioni.

I trattati conferiscono alla Commissione il potere di formulare raccomandazioni o di presentare relazioni e pareri in numerosi casi. Essi prevedono inoltre che la Commissione sia consultata per talune decisioni, ad esempio quella di ammettere nell'Unione nuovi Stati membri (articolo 49 TUE). La Commissione è altresì consultata, in particolare, in merito alle modifiche degli statuti di altre istituzioni o di altri organi, quali lo statuto dei deputati al Parlamento europeo, quello del Mediatore europeo e quello della Corte di giustizia.

Ruolo del Parlamento europeo

La Commissione è il principale interlocutore del Parlamento per le questioni legislative e di bilancio. Il controllo parlamentare del programma di lavoro della Commissione e della sua esecuzione ha un'importanza crescente al fine di assicurare una maggiore legittimità democratica alla governance dell'UE. Insieme al Consiglio, il Parlamento riceve dalla Commissione il progetto di bilancio annuale ai fini della sua approvazione. La Commissione redige inoltre il proprio stato di previsione, che invia separatamente al Parlamento e al Consiglio per approvazione. A norma dell'articolo 319 TFUE, il Parlamento ha il diritto di concederle il discarico.

Il Parlamento viene consultato in relazione alla decisione sulle risorse proprie, conformemente a una procedura legislativa speciale (articolo 289, paragrafo 2, TFUE) e su proposta della Commissione (articolo 311, paragrafo 2, TFUE). Le corrispondenti misure di attuazione sono adottate dal Consiglio (a norma dell'articolo 291, paragrafo 2, TFUE) previa approvazione del Parlamento, sulla base di una proposta della Commissione (articolo 311, paragrafo 3, TFUE).

La Commissione dovrebbe mantenere un dialogo costante con il Parlamento durante il suo intero mandato, a partire dalle audizioni dei commissari designati e proseguendo con gli impegni specifici assunti nel corso di tali audizioni, il monitoraggio intermedio di tali impegni e un dialogo strutturato sistematico con commissioni parlamentari specifiche.

In virtù del trattato di Maastricht, rafforzato dal trattato di Lisbona (articolo 225 TFUE), il Parlamento ha il diritto di iniziativa legislativa, che gli consente di chiedere alla Commissione di presentare una proposta. Il Parlamento può inoltre introdurre obblighi di comunicazione nella propria legislazione, imponendo alla Commissione di presentare relazioni di attuazione.

La Commissione talvolta non ottempera alle richieste di proposta del Parlamento (come nel caso della raccomandazione del Parlamento europeo del 15 giugno 2023 in relazione all'uso di Pegasus e di spyware di sorveglianza equivalenti) o ritarda la presentazione di importanti relazioni di attuazione (ad esempio, la prima relazione sull'applicazione e sul funzionamento della direttiva sulla protezione dei dati nelle attività di polizia e giudiziarie).

Un altro esempio è la protezione dei dati personali negli scambi transatlantici di dati. La sentenza della Corte di giustizia dell'UE nella causa "Schrems II" del luglio 2020 ha portato all'annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2016/1250 della Commissione sull'adeguatezza della protezione offerta dal regime dello scudo UE-USA per la privacy sullo scambio di dati, in ragione di preoccupazioni per quanto riguarda la protezione dei cittadini dell'UE negli scambi transatlantici di dati. Nella sua risoluzione, il Parlamento ha criticato il fatto che la Commissione abbia anteposto le relazioni con gli Stati Uniti agli interessi dei cittadini dell'UE, affidando così ai singoli cittadini il compito di difendere il diritto dell'UE. Nonostante queste critiche e un'ulteriore risoluzione del Parlamento, le cui conclusioni indicano come il quadro UE-USA per la protezione dei dati personali non crei una parità essenziale nel livello di protezione, il 10 luglio 2023 la Commissione ha adottato la sua terza decisione sul livello di protezione adeguato dei dati personali nell'ambito del quadro UE-USA per la protezione dei dati personali.

La presente nota tematica è stata redatta dal dipartimento tematico del Parlamento europeo "Giustizia, libertà civili e affari istituzionali".

 

Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN

11-2025