Europa-Kommissionen
Som den institution, der har til opgave at fremme EU's almene interesser, har Kommissionen en næsten eksklusiv lovgivningsinitiativret og fungerer som EU's primære udøvende organ. Den foreslår lovgivning, håndhæver EU-retten i kraft af sin rolle som traktaternes vogter, forvalter EU's politikker og budget, forhandler internationale aftaler, udøver sanktionsbeføjelser på bl.a. konkurrenceområdet og varetager den daglige drift.
Retsgrundlag
Artikel 17 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU), artikel 234, 244-250, 290 og 291 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) samt traktaten om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De Europæiske Fællesskaber ("fusionstraktaten").
Baggrund
Oprindeligt havde hvert fællesskab sit eget udøvende organ: Den Høje Myndighed for Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (EKSF) (1951) samt en kommission for hver af de to fællesskaber, der blev oprettet ved Romtraktaten (1957): det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EØF) og Euratom. Ved fusionstraktaten af 8. april 1965 blev både de udøvende strukturer i EKSF, EØF og Euratom og de respektive budgetter for disse organer (hvoraf det vigtigste var Kommissionen) sammenlagt til én fælles Kommission for De Europæiske Fællesskaber (nærmere oplysninger herom kan læses i Parlamentets faktablad om udviklingen frem til den europæiske fælles akt). Da EKSF-traktaten udløb i 2002, 50 år efter dens indgåelse, blev EKSF's aktiver overført til Kommissionen (i overensstemmelse med artikel 1 i protokollen til Nicetraktaten om de finansielle konsekvenser af udløbet af EKSF-traktaten og om Kul- og Stålforskningsfonden). Kommissionen er ansvarlig for at tilendebringe uafsluttede operationer, varetage EKSF's aktiver og sikre finansiering af forskningsaktiviteter i sektorer med forbindelser til kul- og stålindustrien.
Sammensætning og retsstilling
A. Antal medlemmer
Kommissionen bestod i lang tid af mindst én og højst to kommissærer fra hver medlemsstat. Selv om Lissabontraktaten giver Det Europæiske Råd mulighed for at fastsætte antallet af kommissærer (artikel 17, stk. 5, i TEU), blev det i 2009 besluttet, at Kommissionen fortsat skulle bestå af et antal medlemmer svarende til antallet af medlemsstater. Den nuværende Kommission (2024-2029) består af følgende 27 medlemmer: formanden, de fem ledende næstformænd, Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik tillige næstformand for Kommissionen (HR/NF) samt 20 kommissærer.
B. Udnævnelsesmetode
I Lissabontraktaten er det fastsat, at der skal tages hensyn til resultatet af europaparlamentsvalget, når Det Europæiske Råd, som består af EU-landenes stats- og regeringschefer, efter passende høringer (som fastsat i erklæring nr. 11 om artikel 17, stk. 6 og 7, i TEU, der er knyttet som bilag til traktaten) ved kvalificeret flertalsafgørelse indstiller en kandidat til posten som formand for Kommissionen til Parlamentet. Denne kandidat vælges af Parlamentet med et flertal af dets medlemmer (artikel 17, stk. 7, i TEU).
Rådet for Den Europæiske Union ("Rådet"), som består af ministre fra hvert EU-land, vedtager ved kvalificeret flertalsafgørelse og efter fælles overenskomst med den nyudnævnte formand listen over de øvrige personer, som det foreslår udnævnt til medlemmer af Kommissionen, på grundlag af medlemsstaternes forslag.
Formanden og de øvrige medlemmer af Kommissionen, deriblandt HR/NF, vælges på grundlag af deres almindelige duelighed, europæiske engagement og uafhængighed (artikel 17, stk. 3, i TEU). De godkendes samlet ved afstemning i Parlamentet og udnævnes derefter af Det Europæiske Råd, der træffer afgørelse ved kvalificeret flertal. Den nuværende Kommission blev godkendt af Parlamentet den 27. november 2024 og tiltrådte den 1. december 2024.
Siden Maastrichttraktaten har kommissærernes mandatperiode været sammenfaldende med Parlamentets valgperiode på fem år med mulighed for forlængelse.
C. Ansvarlighed
1. Personligt ansvar (artikel 245 i TEUF)
Kommissionens medlemmer er forpligtede til at:
- udøve deres hverv i fuld uafhængighed og i Unionens almene interesse; navnlig må de hverken søge eller modtage instruktioner fra nogen regering eller noget andet eksternt organ
- afholde sig fra at udøve nogen anden – lønnet eller ulønnet – erhvervsmæssig virksomhed.
Ethvert medlem af Kommissionen kan på begæring af Rådet, der træffer afgørelse ved simpelt flertal, eller af Kommissionen selv afskediges af EU-Domstolen, hvis vedkommende ikke længere opfylder de nødvendige betingelser for at udøve sit hverv eller har begået en alvorlig forseelse (artikel 247 i TEUF).
2. Kollektivt ansvar
Kommissionen er som kollegium ansvarlig over for Parlamentet (artikel 234 i TEUF). Hvis Parlamentet vedtager et mistillidsvotum mod Kommissionen, skal alle Kommissionens medlemmer samlet nedlægge deres hverv, og det gælder også HR/NF for så vidt angår dennes hverv i Kommissionen. Siden 1972 er der blevet stillet 16 mistillidsvota, hvoraf ingen er blevet vedtaget.
Organisatorisk opbygning og arbejdsgang
Kommissionen arbejder under formandens politiske ledelse, og formanden træffer afgørelse om dens interne organisatoriske opbygning. Formanden fordeler de forskellige politikområder mellem Kommissionens medlemmer. Hver kommissær er således ansvarlig for et bestemt politikområde og har myndigheden over de pågældende administrative tjenestegrene. Formanden udnævner efter kollegiets godkendelse næstformændene blandt Kommissionens medlemmer. Den højtstående repræsentant er automatisk næstformand for Kommissionen. Et medlem af Kommissionen skal nedlægge sit hverv, hvis formanden anmoder herom, og hvis kollegiet godkender det.
Kommissionen består af 41 generaldirektorater (GD'er), deriblandt Generalsekretariatet, og disse udvikler, forvalter og gennemfører EU's politik, lovgivning og finansiering. De seneste strukturændringer omfatter oprettelsen af GD for Mellemøsten, Nordafrika og Golfen (GD MENA) og GD for Udvidelse og det Østlige Naboskab (GD ENEST) den 1. februar 2025 som følge af, at det tidligere GD for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger (GD NEAR) blev delt i to. Derudover er der seks forvaltningsorganer, som varetager de opgaver, Kommissionen delegerer til dem, men som har selvstændig status som juridisk person: Forvaltningsorganet for Forskning, Det Europæiske Forvaltningsorgan for Klima, Infrastruktur og Miljø, Det Europæiske Forvaltningsorgan for Sundhed og det Digitale Område, Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd, Forvaltningsorganet for Det Europæiske Innovationsråd og SMV'er samt Det Europæiske Forvaltningsorgan for Uddannelse og Kultur.
Med enkelte undtagelser træffes Kommissionens afgørelser kollegialt med et flertal af dens medlemmer (artikel 250 i TEUF). Kommissionen sammentræder hver uge for at drøfte politisk følsomme emner og vedtage de forslag, der kræver forhandling ved mundtlig procedure, mens mindre følsomme emner vedtages ved skriftlig procedure. Foranstaltninger vedrørende forvaltning eller administration kan vedtages gennem en bemyndigelsesprocedure, hvorved kollegiet giver et af sine medlemmer fuldmagt til at træffe beslutninger på dets vegne (dette er navnlig relevant for områder såsom landbrugsstøtte eller antidumpingforanstaltninger), eller gennem videredelegering, hvorved beslutningerne delegeres til et givet administrativt niveau, typisk til en generaldirektør.
Beføjelser
A. Initiativret
Som hovedregel er det Kommissionen, der har ansvaret for at foreslå lovgivning (artikel 17, stk. 2, i TEU). Den udarbejder lovgivningsforslag, som derefter skal vedtages af de to beslutningstagende institutioner: Europa-Parlamentet og Rådet.
1. Fuld initiativret: beføjelse til at stille forslag
a. Lovgivningsinitiativ
Beføjelsen til at stille forslag er den uindskrænkede form for initiativret, eftersom den dels som regel indebærer enekompetence og dels begrænser beslutningsmyndigheden i den forstand, at denne ikke kan træffe en afgørelse, medmindre der foreligger et forslag, og afgørelsen skal baseres på det forelagte forslag.
Kommissionen udarbejder og forelægger Rådet og Parlamentet alle lovgivningsforslag (til forordninger og direktiver), som er nødvendige for at gennemføre traktaterne (nærmere oplysninger herom kan læses i Parlamentets faktablad om overstatslige beslutningsprocedurer).
b. Budgetinitiativ
Kommissionen udarbejder budgetforslaget, som forelægges for Rådet og Parlamentet i overensstemmelse med artikel 314 i TEUF (nærmere oplysninger herom kan læses i Parlamentets faktablad om budgetproceduren). Hvert år udarbejder hver enkelt institution, bortset fra Kommissionen, budgetoverslag, der omfatter deres samlede indtægter og udgifter, som sendes til Kommissionen før den 1. juli (jf. finansforordningens artikel 39, stk. 1). Ydermere sender hvert organ, der er oprettet i henhold til traktaterne, og som har status som juridisk person og modtager et bidrag over budgettet, budgetoverslag til Kommissionen senest den 31. januar hvert år. Derefter sender Kommissionen EU-agenturernes erklæringer om budgetoverslag til Parlamentet og Rådet og foreslår størrelsen på hvert enkelt EU-organs bidrag og det antal ansatte, som den mener, at det har brug for i det efterfølgende regnskabsår.
Med hensyn til EU's ordning for egne indtægter skal den grundlæggende afgørelse om egne indtægter vedtages med enstemmighed af Rådet, på forslag af Kommissionen (artikel 17 i TEU) og efter høring af Parlamentet, i overensstemmelse med en særlig lovgivningsprocedure (artikel 311, stk. 3, i TEUF). Det er på ethvert tidspunkt muligt at indføre kategorier af egne indtægter og ophæve eksisterende kategorier, men sådanne afgørelser kan kun blive vedtaget på forslag af Kommissionen (artikel 17, stk. 2, i TEU). På forslag af Kommissionen og efter høring af Parlamentet og Revisionsretten fastsætter Rådet desuden de retningslinjer og den fremgangsmåde, hvorefter de i ordningen om Unionens egne indtægter fastsatte budgetindtægter stilles til rådighed for Kommissionen (artikel 322, stk. 2, i TEUF).
c. Forbindelser med tredjelande
På grundlag af mandat fra Rådet har Kommissionen ansvar for at forhandle om internationale aftaler i henhold til artikel 207 og 218 i TEUF, som derpå forelægges Rådet med henblik på indgåelse af disse aftaler. Dette omfatter forhandlinger om tiltrædelse af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (artikel 6, stk. 2, i TEU). Unionens højtstående repræsentant forhandler aftaler på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Ifølge artikel 50 i TEU og artikel 218, stk. 3, i TEUF forelægger Kommissionen også henstillinger om indledning af forhandlinger vedrørende udtræden af EU.
2. Begrænset initiativret: beføjelse til at rette henstillinger eller afgive udtalelser
a. I forbindelse med Den Økonomiske og Monetære Union (nærmere oplysninger herom kan læses i Parlamentets faktablad om Den Økonomiske og Monetære Unions institutioner).
Kommissionen spiller en rolle i forvaltningen af Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU). Den forelægger Rådet følgende:
- henstillinger til udkast til de overordnede retningslinjer for medlemsstaternes økonomiske politikker samt advarsler, hvis der er risiko for, at disse politikker er uforenelige med retningslinjerne (artikel 121, stk. 4, i TEUF)
- forslag til vurderinger med henblik på at gøre Rådet i stand til at vurdere, hvorvidt en medlemsstat har et uforholdsmæssigt stort underskud (artikel 126, stk. 6, i TEUF)
- henstillinger om foranstaltninger i tilfælde, hvor en medlemsstat uden for eurozonen har vanskeligheder med hensyn til sin betalingsbalance i henhold til artikel 143 i TEUF
- henstillinger vedrørende vekselkursen mellem den fælles valuta og de øvrige valutaer og vedrørende generelle retningslinjer for valutakurspolitikken i medfør af artikel 219 i TEUF
- evalueringer af de nationale planer og fremlæggelse af udkast til landespecifikke henstillinger inden for rammerne af det europæiske semester.
b. Vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
På dette område er en lang række beføjelser blevet overdraget fra Kommissionen til HR/NF og til Tjenesten for EU's Optræden Udadtil. Kommissionen kan dog støtte HR/NF i at forelægge Rådet afgørelser, som vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (artikel 30 i TEU).
B. Beføjelse til at føre tilsyn med gennemførelsen af EU-lovgivningen
I henhold til traktaterne skal Kommissionen påse, at traktaterne og de afgørelser, der træffes til gennemførelse heraf (afledt ret), bliver gennemført på korrekt vis. Det er i kraft af denne beføjelse, at Kommissionen er "traktaternes vogter". Denne rolle udøves først og fremmest gennem den traktatbrudsprocedure, der anvendes over for medlemsstater, som ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler dem i henhold til traktaterne, som fastsat i artikel 258 i TEUF.
C. Delegerede beføjelser og gennemførelsesbeføjelser
Den tidligere komitologiprocedure er blevet erstattet af nye retlige instrumenter, nemlig delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter.
1. Gennemførelsesbeføjelser
De primære beføjelser, som Kommissionen er tillagt i henhold til traktaterne, er følgende:
- at gennemføre budgettet (artikel 17, stk. 1, i TEU, artikel 317 i TEUF). Når budgettet er vedtaget, indbetaler hver medlemsstat fra den 1. januar i det efterfølgende regnskabsår sine skyldige beløb til EU i form af månedlige bidrag til EU-budgettet, som deponeres på en bankkonto i Europa-Kommissionens navn i det nationale finansministerium eller den nationale centralbank
- at give medlemsstaterne tilladelse til at træffe beskyttelsesforanstaltninger i henhold til traktaterne, navnlig i overgangsperioder (f.eks. artikel 201 i TEUF)
- at håndhæve konkurrencelovgivning, især ved at føre tilsyn med statsstøtte i overensstemmelse med artikel 108 i TEUF.
I forbindelse med de finansielle redningspakker til afhjælpning af visse medlemsstaters gældskriser er Kommissionen ansvarlig for forvaltningen af de midler, der er tilvejebragt og sikret gennem EU-budgettet. Kommissionen har ligeledes beføjelse til at sikre en afstemningsprocedure med særligt kvalificeret flertal (på 85 %) frem for enstemmighed i Styrelsesrådet for den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM), hvis Kommissionen er af den opfattelse (efter fælles overenskomst med Den Europæiske Centralbank), at manglende vedtagelse af en afgørelse vedrørende finansiel bistand ville kunne true den økonomiske og finansielle bæredygtighed i eurozonen (artikel 4, stk. 4, i ESM-traktaten) (nærmere oplysninger herom kan læses i Parlamentets faktablad om finansiel støtte til EU-medlemsstater).
2. Beføjelser delegeret af Parlamentet og Rådet
Kommissionen udøver i henhold til artikel 291 i TEUF de beføjelser, den er tillagt til gennemførelse af de lovgivningsmæssige retsakter, der er vedtaget af Parlamentet og Rådet.
Ved Lissabontraktaten blev der indført nye "generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser" (artikel 291, stk. 3, i TEUF og forordning (EU) nr. 182/2011). Disse erstatter de tidligere komitologimekanismer med to nye instrumenter, nemlig rådgivningsproceduren og undersøgelsesproceduren. Parlamentets og Rådets indsigelsesret er formelt fastsat heri, og det samme er en appelprocedure i tilfælde af uoverensstemmelse.
3. Delegerede retsakter
Ved Lissabontraktaten blev der desuden indført en ny kategori af retsakter, som indtager en plads mellem lovgivningsmæssige retsakter og gennemførelsesretsakter. Disse "delegerede ikke-lovgivningsmæssige retsakter" (artikel 290 i TEUF) er "almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der supplerer eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt" (tillige benævnt "basisretsakten"). Parlamentet har i princippet samme tilsynsbeføjelser som Rådet.
D. Lovgivningsmæssige og rådgivende beføjelser
Traktaterne tillægger kun i sjældne tilfælde Kommissionen uindskrænkede lovgivningsmæssige beføjelser. Artikel 106 i TEUF er et eksempel herpå, idet den giver Kommissionen beføjelse til at håndhæve EU's bestemmelser om offentlige virksomheder og virksomheder, der udfører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og til om nødvendigt at meddele medlemsstaterne passende direktiver eller afgørelser.
Traktaterne tillægger Kommissionen beføjelse til at rette henstillinger, udarbejde rapporter og afgive udtalelser i en lang række tilfælde. Det er også fastsat, at Kommissionen skal høres, inden der træffes afgørelse om visse spørgsmål såsom om optagelse af nye medlemsstater i Unionen (artikel 49 i TEU). Endvidere høres Kommissionen navnlig om ændring af statutterne for andre institutioner og organer såsom statutten for Europa-Parlamentets medlemmer, Den Europæiske Ombudsmands statut og EU-Domstolens statut.
Europa-Parlamentets rolle
Kommissionen er Parlamentets vigtigste samtalepartner for lovgivnings- og budgetspørgsmål. Den parlamentariske kontrol med Kommissionens arbejdsprogram og gennemførelsen heraf får stadigt større betydning med hensyn til at sikre større demokratisk legitimitet i EU-forvaltningen. Rådet og Parlamentet modtager begge det årlige budgetforslag fra Kommissionen med henblik på godkendelse. Derudover udarbejder Kommissionen sin egen erklæring om overslag, som den sender særskilt til Parlamentet og Rådet til godkendelse. I henhold til artikel 319 i TEUF har Parlamentet ret til at meddele decharge til Kommissionen.
Parlamentet høres om den grundlæggende afgørelse om egne indtægter i overensstemmelse med en særlig lovgivningsprocedure (artikel 289, stk. 2, i TEUF), efter forslag fra Kommissionen (artikel 311, stk. 2, i TEUF). Rådet vedtager de tilhørende gennemførelsesforanstaltninger (i overensstemmelse med artikel 291, stk. 2, i TEUF) efter at have indhentet Parlamentets godkendelse på grundlag af et forslag fra Kommissionen (artikel 311, stk. 3, i TEUF).
Kommissionen bør under hele sin mandatperiode føre en løbende dialog med Parlamentet, begyndende med høringerne af de indstillede kommissærer efterfulgt af de specifikke tilsagn, der blev afgivet under disse høringer, midtvejsevalueringen af disse tilsagn og en systematisk struktureret dialog med specifikke parlamentariske udvalg.
I henhold til Maastrichttraktaten, som blev styrket af Lissabontraktaten (artikel 225 i TEUF), har Parlamentet lovgivningsinitiativret, der giver det mulighed for at anmode Kommissionen om at fremsætte et forslag. Parlamentet kan også indføre rapporteringskrav i sin lovgivning, der forpligter Kommissionen til at forelægge gennemførelsesrapporter.
Kommissionen undlader undertiden at efterkomme Parlamentets anmodninger om forslag (f.eks. i forbindelse med Europa-Parlamentets henstilling af 15. juni 2023 i forbindelse med brugen af Pegasus-spyware og tilsvarende overvågningsspyware) eller forsinker forelæggelsen af vigtige gennemførelsesrapporter (f.eks. den første rapport om retshåndhævelsesdirektivets anvendelse og funktion).
Et andet eksempel er beskyttelsen af personoplysninger i forbindelse med transatlantiske dataudvekslinger. EU-Domstolens dom i "Schrems II"-sagen i juli 2020 førte til ugyldiggørelse af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/1250 om tilstrækkeligheden af den beskyttelse, der ydes af EU's og USA's værn om privatlivets fred i forbindelse med dataudveksling, på grund af bekymring for, at EU-borgerne ikke var beskyttet i forbindelse med transatlantiske dataudvekslinger. Parlamentet kritiserede i sin beslutning det forhold, at Kommissionen havde favoriseret forbindelserne med USA frem for EU-borgernes interesser, og at Kommissionen derved havde overladt opgaven med at forsvare EU-retten til den enkelte borger. På trods af denne kritik og en yderligere beslutning fra Parlamentet, hvori det konkluderede, at databeskyttelsesrammen mellem EU og USA ikke har skabt et væsentlig tilsvarende beskyttelsesniveau, vedtog Kommissionen den 10. juli 2023 sin tredje afgørelse om et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau for personoplysninger inden for databeskyttelsesrammen mellem EU og USA.
Dette faktablad er udarbejdet af Parlamentets Temaafdeling for Retlige Anliggender, Borgernes Rettigheder og Institutionelle Anliggender.
Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN