Uitvoering van de begroting
De Commissie is verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting, in samenwerking met de lidstaten, maar is onderworpen aan de politieke controle van het Europees Parlement.
Rechtsgrond
- De artikelen 290 en 291, 317 t/m 319 en 321 t/m 323 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en artikel 179 van het Euratom-Verdrag;
- het Financieel Reglement, d.w.z. Verordening (EU, Euratom) 2024/2509 van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2024 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie;
- het Interinstitutioneel Akkoord (IIA) van 16 december 2020 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer, alsmede betreffende nieuwe eigen middelen, met inbegrip van een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen.
Doelstelling
Erop toezien dat overheidsmiddelen adequaat worden besteed, in overeenstemming met de beginselen van naleving en prestaties en met inachtneming van de waarden van de Europese Unie.
Procedures
A. Uitvoeringsregels
De Commissie is verantwoordelijk voor de uitvoering van de ontvangsten- en uitgavenposten op de begroting, in samenwerking met de lidstaten.
De uitvoering van de begroting omvat twee belangrijke handelingen: vastleggingen, gevolgd door betalingen. Vastleggingskredieten zijn middelen die gereserveerd zijn voor projecten die de EU wil financieren. Betalingskredieten zijn de daadwerkelijk uitbetaalde middelen voor lopende en eerdere vastleggingen.
De uitvoering van de begroting geschiedt binnen de grenzen van de kredieten die zijn goedgekeurd via het meerjarig financieel kader (MFK) en op grond van de Verdragen en de bepalingen van het Financieel Reglement. Het Financieel Reglement heeft een horizontaal karakter, wat betekent dat het geldt voor alle terreinen van uitgaven en ontvangsten. Nadere regels voor de uitvoering van de begroting zijn te vinden in sectorspecifieke regelgeving voor concrete EU-beleidsmaatregelen.
Goed financieel beheer is een belangrijk uitgangspunt[1], dat wordt bepaald door de volgende drie beginselen:
- zuinigheid, d.w.z. de beste prijs;
- efficiëntie, d.w.z. de beste verhouding tussen de ingezette middelen en de verkregen resultaten;
- doeltreffendheid, d.w.z. de verwezenlijking van doelstellingen.
In overeenstemming met deze beginselen is de uitvoering resultaatgericht.
Bovendien wordt er gezorgd voor de eerbiediging van de waarden van de EU en van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, alsook voor de bescherming van de financiële belangen van de EU (zie meer over de ontvangsten van de EU).
B. Uitvoeringsmethoden
De Commissie kan de begroting op een van de volgende wijzen uitvoeren[2]:
- op directe wijze, via haar diensten of uitvoerende agentschappen (“direct beheer”);
- in gedeeld beheer met de lidstaten (“gedeeld beheer”);
- op indirecte wijze, door taken tot uitvoering van de begroting toe te vertrouwen aan entiteiten en personen, bijvoorbeeld derde landen of internationale organisaties (“indirect beheer”).
In de praktijk wordt zo’n 70 % van de begroting uitgegeven in “gedeeld beheer”, waarbij de lidstaten de middelen verdelen en de uitgaven beheren, ongeveer 20 % wordt uitgegeven in “direct beheer” door de Commissie of haar uitvoerende agentschappen en de resterende 10 % in “indirect beheer”[3].
De andere EU-instellingen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van hun afdelingen van de begroting (zie meer over de uitgaven van de EU).
C. Hoe wordt de uitvoering gecontroleerd?
Er worden interne controles toegepast op alle uitvoeringsmethoden. Bij de interne controle van de begrotingsuitvoering wordt nagegaan of de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid in acht worden genomen. Een ander belangrijk aspect betreft de preventie, opsporing en correctie onregelmatigheden, waaronder fraude, corruptie, belangenconflicten en dubbele financiering[4]. De begroting wordt uitgevoerd in overeenstemming met de EU-wetgeving die van toepassing is op de gunning van overheidsopdrachten (werken, leveringen en diensten).
De boekhoudregels van de Commissie zijn gebaseerd op de internationale standaarden voor overheidsboekhouding van de International Federation of Accountants. Er wordt momenteel ook gewerkt aan de ontwikkeling van EU-standaarden voor overheidsboekhouding om de overheidsboekhouding in de EU te harmoniseren.
Het systeem voor financiële transparantie bevat informatie over de ontvangers van rechtstreeks door de Commissie beheerde middelen. Elke lidstaat is verantwoordelijk voor het publiceren van gegevens over de ontvangers van de EU-middelen die hij in het kader van gedeeld beheer toekent. Bovendien beschermt het systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting de financiële belangen van de EU door de vroegtijdige opsporing, uitsluiting van procedures en financiële bestraffing mogelijk te maken van onbetrouwbare personen en entiteiten die EU-middelen aanvragen of juridische verbintenissen met de Commissie of andere instellingen zijn aangegaan.
De Europese Rekenkamer onderzoekt de uitvoering van de begroting, aangezien zij tot taak heeft alle verrichtingen in verband met de EU-begroting te controleren. De lidstaten worden bestraft in geval van onjuiste begrotingsuitvoering: dergelijke gederfde inkomsten op de EU-begroting worden gecompenseerd door een verzoek om terugbetaling van middelen die ten onrechte door de nationale regeringen zijn toegewezen.
De rol van het Europees Parlement
Het Europees Parlement speelt een sleutelrol bij het waarborgen van het institutionele evenwicht van de EU. Wat de begrotingsbevoegdheden betreft,
- is het Parlement een van de twee takken van de begrotingsautoriteit die besluiten neemt over de jaarlijkse begroting, op voet van gelijkheid met de Raad;
- is het Parlement de enige kwijtingsautoriteit die aldus de uitvoering van de begroting controleert.
Het Parlement kan ook invloed uitoefenen op de uitvoering van de begroting via zijn wetgevende en niet-wetgevende werkzaamheden, bijvoorbeeld via verslagen en resoluties of door mondelinge en schriftelijke vragen aan de Commissie te stellen.
A. Begrotingsprocedure
Het Europees Parlement stelt samen met de Raad de jaarlijkse begroting van de EU vast (zie meer over de begrotingsprocedure), d.w.z. is verantwoordelijk voor de toewijzing van middelen binnen de parameters van het MFK. Tijdens de begrotingsonderhandelingen kan het Parlement voorstellen middelen op te nemen “in de reserve”, vooral als het twijfels heeft over de verantwoording van de uitgaven of het vermogen van de Commissie om uitgaven uit te voeren. De beschikbaarstelling van zulke middelen wordt opgeschort totdat er aan een reeks vooraf vastgestelde voorwaarden is voldaan.
Na goedkeuring kan de begroting tijdens de uitvoering nog wel worden gewijzigd door middel van ontwerpen van gewijzigde begroting en overdrachtsbesluiten, als die worden goedgekeurd door het Parlement en de Raad. Tijdens de uitvoering speelt de Commissie echter een leidende rol door werkprogramma’s en financieringsbesluiten vast te stellen en autonome overschrijvingen uit te voeren (d.w.z. overschrijvingen die niet door het Parlement en de Raad hoeven te worden goedgekeurd), mits de wetgeving, met inbegrip van het Financieel Reglement, dit toestaat[5].
In het Interinstitutioneel Akkoord over begrotingszaken is de budgettaire samenwerking tussen de Commissie, de Raad en het Parlement geregeld. Er worden regelmatig interinstitutionele vergaderingen gehouden om de uitvoering van de begroting te beoordelen, waarbij met name aandacht wordt besteed aan betalingskredieten om de vlotte uitvoering van EU-programma’s en de nakoming van alle financiële verplichtingen te waarborgen[6].
B. Kwijtingsprocedure
De kwijtingsprocedure (zie meer over begrotingscontrole) stelt het Parlement in staat de EU-uitgaven achteraf te evalueren op basis van het jaarverslag van de Europese Rekenkamer waarin de betrouwbaarheid, wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van de EU worden beoordeeld.
De kwijting is een besluit van het Parlement met daarin de conclusies over de wijze waarop de Commissie en andere EU-instellingen en -organen zich van hun taak hebben gekweten om de EU-begroting uit te voeren. Het Parlement kan ook een kwijtingsresolutie aannemen om vereisten en aanbevelingen voor de uitvoering vast te stellen, bijvoorbeeld door te verzoeken om procedurele wijzigingen.
Dit proces van parlementaire controle op de uitvoering van de begroting draagt bij tot de naleving van de toepasselijke wettelijke voorschriften en het regelgevingskader en de eerbiediging van het beginsel van goed financieel beheer.
Met recente financieringsinstrumenten zoals de herstel- en veerkrachtfaciliteit stapt de Commissie steeds meer over van een traditionele aanpak van het louter vergoeden van kosten naar het koppelen van betalingen aan de verwezenlijking van mijlpalen en streefdoelen. Het Parlement heeft met name benadrukt dat tekortkomingen in de financiële controles moeten worden aangepakt. Daarnaast heeft het gewaarschuwd voor de risico’s die voortvloeien uit onvoldoende gegevens om na te gaan of er is voldaan aan het beginsel van goed financieel beheer, wat een belemmering vormt voor de controle, transparantie en democratische verantwoordingsplicht[7].
Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Begrotingscommissie en van de Commissie begrotingscontrole.
Marine MANZINELLO