Vijeće Europske unije
Vijeće Europske unije institucija je koja zajedno s Parlamentom donosi zakonodavstvo Europske unije u obliku uredbi i direktiva te priprema odluke i neobvezujuće preporuke. Odluke u svojim područjima nadležnosti donosi običnom većinom, kvalificiranom većinom ili jednoglasno, ovisno o pravnoj osnovi akta koji treba odobriti.
Pravna osnova
Unutar jedinstvenog institucijskog okvira EU-a Vijeće Europske unije (Vijeće) izvršava ovlasti koje su mu dodijeljene člankom 16. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) i člancima od 237. do 243. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Funkcioniranje Vijeća dodatno je uređeno njegovim Poslovnikom (Odluka Vijeća 2009/937/EU, kako je zadnje izmijenjena 2022.), donesenim na temelju članka 240. stavka 3. UFEU-a. Dodatna pravna upućivanja uključuju članak 15. UEU-a, kojim se pojašnjava razlika između Vijeća i Europskog vijeća, i članak 289. UFEU-a, kojim se definiraju zakonodavni akti.
Uloga
A. Zakonodavstvo
Na temelju prijedloga Komisije, Vijeće usvaja zakonodavstvo Unije u obliku uredbi i direktiva, zajedno s Europskim parlamentom u skladu s člankom 294. UFEU-a (redovni zakonodavni postupak) ili samostalno nakon savjetovanja s Parlamentom (1.2.3.). Vijeće također donosi pojedinačne odluke, neobvezujuće preporuke (članak 288. UFEU-a) i rezolucije. Vijeće i Parlament utvrđuju opća pravila za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji ili namijenjenih samome Vijeću (članak 291. stavak 3. UFEU-a).
B. Proračun
Vijeće i Europski parlament dvije su grane proračunskog tijela. Te dvije institucije zajedno donose proračun Unije (1.2.5.). Osim toga, Vijeće u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom jednoglasno donosi odluke kojima se utvrđuju odredbe primjenjive na sustav vlastitih sredstava EU-a i višegodišnji financijski okvir (članci 311. i 312. UFEU-a). U potonjem slučaju Parlament mora dati suglasnost većinom glasova svih zastupnika. Parlament je posljednji višegodišnji financijski okvir (za razdoblje 2021.–2027.) usvojio u studenome 2020. godine. Iako je riječ o zasebnim institucijama, Vijeće s Europskim vijećem (1.3.6.) dijeli dio II. proračuna EU-a (članak 46. točka (b) Financijske uredbe EU-a).
C. Druge ovlasti
1. Međunarodni sporazumi
Vijeće sklapa međunarodne sporazume Europske unije o kojima pregovara Komisija i za koje je obično potreban pristanak Parlamenta (članak 218. UFEU-a).
2. Imenovanja
Vijeće kvalificiranom većinom (u skladu s Ugovorom iz Nice 1.1.4.) imenuje članove Revizorskog suda, Europskog gospodarskog i socijalnog odbora i Europskog odbora regija.
3. Ekonomska politika
Vijeće koordinira ekonomske politike država članica (članak 121. UFEU-a) i ne dovodeći u pitanje ovlasti Europske središnje banke donosi političke odluke na monetarnom području.
Na članove Euroskupine primjenjuju se posebna pravila (članak 137. UFEU-a i Protokol (br. 14) UFEU-a). Ministri financija Euroskupine obično se neformalno sastaju dan prije sjednice Vijeća za ekonomske i financijske poslove. Komisija sudjeluje na sastancima, a poziva se i Europska središnja banka. U skladu s člankom 2. Protokola o Europskupini ministri država članica čija je valuta euro biraju predsjednika na dvije i pol godine odlukom većine tih država članica.
U okviru europskog semestra Vijeće provodi i određene funkcije gospodarskog upravljanja. Na početku ciklusa, u jesen, Vijeće na temelju godišnjeg pregleda rasta razmatra posebne preporuke za europodručje, a zatim u lipnju i srpnju donosi preporuke za pojedine zemlje, nakon što ih odobri Europsko vijeće.
Članak 136. UFEU-a izmijenjen je Odlukom Europskog vijeća 2011/199/EU i stupio je na snagu 1. svibnja 2013. nakon ratifikacije u svim državama članicama. Služi kao pravna osnova za mehanizme stabilnosti kao što je Europski stabilizacijski mehanizam (ESM) (2.5.8.).
4. Zajednička vanjska i sigurnosna politika (5.1.1.) i (5.1.2.)
Ugovorom iz Lisabona Europska unija dobila je status pravne osobe i tako zamijenila Europsku zajednicu. Novim ugovorom također je ukinuta struktura zasnovana na trima stupovima. Pravosuđe i unutarnji poslovi postali su potpuno integrirane politike EU-a na koje se u gotovo svim slučajevima primjenjuje redovni zakonodavni postupak. Na području vanjske i sigurnosne politike Vijeće ipak i dalje slijedi posebna pravila kod usvajanja zajedničkih stajališta i zajedničkih mjera ili sastavljanja konvencija.
Nekadašnji sustav Trojke zamijenjen je novim: pod stalnim predsjedanjem Visokog predstavnika Unije za vanjsku i sigurnosnu politiku Vijeće za vanjske poslove sada usko surađuje s Komisijom. Pritom mu pomažu Glavno tajništvo Vijeća i Europska služba za vanjsko djelovanje.
Ustrojstvo
A. Sastav
1. Članovi
Vijeće se sastoji od po jednog predstavnika svake države članice na ministarskoj razini „koji smije preuzimati obveze u ime vlade dotične države članice” (članak 16. stavak 2. UEU-a).
2. Predsjedništvo
Osim u slučaju Vijeća za vanjske poslove, Vijećem predsjeda predstavnik države članice koja predsjeda Europskom unijom: predsjedanje se mijenja svakih šest mjeseci redoslijedom o kojem Vijeće odlučuje jednoglasno (članak 16. stavak 9. UEU-a). Svim sastavima Vijeća, osim kada je riječ o vanjskim poslovima, tijekom razdoblja od 18 mjeseci predsjeda unaprijed određena skupina triju država članica, od kojih svaka Vijećem predsjeda šest mjeseci.
Do 2030. predsjedanja će se odvijati prema sljedećem redoslijedu: Poljska i Danska 2025., Cipar i Irska 2026., Litva i Grčka 2027., Italija i Latvija 2028., Luksemburg i Nizozemska 2029. te Slovačka i Malta 2030. Europsko vijeće može promijeniti taj redoslijed (članak 236. točka (b) UFEU-a).
3. Pripremna tijela
Odbor stalnih predstavnika država članica priprema rad Vijeća i obavlja zadatke koje mu Vijeće povjeri (članak 240. UFEU-a). Tim odborom, poznatim i kao Coreper, predsjeda predstavnik države članice koja predsjeda Vijećem za opće poslove, odnosno koja drži rotirajuće predsjedništvo. Odborom za politiku i sigurnost, koji prati razvoj međunarodnih događaja na području zajedničke vanjske i sigurnosne politike, predsjeda pak predstavnik Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku.
Coreper se sastaje svakog tjedna i priprema rad Vijeća te koordinira aktivnosti povezane sa suodlučivanjem s Parlamentom. Dijeli se na dvije skupine: Coreper I, skupinu koju čine zamjenici stalnih predstavnika koji obavljaju pripremni rad za područja koja su više tehnička, kao što su poljoprivreda, zapošljavanje, obrazovanje i okoliš; i Coreper II, skupinu koja se bavi temama koje su više povezane s „visokom politikom”, kao što su vanjski poslovi, ekonomska i monetarna politika ili pak pravosuđe i unutarnji poslovi. U pripremnim radovima Coreperu pomaže desetak odbora i više od 100 stručnih radnih skupina.
B. Djelovanje
Ovisno o području, Vijeće odluke donosi običnom većinom, kvalificiranom većinom ili jednoglasno (1.2.3. i 1.2.4.). Kad djeluje kao zakonodavac, sjednice Vijeća obično su otvorene za javnost (članak 16. stavak 8. UEU-a). Vijeće imenuje glavnog tajnika u skladu s člankom 240. UFEU-a. Sjednice Vijeća održavaju se većinom u Bruxellesu, ali neke i u Luxembourgu (travanjska, lipanjska i listopadska sjednica). U Vijeću trenutačno postoji deset sastava, od kojih tri održavaju redovne sastanke (opći poslovi, vanjski poslovi, ekonomska i monetarna politika (ECOFIN)).
1. Obična većina
U skladu s člankom 238. stavkom 1. UFEU-a „kada je potrebno da Vijeće odlučuje običnom većinom, ono odlučuje većinom svojih članova”. Svaki član Vijeća ima jedan glas pa se obična većina postiže ako 14 članova Vijeća glasuje „za” (preostalih 13 glasova protiv ili suzdržanih). Međutim, ta se vrsta donošenja odluka primjenjuje samo u ograničenom broju slučajeva: u vezi s Poslovnikom Vijeća, organizacijom Glavnog tajništva Vijeća i pravilima o radu odbora predviđenih Ugovorom.
2. Kvalificirana većina
a. Mehanizam
Člankom 16. stavkom 3. UEU-a utvrđeno je da je standardni postupak donošenja odluka Vijeća glasovanje kvalificiranom većinom. Stoga se odlučuje kvalificiranom većinom, osim ako je u Ugovorima određeno drukčije. Prema članku 16. stavku 3. UEU-a kvalificirana većina utvrđuje se kao većina koju čini najmanje 55 % članova Vijeća koji predstavljaju najmanje 65 % stanovništva Unije. U praksi to znači najmanje 15 od 27 država članica. U slučajevima kada prijedlog ne dolazi od Komisije ili Visokog predstavnika, primjenjuje se takozvano pravilo pojačane kvalificirane većine u skladu s kojim potreban postotak članova Vijeća koji glasuju „za” iznosi 72 % (najmanje 20 od 27 država članica) koji predstavljaju najmanje 65 % stanovništva Unije.
b. Područje primjene
Ugovorom iz Lisabona dodatno se proširilo područje donošenja odluka kvalificiranom većinom. Taj je postupak uveden ili proširen za 68 pravnih osnova, i to uglavnom zajedno s uvođenjem redovnog zakonodavnog postupka (uključujući brojna područja koja su prethodno pripadala trećem stupu, tj. policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima). Kvalificirana većina također je potrebna za imenovanje predsjednika i povjerenika Komisije, članova Revizorskog suda, Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora te Europskog odbora regija (1.2.3. i 1.2.4.).
3. Jednoglasnost
U skladu s Ugovorima jednoglasno se odlučuje u ograničenom broju područja, kao što su oporezivanje, socijalna sigurnost ili socijalna zaštita, određeni aspekti politike zaštite okoliša (npr. odredbe prvenstveno fiskalne prirode), pristupanje novih država članica EU-a, suspenzija glasačkih prava država članica u skladu s člankom 7. UEU-a, zajednička vanjska i sigurnosna politika (ZVSP), uključujući zajedničku sigurnosnu i obrambenu politiku (ZSOP), operativna policijska suradnja među državama članicama, financije EU-a (uključujući višegodišnji financijski okvir), revizija Ugovorâ (koja zahtijeva naknadnu ratifikaciju u svim državama članicama) i mjere protiv određenih oblika diskriminacije.
Međutim, Ugovorima su predviđene premošćujuće klauzule kojima se omogućuje prelazak s jednoglasnog odlučivanja na glasovanje kvalificiranom većinom u određenom području politike. Člankom 48. stavkom 7. UEU-a predviđena je opća premošćujuća klauzula primjenjiva na sve politike EU-a kojom se Europskom vijeću omogućuje da jednoglasno donese odluku kojom se Vijeću omogućuje da naknadno odlučuje kvalificiranom većinom u područjima u kojima je obično potrebna jednoglasna odluka. Europski parlament mora dati suglasnost, a nacionalni parlamenti imaju pravo da se usprotive u roku od šest mjeseci. U nekim područjima u kojima se trenutačno odlučuje jednoglasno posebnim premošćujućim klauzulama omogućuje se prelazak na glasovanje kvalificiranom većinom s manje razrađenim postupkom, npr. postupkom iz članka 31. stavka 3. UEU-a.
U govoru o stanju Unije 2018. predsjednik Komisije Juncker najavio je sveobuhvatno preispitivanje premošćujućih klauzula. U skladu s tim Komisija je dosad objavila četiri komunikacije: o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici (rujan 2018.), oporezivanju (siječanj 2019.), energiji i klimi (travanj 2019.) te socijalnoj politici (2019.).
Vijeće općenito pokušava postići jednoglasnost i kada to nije nužno. Ta sklonost potječe iz 1966. i Luksemburškog kompromisa kojim se završio spor između Francuske i drugih država članica koji je nastao jer je Francuska odbila zamijeniti jednoglasnost kvalificiranom većinom za određena područja. Tekst kompromisa glasi: „Ako su, u slučaju odluka na temelju prijedloga Komisije koje se mogu donijeti većinom glasova, dovedeni u pitanje vrlo važni interesi jednog ili više partnera, članovi Vijeća nastojat će u razumnom roku pronaći rješenje koje mogu prihvatiti svi članovi Vijeća, poštujući pri tome uzajamne interese i interese Zajednice.”
Slično rješenje pronađeno je 1994. kada su se Kompromisom iz Ioannine zaštitile države članice u situaciji u kojoj je bilo vrlo izgledno da bi manjina mogla spriječiti donošenja odluka. Njime je odlučeno da Vijeće, ako te države izraze namjeru da se usprotive donošenju odluke Vijeća kvalificiranom većinom, mora u razumnom roku učiniti sve što je u njegovoj moći kako bi se pronašlo zadovoljavajuće rješenje za veliku većinu država članica.
Prema članku 48. UEU-a, za svaku reviziju osnivačkih ugovora potrebna je jednoglasna odluka, što se smatralo velikom preprekom u reformi Unije koja broji 27 država članica. Kako bi se prevladao zahtjev jednoglasnosti, države članice sklopile su međunarodne sporazume izvan pravnog poretka EU-a. To se prvi put dogodilo kao posljedica krize eura, usvajanjem Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji (fiskalni ugovor) i Ugovora o uspostavi Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM) kao i Međuvladinog sporazuma o prijenosu i objedinjavanju doprinosa u Jedinstveni sanacijski fond (Sporazum o jedinstvenom sanacijskom fondu) 2014. godine. U skladu s njegovim člankom 14. stavkom 3., fiskalni se ugovor primjenjuje od dana njegova stupanja na snagu, i to samo u državama članicama koje su ga ratificirale. S obzirom na to da je bila potrebna ratifikacija samo 12 zemalja europodručja, uvjet za njegovo stupanje na snagu bilo je odobrenje manjine država članica.
U kontekstu Konferencije o budućnosti Europe i pandemije bolesti COVID-19 Parlament je u svojoj rezoluciji o usklađenom djelovanju EU-a za suzbijanje pandemije bolesti COVID-19 i njezinih posljedica predložio „veće ovlasti Unije za djelovanje u slučaju prekograničnih zdravstvenih prijetnji” i pozvao na aktivaciju opće premošćujuće klauzule „kako bi se olakšao postupak donošenja odluka u svim pitanjima koja bi mogla pomoći u suočavanju s izazovima aktualne zdravstvene krize”. U svojoj rezoluciji od 9. lipnja 2022. o pozivu na sazivanje konvencije radi revizije Ugovorâ Parlament je Vijeću podnio prijedloge za izmjene Ugovora u okviru redovnog postupka revizije utvrđenog u članku 48. UEU-a. Predloženim izmjenama omogućilo bi se da se u relevantnim područjima, kao što je donošenje sankcija, i u hitnim slučajevima odluke u Vijeću donose kvalificiranom većinom umjesto jednoglasnom odlukom.
U svojem govoru na završnom događanju konferencije o budućnosti Europe 9. svibnja 2022. predsjednica Komisije Ursula von der Leyen ponovno je potvrdila spremnost Komisije da provede prijedloge građana za prevladavanje blokada prouzročenih jednoglasnim odlučivanjem. Prema Komisiji: „Sada je na nama da to ostvarimo na najizravniji način, bilo koristeći postojeće Ugovore do krajnjih granica, bilo — ako to bude potrebno — izmjenom Ugovorâ”. Parlament je 11. srpnja 2023. donio rezoluciju o provedbi premošćujućih klauzula u Ugovorima EU-a, u kojoj se predlaže aktiviranje premošćujućih klauzula u nekim prioritetnim područjima politika, posebno u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike, energetske politike i poreznih pitanja s okolišnom dimenzijom.
U prosincu 2023. predsjednica Komisije ponovno je istaknula predanost svojeg kabineta reformi Ugovorâ. Međutim, Komisija je u komunikaciji od 20. ožujka 2024. ublažila to stajalište navodeći da bi se upravljanje EU-om moglo „brzo poboljšati potpunim iskorištavanjem potencijala postojećih Ugovorâ”, pri čemu se pozvala na prepreke izmjeni Ugovorâ koje predstavlja zahtjev za jednoglasnošću.
Komisija je 20. ožujka 2024. donijela Komunikaciju o reformama i preispitivanjima politika prije proširenja (COM(2024)0146), u kojoj se ističe prostor za institucijsku reformu unutar postojećeg pravnog okvira i u kojoj se potiče Vijeće da aktivira premošćujuće klauzule u prioritetnim područjima.
Ovaj informativni članak pripremio je Resorni odjel za pravosuđe, građanske slobode i institucijske poslove.
Joanna APAP