Rada Unii Europejskiej
Rada Unii Europejskiej jest instytucją, która razem z Parlamentem przyjmuje akty prawne UE w postaci rozporządzeń i dyrektyw oraz przygotowuje decyzje i niemające mocy wiążącej zalecenia. W obszarach swoich kompetencji podejmuje decyzje zwykłą większością głosów, większością kwalifikowaną lub jednomyślnie, w zależności od podstawy prawnej aktu, który wymaga jej zgody.
Podstawa prawna
W jednolitych ramach instytucjonalnych UE Rada Unii Europejskiej (Rada) wykonuje uprawnienia przyznane jej na mocy art. 16 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 237–243 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Funkcjonowanie Rady reguluje jej regulamin wewnętrzny (decyzja Rady 2009/937/UE, ostatnio zmieniona w 2022 r.), przyjęty na podstawie art. 240 ust. 3 TFUE. Dodatkowe odniesienia prawne obejmują art. 15 TUE, w którym wyjaśniono różnicę między Radą a Radą Europejską, oraz art. 289 TFUE, w którym zdefiniowano akty ustawodawcze.
Rola
A. Prawodawstwo
Na podstawie wniosków złożonych przez Komisję Rada przyjmuje akty prawne UE w formie rozporządzeń i dyrektyw – wspólnie z Parlamentem zgodnie z procedurą określoną w art. 294 TFUE (zwykła procedura ustawodawcza) lub samodzielnie po konsultacji z Parlamentem (1.2.3). Rada przyjmuje również decyzje indywidualne i niemające mocy wiążącej zalecenia (art. 288 TFUE) oraz wydaje rezolucje. Rada i Parlament ustanawiają zasady ogólne regulujące wykonywanie uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji lub zastrzeżonych dla samej Rady (art. 291 ust. 3 TFUE).
B. Budżet
Rada jest jednym z dwóch organów władzy budżetowej – drugi to Parlament. Wspólnie przyjmują budżet Unii Europejskiej (1.2.5). Ponadto Rada, stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, przyjmuje jednomyślnie decyzje określające przepisy, które mają zastosowanie do systemu zasobów własnych UE, oraz wieloletnie ramy finansowe (art. 311 i 312 TFUE). Do przyjęcia ram finansowych wymagane jest uzyskanie zgody większości członków Parlamentu. Najnowsze wieloletnie ramy finansowe (na lata 2021–2027) Parlament przyjął w listopadzie 2020 r. Rada figuruje z Radą Europejską w sekcji II budżetu Unii Europejskiej (1.3.6) (art. 46 lit. b) rozporządzenia finansowego UE), mimo że są dwiema odrębnymi instytucjami.
C. Inne uprawnienia
1. Umowy międzynarodowe
Rada zawiera w imieniu Unii Europejskiej porozumienia międzynarodowe, które negocjuje Komisja i które najczęściej wymagają zgody Parlamentu (art. 218 TFUE).
2. Nominacje
Rada, stanowiąc kwalifikowaną większością głosów (od przyjęcia traktatu z Nicei 1.1.4), powołuje członków Trybunału Obrachunkowego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Europejskiego Komitetu Regionów.
3. Polityka gospodarcza
Rada koordynuje politykę gospodarczą państw członkowskich (art. 121 TFUE) oraz – z zastrzeżeniem uprawnień Europejskiego Banku Centralnego – podejmuje decyzje polityczne w zakresie polityki monetarnej.
Do członków Eurogrupy mają zastosowanie przepisy szczególne (art. 137 TFUE i protokół (nr 14) do TFUE). Nieformalne posiedzenie ministrów finansów Eurogrupy zwykle odbywa się w przeddzień posiedzenia Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych. W spotkaniach tych uczestniczy Komisja, do udziału jest również zapraszany Europejski Bank Centralny. Zgodnie z art. 2 protokołu Eurogrupy „[m]inistrowie państw członkowskich, których walutą jest euro, wybierają przewodniczącego na okres dwóch i pół roku większością głosów tych państw członkowskich”.
Rada pełni również pewne funkcje związane z zarządzaniem gospodarczym w kontekście europejskiego semestru. Jesienią, na początku cyklu, bada w oparciu o roczną analizę wzrostu specjalne zalecenia dla strefy euro i następnie w czerwcu i lipcu przyjmuje zalecenia dla poszczególnych krajów po ich zatwierdzeniu przez Radę Europejską.
Art. 136 TFUE zmieniono decyzją Rady Europejskiej 2011/199/UE, która weszła w życie 1 maja 2013 r. po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. Artykuł ten stwarza podstawę prawną dla mechanizmów stabilności, takich jak Europejski Mechanizm Stabilności (2.5.8).
4. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (5.1.1 i 5.1.2)
Traktat z Lizbony nadał Unii Europejskiej, która zastąpiła Wspólnotę Europejską, osobowość prawną. W nowym traktacie zniesiono również strukturę trzech filarów. Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne stały się całkowicie zintegrowanym obszarem polityki UE, do którego w prawie wszystkich przypadkach stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą. Jednak w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa działalność Rady nadal opiera się na szczególnych zasadach, w przypadku gdy przyjmuje ona wspólne stanowiska i decyduje o wspólnych działaniach lub opracowuje konwencje.
Wcześniejszą formułę trojki zastąpił nowy system: obecnie pod stałym przewodnictwem Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Rada do Spraw Zagranicznych ściśle współpracuje z Komisją. Wspiera ją Sekretariat Generalny Rady oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych.
Organizacja
A. Skład
1. Członkowie
W skład Rady wchodzi jeden przedstawiciel szczebla ministerialnego z każdego państwa członkowskiego „upoważniony do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu państwa członkowskiego, które reprezentuje” (art. 16 ust. 2 TUE).
2. Prezydencja
Radzie – z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych – przewodniczy przedstawiciel państwa członkowskiego sprawującego prezydencję Unii Europejskiej. Prezydencja zmienia się co sześć miesięcy według porządku ustalonego przez Radę stanowiącą jednomyślnie (art. 16 ust. 9 TUE). Prezydencję wszystkich składów Rady – z wyjątkiem spraw zagranicznych – sprawują przez okres 18 miesięcy ustalone grupy trzech państw członkowskich, przy czym każdy członek grupy przewodzi Radzie przez sześć miesięcy.
Do 2030 roku prezydencję będą sprawować kolejno: Polska i Dania w 2025 r., Cypr i Irlandia w 2026 r., Litwa i Grecja w 2027 r., Włochy i Łotwa w 2028 r., Luksemburg i Niderlandy w 2029 r. oraz Słowacja i Malta w 2030 r. Radzie Europejskiej przysługuje prawo zmiany porządku prezydencji (art. 236 lit. b) TFUE).
3. Organy przygotowawcze
Komitet złożony ze stałych przedstawicieli państw członkowskich przygotowuje prace Rady i wykonuje powierzone mu przez nią zadania (art. 240 TFUE). Komitetowi, zwanemu Coreper, przewodniczy przedstawiciel państwa członkowskiego sprawującego prezydencję Rady do Spraw Ogólnych, tj. prezydencję rotacyjną. Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa, który śledzi rozwój sytuacji międzynarodowej w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, przewodniczy jednak przedstawiciel wyznaczony przez Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.
Coreper zbiera się co tydzień, aby przygotować prace Rady i skoordynować z Parlamentem działania związane z procedurą współdecyzji. Dzieli się on na dwie grupy: Coreper I, złożony z zastępców stałych przedstawicieli, którzy przygotowują prace związane z dziedzinami bardziej technicznymi, np. rolnictwem, zatrudnieniem, edukacją i środowiskiem, oraz Coreper II, który zajmuje się głównie polityką „na wysokim szczeblu”, w szczególności sprawami zagranicznymi, gospodarczymi i monetarnymi, a także wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi. W pracach przygotowawczych Coreperowi pomaga około 10 komitetów i ponad 100 wyspecjalizowanych grup roboczych.
B. Funkcjonowanie
W zależności od obszaru Rada podejmuje decyzje zwykłą większością głosów, większością kwalifikowaną lub jednomyślnie (1.2.3 i 1.2.4). Posiedzenia Rady, gdy działa ona w charakterze prawodawcy, są jawne (art. 16 ust. 8 TUE). Rada powołuje Sekretarza Generalnego Rady na mocy art. 240 TFUE. Posiedzenia Rady odbywają się najczęściej w Brukseli, ale czasem mają miejsce w Luksemburgu (posiedzenia w kwietniu, czerwcu i październiku). Obecnie istnieje 10 składów Rady, z których trzy zbierają się regularnie (Rada do Spraw Ogólnych, Rada do Spraw Zagranicznych i Rada do Spraw Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN)).
1. Zwykła większość głosów
Zgodnie z art. 238 ust. 1 TFUE „[j]eżeli przyjęcie aktu wymaga zwykłej większości, Rada stanowi większością członków wchodzących w jej skład”. Każdy członek Rady dysponuje jednym głosem, zatem zwykłą większość głosów osiąga się, jeżeli 14 członków Rady zagłosuje za (a pozostałych 13 członków zagłosuje przeciw lub wstrzyma się od głosu). Ten rodzaj podejmowania decyzji ma jednak zastosowanie jedynie w ograniczonej liczbie przypadków: regulaminu Rady, organizacji Sekretariatu Generalnego Rady oraz regulaminów komitetów przewidzianych w Traktacie.
2. Większość kwalifikowana
a. Mechanizm
Art. 16 ust. 3 TUE stanowi, że głosowanie większością kwalifikowaną jest domyślnym procesem decyzyjnym Rady, zatem jest ono stosowane, chyba że traktaty stanowią inaczej. Zgodnie z art. 16 ust. 4 TUE do uzyskania pozytywnego wyniku głosowania wymagane jest poparcie co najmniej 55 % członków Rady reprezentujących co najmniej 65 % ludności UE. W praktyce oznacza to co najmniej 15 spośród 27 państw członkowskich. W przypadku gdy autorem wniosku nie jest Komisja ani Wysoki Przedstawiciel, stosuje się zasadę tzw. „wzmocnionej większości kwalifikowanej”, zgodnie z którą wymagany odsetek członków Rady głosujących „za” wynosi 72 % (tj. co najmniej 20 spośród 27 państw członkowskich) reprezentujących, jak powyżej, co najmniej 65 % ludności UE.
b. Zakres stosowania
W Traktacie z Lizbony ponownie rozszerzono zakres procedury podejmowania decyzji w głosowaniu większością kwalifikowaną. W odniesieniu do 68 podstaw prawnych wprowadzono lub rozszerzono głosowanie większością kwalifikowaną, przeważnie w związku z wprowadzeniem zwykłej procedury ustawodawczej (którą objęto wiele dawnych obszarów trzeciego filaru, tj. współpracę policyjną i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych). Większość kwalifikowana wymagana jest także do powołania przewodniczącego i członków Komisji oraz członków Trybunału Obrachunkowego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Europejskiego Komitetu Regionów (1.2.3 i 1.2.4).
3. Jednomyślność
Traktaty wymagają jednomyślności przy podejmowaniu decyzji w ograniczonej liczbie dziedzin, takich jak podatki, zabezpieczenie społeczne lub ochrona socjalna, niektóre aspekty polityki ochrony środowiska (np. przepisy o charakterze przede wszystkim fiskalnym), przystąpienie nowych państw członkowskich UE, zawieszenie prawa głosu państwa członkowskiego na mocy art. 7 TUE, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB), w tym wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO), operacyjna współpraca policyjna między państwami członkowskimi, finanse UE (w tym wieloletnie ramy finansowe), zmiana traktatu (wymagająca późniejszej ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie) oraz środki przeciwko niektórym formom dyskryminacji.
Traktaty przewidują jednak klauzule pomostowe, które umożliwiają zastąpienie głosowania na zasadzie jednomyślności głosowaniem większością kwalifikowaną w danym obszarze polityki. W art. 48 ust. 7 TUE przewidziano ogólną klauzulę pomostową mającą zastosowanie do wszystkich polityk UE, która pozwala Radzie Europejskiej na jednomyślne przyjęcie decyzji umożliwiającej Radzie stanowienie następnie większością kwalifikowaną w dziedzinach, w których zwykle wymagana jest jednomyślność. Parlament Europejski musi wyrazić zgodę, a parlamenty narodowe mają prawo do sprzeciwu w ciągu sześciu miesięcy. W niektórych obszarach, w których obecnie wymagana jest jednomyślność, specjalne klauzule pomostowe umożliwiają przejście do głosowania większością kwalifikowaną przy pomocy znacznie mniej złożonej procedury, np. art. 31 ust. 3 TUE.
W orędziu o stanie Unii z 2018 r. przewodniczący Juncker zapowiedział kompleksowy przegląd klauzul pomostowych. W rezultacie Komisja opublikowała do tej pory cztery komunikaty: w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (wrzesień 2018 r.), podatków (styczeń 2019 r.), energii i klimatu (kwiecień 2019 r.) oraz polityki społecznej (2019 r.).
Rada zwykle dąży do zachowania jednomyślności nawet wtedy, gdy nie jest ona wymagana. Praktyka ta wywodzi się z kompromisu luksemburskiego z 1966 r., który zakończył spór między Francją a pozostałymi państwami członkowskimi, powstały, gdy Francja odmówiła rezygnacji z jednomyślności na rzecz głosowania większością kwalifikowaną w odniesieniu do pewnej liczby obszarów polityki. W tekście tego kompromisu napisano: „Jeżeli – w przypadku decyzji, które mogą być podejmowane większością głosów na wniosek Komisji – w grę wchodzą bardzo ważne interesy co najmniej jednego z partnerów, członkowie Rady dążą do wypracowania w rozsądnym terminie rozwiązań, które będą mogły zostać przyjęte przez wszystkich członków Rady przy uwzględnieniu ich wzajemnych interesów oraz interesów Wspólnoty”.
Podobne rozwiązanie wypracowano w 1994 r., kiedy to osiągnięto kompromis z Janiny w celu ochrony państw członkowskich, które były bliskie utworzenia mniejszości blokującej. Przewiduje on, że w przypadku gdyby dane państwa wyraziły zamiar zgłoszenia sprzeciwu wobec przyjęcia przez Radę decyzji większością kwalifikowaną, Rada uczyni wszystko, co leży w granicach jej uprawnień, aby w rozsądnym terminie osiągnąć rozwiązanie zadowalające znaczną większość państw członkowskich.
Zgodnie z art. 48 TUE wszelkie zmiany traktatów założycielskich wymagają jednomyślności, co uznano za poważne ograniczenie w reformowaniu Unii złożonej z 27 państw członkowskich. Aby uniknąć wymogu jednomyślności, państwa członkowskie zawarły umowy międzynarodowe poza porządkiem prawnym UE. Po raz pierwszy doszło do tego w wyniku kryzysu euro, gdy przyjęto w 2012 r. Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (pakt fiskalny) i Porozumienie ustanawiające Europejski Mechanizm Stabilności (EMS) oraz w 2014 r. – Umowę o przekazywaniu i uwspólnianiu składek na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Zgodnie z art. 14 ust. 3 paktu fiskalnego jest on stosowany od dnia jego wejścia w życie tylko do tych państw, które go ratyfikowały. Wymóg ratyfikacji jedynie przez 12 państw strefy euro sprawia, że warunkiem wejścia paktu w życie jest zatwierdzenie go przez mniejszość państw członkowskich.
W związku z Konferencją w sprawie przyszłości Europy i pandemią COVID-19 Parlament, w rezolucji w sprawie skoordynowanych działań UE na rzecz walki z pandemią COVID-19 i jej skutkami, zaproponował przyznanie „większych uprawnień UE do działania w przypadku transgranicznych zagrożeń dla zdrowia” i wezwał, by „uruchomić ogólną klauzulę pomostową w celu ułatwienia procesu decyzyjnego we wszystkich kwestiach, które mogłyby pomóc w sprostaniu wyzwaniom związanym z obecnym kryzysem sanitarnym”. W rezolucji z 9 czerwca 2022 r. w sprawie apelu o zwołanie konwentu w celu zmiany traktatów Parlament przedłożył Radzie propozycje zmian traktatów w ramach zwykłej procedury zmiany określonej w art. 48 TUE. Proponowane zmiany umożliwiłyby Radzie podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną zamiast jednomyślnie w niektórych dziedzinach, takich jak przyjmowanie sankcji, oraz w sytuacjach nadzwyczajnych.
W przemówieniu wygłoszonym na zakończenie Konferencji w sprawie przyszłości Europy 9 maja 2022 r. przewodnicząca Komisji Ursula von der Leyen potwierdziła gotowość Komisji do wdrożenia przyjętych propozycji obywateli dotyczących przezwyciężenia impasu związanego z jednomyślnym głosowaniem. Zdaniem Komisji „to do nas należy teraz wybór najbardziej bezpośredniej drogi do tego celu, albo przez pełne wykorzystanie możliwości przewidzianych w traktatach, albo, jeśli zajdzie taka potrzeba, również przez zmianę traktatów”. 11 lipca 2023 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie wdrażania klauzul pomostowych w traktatach UE. Proponuje w niej uruchamianie klauzul pomostowych w niektórych priorytetowych obszarach polityki, w szczególności dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, polityki energetycznej i spraw podatkowych o wymiarze środowiskowym.
W grudniu 2023 r. przewodnicząca Komisji potwierdziła, że jej gabinet jest zdecydowany zreformować traktaty. Jednak w komunikacie z 20 marca 2024 r. Komisja złagodziła to stanowisko i – odnosząc się do trudności ze zmianą traktatów wynikających z wymogu jednomyślności – stwierdziła, że „system sprawowania rządów UE można szybko usprawnić przez wykorzystanie w pełni potencjału traktatów w obecnej formie”.
20 marca 2024 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie reform poprzedzających rozszerzenie i przeglądów polityki (COM(2024)0146), w którym przedstawiła zakres reform instytucjonalnych w istniejących ramach prawnych i zachęciła Radę do uruchamiania klauzul pomostowych w obszarach priorytetowych.
Niniejszą notę tematyczną przygotował Departament Tematyczny ds. Sprawiedliwości, Wolności Obywatelskich i Spraw Instytucjonalnych.
Joanna APAP