Eiropas Savienības Padome
Eiropas Savienības Padome ir iestāde, kas kopā ar Parlamentu pieņem ES tiesību aktus regulu un direktīvu veidā un sagatavo lēmumus un nesaistošus ieteikumus. Savas kompetences jomās tā pieņem lēmumus ar vienkāršu balsu vairākumu, kvalificētu balsu vairākumu vai vienprātīgi atkarībā no apstiprināšanai iesniegtā akta juridiskā pamata.
Juridiskais pamats
ES vienotajā iestāžu sistēmā Eiropas Savienības Padome (Padome) īsteno pilnvaras, ko tai paredz Līguma par Eiropas Savienību (LES) 16. pants un Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 237.–243. pants. Padomes darbību sīkāk nosaka tās reglaments (Padomes Lēmums 2009/937/ES, kurā jaunākie grozījumi izdarīti 2022. gadā), kas pieņemts uz LESD 240. panta 3. punkta pamata. Papildu atsauces uz tiesību aktiem ietver LES 15. pantu, kurā precizēta atšķirība starp Padomi un Eiropadomi, un LESD 289. pantu, kurā definēti leģislatīvie akti.
Uzdevumi
A. Tiesību akti
Uz Komisijas iesniegto priekšlikumu pamata Padome pieņem ES tiesību aktus regulu un direktīvu veidā vai nu kopā ar Parlamentu saskaņā ar LESD 294. pantu (parastā likumdošanas procedūra), vai viena pati pēc apspriešanās ar Parlamentu (1.2.3). Padome pieņem arī individuālus lēmumus un nesaistošus ieteikumus (LESD 288. pants), kā arī rezolūcijas. Padome un Parlaments paredz vispārējus noteikumus par Komisijai piešķirto vai pašai Padomei paredzēto īstenošanas pilnvaru (LESD 291. panta 3. punkts) izmantošanu.
B. Budžets
Padome ir viena no divām budžeta lēmējinstitūcijas iestādēm (otra ir Parlaments). Abas iestādes kopā pieņem Eiropas Savienības budžetu (1.2.5). Turklāt Padome saskaņā ar īpašu likumdošanas procedūru pieņem vienprātīgus lēmumus, paredzot noteikumus, kas piemērojami ES pašu resursu sistēmai un daudzgadu finanšu shēmai (LESD 311. un 312. pants). Šajā gadījumā Parlamentam jāsniedz piekrišana, par to lemjot ar balsu vairākumu. Jaunāko daudzgadu finanšu shēmu (2021.–2027. gad) Parlaments pieņēma 2020. gada novembrī. Padome dala Eiropas Savienības budžeta II iedaļu ar Eiropadomi (1.3.6) (ES Finanšu regulas 46. panta b) punkts), lai gan tās ir divas atsevišķas iestādes.
C. Citas pilnvaras
1. Starptautiski nolīgumi
Padome slēdz Eiropas Savienības starptautiskos nolīgumus, par kuriem sarunas risina Komisija un kuru noslēgšanai parasti vajadzīga Parlamenta piekrišana (LESD 218. pants).
2. Iecelšana amatā
Padome ar kvalificētu balsu vairākumu (kopš Nicas līguma stāšanās spēkā, 1.1.4) ieceļ amatā Revīzijas palātas, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas un Reģionu komitejas locekļus.
3. Ekonomikas politika
Padome nodrošina dalībvalstu ekonomikas politikas koordināciju (LESD 121. pants) un, neskarot Eiropas Centrālās bankas pilnvaras, pieņem politiskus lēmumus monetārajā jomā.
Uz Eurogrupas locekļiem attiecas īpaši noteikumi (LESD 137. pants un LESD protokols Nr. 14). Eurogrupas finanšu ministri parasti neoficiāli tiekas dienu pirms Ekonomikas un finanšu padomes sanāksmes. Sanāksmēs piedalās Komisija, un ir uzaicināta arī Eiropas Centrālā banka. Saskaņā ar protokola par Eurogrupu 2. pantu to “dalībvalstu ministri, kuru naudas vienība ir euro, ar šo dalībvalstu vairākumu uz divarpus gadiem ievēl priekšsēdētāju”.
Padome arī pilda dažas ekonomikas pārvaldības funkcijas Eiropas pusgada kontekstā. Cikla sākumā, proti, rudenī, tā izskata konkrētus eurozonai paredzētus ieteikumus, pamatojoties uz gada izaugsmes pētījumu, un pēc tam jūnijā un jūlijā pieņem konkrētām valstīm adresētus ieteikumus pēc to apstiprināšanas Eiropadomē.
LESD 136. pants tika grozīts ar Eiropadomes Lēmumu 2011/199/ES un stājās spēkā 2013. gada 1. maijā pēc tā ratificēšanas visās dalībvalstīs. Tas veido juridisko pamatu stabilitātes mehānismiem, piemēram, Eiropas Stabilitātes mehānismam (2.5.8).
4. Kopējā ārpolitika un drošības politika (5.1.1 un 5.1.2)
Ar Lisabonas līgumu Eiropas Savienībai ir piešķirts juridiskas personas statuss, un tā aizstāj Eiropas Kopienu. Turklāt ar jauno Līgumu ir atcelta trīs pīlāru sistēma. Tieslietas un iekšlietas ir kļuvušas par pilnībā integrētu ES rīcībpolitikas jomu, kam gandrīz vienmēr piemēro parasto likumdošanas procedūru. Tomēr ārpolitikas un drošības politikas jomā Padome turpina rīkoties saskaņā ar īpašiem noteikumiem, pieņemot kopējās nostājas un kopīgu rīcību vai izstrādājot konvencijas.
Iepriekšējā trijotnes sistēma ir aizstāta ar jaunu sistēmu: Ārlietu padome Savienības Augstā pārstāvja ārlietās un drošības politikas jautājumos pastāvīgā vadībā cieši sadarbojas ar Komisiju. Tai palīdz Padomes ģenerālsekretariāts un Eiropas Ārējās darbības dienests.
Organizācija
A. Sastāvs
1. Locekļi
Padomē ir pa vienam pārstāvim no katras dalībvalsts ministra līmenī, “kas pilnvarots uzņemties saistības attiecīgās dalībvalsts valdības vārdā” (LES 16. panta 2. punkts).
2. Prezidentūra
Izņemot Ārlietu padomi, Padomes priekšsēdētājs ir tās dalībvalsts pārstāvis, kura ir Eiropas Savienības prezidentvalsts. Padomes prezidentūra mainās ik pēc sešiem mēnešiem tādā secībā, kādu Padome apstiprina ar vienprātīgu lēmumu (LES 16. panta 9. punkts). Padomes prezidentūru, izņemot Ārlietu padomi, veido iepriekš noteiktas triju dalībvalstu grupas uz 18 mēnešu laikposmu, un katra no šīm trijām dalībvalstīm vada Padomi sešus mēnešus.
Līdz 2030. gadam prezidentvalstu secība būs šāda: Polija un Dānija 2025. gadā, Kipra un Īrija 2026. gadā, Lietuva un Grieķija 2027. gadā, Itālija un Latvija 2028. gadā, Luksemburga un Nīderlande 2029. gadā un Slovākija un Malta 2030. gadā. Eiropadome minēto secību var mainīt (LESD 236. panta b) punkts).
3. Sagatavošanas struktūras
Komiteja, ko veido visu dalībvalstu pastāvīgie pārstāvji (Pastāvīgo pārstāvju komiteja), sagatavo Padomes darbu un pilda pienākumus, kurus tai uzticējusi Padome (LESD 240. pants). Šo komiteju vada tās dalībvalsts pārstāvis, kura tobrīd vada Vispārējo lietu padomi, t. i., rotējošo prezidentūru. Tomēr Politikas un drošības komiteju, kas seko līdzi starptautiskās situācijas izmaiņām kopējās ārpolitikas un drošības politikas jomā, vada Savienības Augstā pārstāvja ārlietās un drošības politikas jautājumos izvirzīts pārstāvis.
Pastāvīgo pārstāvju komiteja tiekas katru nedēļu, lai sagatavotu Padomes darbu un koordinētu darbības, kas ir saistītas ar koplēmuma pieņemšanu kopā ar Parlamentu. Tā ir iedalīta divās grupās. Pastāvīgo pārstāvju komiteju (I) veido pastāvīgo pārstāvju vietnieki, kas sagatavo darbu tehniskākās jomās, cita starpā lauksaimniecības, nodarbinātības, izglītības un vides jomā. Pastāvīgo pārstāvju komiteja (II) risina jautājumus, kas vairāk attiecas uz tā dēvēto augsta līmeņa politiku, proti, ārlietām, ekonomiku un monetāro politiku, kā arī tieslietām un iekšlietām. Pastāvīgo pārstāvju komitejai tās sagatavošanas darbā palīdz ap 10 komiteju un vairāk nekā 100 specializētu darba grupu.
B. Darbība
Atkarībā no attiecīgās jomas Padome pieņem lēmumu ar vienkāršu balsu vairākumu, ar kvalificētu balsu vairākumu vai vienprātīgi (1.2.3 un 1.2.4). Kad Padome darbojas kā likumdevēja, tās sanāksmes ir atklātas (LES 16. panta 8. punkts). Padomes ģenerālsekretāru ieceļ Padome saskaņā ar LESD 240. pantu. Padomes sanāksmes pārsvarā notiek Briselē, bet dažas arī Luksemburgā (aprīļa, jūnija un oktobra sesija). Šobrīd ir desmit Padomes sastāvi, no kuriem trīs tiekas regulāri (Vispārējo lietu padome, Ārlietu padome, Ekonomikas un finanšu padome (ECOFIN)).
1. Vienkāršs balsu vairākums
Saskaņā ar LESD 238. panta 1. punktu, “[j]a lēmuma pieņemšanai vajadzīgs vienkāršs balsu vairākums, Padome pieņem lēmumu ar visu savu locekļu balsu vairākumu”. Katram Padomes loceklim ir viena balss, tāpēc vienkāršs balsu vairākums tiek panākts, ja 14 Padomes locekļi balso par (pārējiem 13 balsojot pret vai atturoties). Tomēr šādā veidā lēmumi tiek pieņemti tikai ierobežotā skaitā gadījumu: kad runa ir par Padomes reglamentu, Padomes ģenerālsekretariāta darba organizēšanu un noteikumiem, kas reglamentē Līgumā paredzēto komiteju darbību.
2. Kvalificēts balsu vairākums
a. Mehānisms
LES 16. panta 3. punktā ir noteikts, ka, ja vien Līgumos nav paredzēts citādi, Padome lēmumus parasti pieņem ar kvalificētu balsu vairākumu. Saskaņā ar LES 16. panta 4. punktu ir vajadzīgs vismaz 55 % Padomes locekļu labvēlīgs balsojums un tiem jāpārstāv vismaz 65 % no ES iedzīvotājiem. Būtībā tas nozīmē vismaz 15 no 27 dalībvalstīm. Gadījumos, kad priekšlikumu nav izvirzījusi Komisija vai Augstais pārstāvis, piemēro t. s. pastiprināta kvalificēta vairākuma noteikumu, kas paredz, ka ir vajadzīgs vismaz 72 % Padomes locekļu labvēlīgs balsojums (t. i., vismaz 20 no 27 ES dalībvalstīm), arī šajā gadījumā tiem pārstāvot vismaz 65 % no Savienības iedzīvotājiem.
b. Darbības joma
Ar Lisabonas līgumu tika vēl vairāk paplašināts to jomu klāsts, kurās lēmums jāpieņem ar kvalificētu balsu vairākumu. Lēmumu pieņemšana ar kvalificētu balsu vairākumu ir ieviesta vai paplašināta attiecībā uz 68 juridiskajiem pamatiem, vairumā gadījumu līdz ar parastās likumdošanas procedūras ieviešanu (tostarp attiecībā uz daudzām jomām, kas iepriekš ietilpa trešajā pīlārā, t. i., policijas un tiesu iestāžu sadarbību krimināllietās). Kvalificēts balsu vairākums ir vajadzīgs arī Komisijas priekšsēdētāja un tās locekļu, Revīzijas palātas, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas un Eiropas Reģionu komitejas locekļu iecelšanai (1.2.3 un 1.2.4).
3. Vienprātība
Saskaņā ar Līgumiem vienprātība ir vajadzīga attiecībā uz lēmumiem ierobežotā skaitā jomu, piemēram, nodokļu, sociālā nodrošinājuma un sociālās aizsardzības jomā, dažos vides politikas aspektos (piemēram, attiecībā uz noteikumiem, kas galvenokārt ir fiskāla rakstura), jaunu ES dalībvalstu pievienošanās jomā, dalībvalsts balsstiesību apturēšanā saskaņā ar LES 7. pantu, kopējā ārpolitikā un drošības politikā (KĀDP), ieskaitot kopējo drošības un aizsardzības politiku (KDAP), operatīvajā policijas sadarbībā starp dalībvalstīm, ES finanšu jomā (ieskaitot daudzgadu finanšu shēmu), Līgumu pārskatīšanā (kas pēc tam jāratificē visām dalībvalstīm) un pasākumos pret konkrētu veidu diskrimināciju.
Tomēr Līgumi ir paredz pārejas klauzulas, kas konkrētā rīcībpolitikas jomā ļauj pāriet no vienprātīga balsojuma uz kvalificēta vairākuma balsojumu. LES 48. panta 7. punktā ir paredzēta vispārēja pārejas klauzula, kas piemērojama visām ES rīcībpolitikas jomām un kas Eiropadomei dod iespēju vienprātīgi pieņemt lēmumu, kurš ļauj Padomei pēc tam rīkoties ar kvalificētu balsu vairākumu jomās, kurās parasti ir nepieciešama vienprātība. Eiropas Parlamentam ir jādod piekrišana, un valstu parlamentiem ir tiesības sešu mēnešu laikā iebilst. Dažās jomās, kurās pašlaik ir nepieciešama vienprātība, īpašas pārejas klauzulas ļauj pāriet uz kvalificēta vairākuma balsošanu ar mazāk sarežģītu procedūru, piemēram, LES 31. panta 3. punkts.
2018. gada runā par stāvokli Savienībā Komisijas priekšsēdētājs Ž. K. Junkers paziņoja, ka pārejas klauzulas tiks visaptveroši pārskatītas. Tā rezultātā Komisija līdz šim ir publicējusi četrus paziņojumus: par kopējo ārpolitiku un drošības politiku (2018. gada septembrī), nodokļiem (2019. gada janvārī), enerģētiku un klimatu (2019. gada aprīlī) un sociālo politiku (2019. gadā).
Parasti Padome cenšas panākt vienprātību arī tad, ja tā nav prasīta. Šāda prakse aizsākās ar 1966. gada Luksemburgas kompromisu, ar ko tika izbeigts Francijas un citu dalībvalstu strīds, kura pamatā bija Francijas atteikšanās noteiktās jomās pāriet no vienprātības uz kvalificētu balsu vairākumu. Kompromisa teksts ir šāds: “Ja tādu lēmumu gadījumā, ko var pieņemt ar vairākuma balsojumu par Komisijas priekšlikumu, izšķiras viena vai vairāku partneru ļoti svarīgas intereses, Padomes locekļi saprātīgā laikposmā cenšas rast risinājumus, kurus var pieņemt visi Padomes locekļi, ievērojot Kopienas un viņu savstarpējās intereses.”
Līdzīgs risinājums tika rasts 1994. gadā, panākot Joanīnas kompromisu to dalībvalstu aizsardzībai, kuru balsu skaits ir tuvu bloķējošā mazākuma slieksnim. Šī kārtība paredz, ka tad, ja attiecīgās valstis pauž nodomu iebilst pret Padomes lēmuma pieņemšanu ar kvalificētu balsu vairākumu, Padome darīs visu iespējamo, lai saprātīgā laikposmā panāktu pārliecinošam dalībvalstu vairākumam pieņemamu risinājumu.
Saskaņā ar LES 48. pantu, lai pārskatītu dibināšanas līgumus, nepieciešama vienprātība, un tas tiek uzskatīts par būtisku ierobežojumu 27 dalībvalstu veidotās Savienības reformēšanai. Lai pārvarētu šo vienprātības prasību, dalībvalstis ir noslēgušas starptautiskus nolīgumus ārpus ES tiesiskās kārtības. Pirmoreiz tas notika euro krīzes rezultātā, 2012. gadā pieņemot Līgumu par stabilitāti, koordināciju un pārvaldību ekonomiskajā un monetārajā savienībā (fiskālais pakts) un Līgumu par Eiropas Stabilitātes mehānisma dibināšanu (ESM līgums), kā arī 2014. gadā – Starpvaldību nolīgumu par iemaksu pārskaitīšanu uz vienoto noregulējuma fondu un to kopīgošanu (VNF nolīgums). Saskaņā ar fiskālā pakta 14. panta 3. punktu paktu piemēro no tā spēkā stāšanās dienas un tikai tām valstīm, kuras to ratificējušas. Tā kā tas jāratificē tikai vismaz 12 eurozonas valstīm, pietiek ar to, ka paktu apstiprina dalībvalstu mazākums, lai tas stātos spēkā.
Konferences par Eiropas nākotni un COVID-19 pandēmijas kontekstā Parlaments rezolūcijā par koordinētu ES rīcību COVID-19 pandēmijas un tās seku apkarošanai, ierosināja “piešķirt Savienībai lielākas pilnvaras rīkoties pārrobežu veselības apdraudējuma gadījumā” un izmantot “vispārīgo pārejas klauzulu, lai atvieglotu lēmumu pieņemšanas procesu visos jautājumos, kas varētu palīdzēt risināt pašreizējās veselības krīzes radītās problēmas”. 2022. gada 9. jūnija rezolūcijā par aicinājumu sasaukt konventu, lai grozītu Līgumus, Parlaments iesniedza Padomei priekšlikumus par Līgumu grozījumiem saskaņā ar parasto pārskatīšanas procedūru, kas noteikta LES 48. pantā. Ierosinātie grozījumi ļautu Padomei konkrētās jomās, piemēram, attiecībā uz sankciju pieņemšanu un ārkārtas situācijā, lēmumus pieņemt ar kvalificētu balsu vairākumu, nevis vienprātīgi.
Komisijas priekšsēdētāja Urzula fon der Leiena, uzstājoties ar runu Konferences par Eiropas nākotni noslēguma pasākumā, kas notika 2022. gada 9. maijā, atkārtoti apstiprināja Komisijas gatavību īstenot pieņemtos pilsoņu priekšlikumus par vienprātības balsojuma radītā strupceļa pārvarēšanu. Saskaņā ar Komisiju “tagad mums jāizvēlas vistiešākais ceļš, kā to panākt, – vai nu pilnībā izmantojot Līgumu sniegtās iespējas, vai, jā, vajadzības gadījumā grozot Līgumus”. 2023. gada 11. jūlijā Parlaments pieņēma rezolūciju par ES Līgumos paredzēto pārejas klauzulu īstenošanu, ierosinot aktivizēt pārejas klauzulas dažās prioritārās politikas jomās, jo īpaši kopējās ārpolitikas un drošības politikas un enerģētikas politikas jomā un attiecībā uz nodokļu jautājumiem, kam piemīt vides dimensija.
Komisijas priekšsēdētāja 2023. gada decembrī atkārtoja sava kabineta apņemšanos reformēt Līgumus. Tomēr 2024. gada 20. marta paziņojumā Komisija savu nostāju mīkstināja un, atsaucoties uz šķēršļiem, ko Līgumu izmaiņām rada vienprātības prasība, norādīja, ka ES pārvaldību varētu “ātri uzlabot, pilnībā izmantojot spēkā esošo Līgumu potenciālu”.
2024. gada 20. martā Komisija pieņēma paziņojumu par reformām pirms paplašināšanās un politikas pārskatiem (COM(2024)0146), kur tā uzsvēra institucionālās reformas iespējas spēkā esošā tiesiskā regulējuma satvarā un mudināja Padomi prioritārajās jomās aktivizēt pārejas klauzulas.
Šo faktu lapu sagatavoja Tiesiskuma, pilsonisko brīvību un institucionālo lietu politikas departaments.
Joanna APAP