Съветът на Европейския съюз
Заедно с Парламента, Съветът на Европейския съюз е институцията, която приема законодателството на Европейския съюз (ЕС) чрез регламенти и директиви и изготвя решения и незадължителни препоръки. В областта на своите правомощия той взема решения с обикновено мнозинство, с квалифицирано мнозинство или с единодушие в зависимост от правното основание на акта, за който е необходимо неговото одобрение.
Правно основание
В единната институционална рамка на ЕС Съветът на Европейския съюз (наричан по-долу „Съветът“) упражнява правомощията, предоставени му с член 16 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) и с членове 237—243 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Функционирането на Съвета се урежда допълнително от неговия Процедурен правилник (Решение 2009/937/ЕС на Съвета, последно изменено през 2022 г.), приет въз основа на член 240, параграф 3 от ДФЕС. Допълнителните правни разпоредби по въпроса включват член 15 от ДЕС, в който се изяснява разграничението между Съвета и Европейския съвет, и член 289 от ДФЕС, в който се определят законодателните актове.
Роля
A. Законодателство
Въз основа на внесени от Комисията предложения Съветът приема законодателството на ЕС под формата на регламенти и директиви съвместно с Парламента съгласно член 294 от ДФЕС (обикновена законодателна процедура) или сам, след консултация с Парламента (1.2.3). Освен това Съветът приема отделни решения и незадължителни препоръки (член 288 от ДФЕС), както и резолюции. Съветът и Парламентът определят общите правила за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията или запазени за самия Съвет (член 291, параграф 3 от ДФЕС).
B. Бюджет
Съветът е едно от двете направления на бюджетния орган, а другото е Парламентът. Заедно те приемат бюджета на Европейския съюз (1.2.5). Освен това Съветът, в съответствие със специална законодателна процедура, приема с единодушие решения за определяне на разпоредбите, приложими за системата на собствените ресурси, и за многогодишната финансова рамка (членове 311 и 312 от ДФЕС). В последния случай Парламентът трябва да даде своето одобрение с мнозинството от членовете си. Последната многогодишна финансова рамка (2021—2027 г.) беше приета от Парламента през ноември 2020 година. Раздел ІІ от бюджета на Европейския съюз е общ за Съвета на Европейския съюз и за Европейския съвет (1.3.6) (член 46, буква б от Финансовия регламент на ЕС), въпреки че това са две различни институции.
C. Други правомощия
1. Международни споразумения
Съветът сключва международните споразумения на Европейския съюз, за които Комисията води преговори и които обикновено изискват съгласието на Парламента (член 218 от ДФЕС).
2. Назначения
Съветът, като действа с квалифицирано мнозинство (след Договора от Ница 1.1.4), назначава членовете на Сметната палата, на Европейския икономически и социален комитет и на Европейския комитет на регионите.
3. Икономическа политика
Съветът координира икономическите политики на държавите членки (член 121 от ДФЕС) и без да накърнява правомощията на Европейската централна банка, взема политически решения в областта на паричната политика.
За членовете на Еврогрупата се прилагат специални правила (член 137 от ДФЕС и Протокол (№ 14) към ДФЕС). По принцип финансовите министри на държавите от Еврогрупата се събират неофициално един ден преди заседанието на Съвета по икономически и финансови въпроси. В тези срещи участва Комисията, а Европейската централна банка е също сред поканените. Съгласно член 2 от Протокола относно Еврогрупата „[м]инистрите на държавите членки, чиято парична единица е еврото, избират председател за срок от две години и половина с мнозинството от гласовете на тези държави членки“.
Съветът изпълнява и функции за икономическо управление в рамките на европейския семестър. В началото на цикъла — през есента, той разглежда специфичните препоръки за еврозоната въз основа на годишния обзор на растежа, а след това — през юни и юли, приема препоръките по държави след одобрението им от Европейския съвет.
Член 136 от ДФЕС беше изменен с Решение 2011/199/ЕС на Европейския съвет и влезе в сила на 1 май 2013 г. след ратифициране от страна на всички държави членки. В този член се определя правното основание за механизмите за стабилност, като Европейския механизъм за стабилност (2.5.8).
4. Обща външна политика и политика на сигурност (5.1.1) и (5.1.2)
Договорът от Лисабон предостави правосубектност на Европейския съюз, който, от своя страна, замести Европейската общност. Освен това новият Договор премахна структурата на трите стълба. Правосъдието и вътрешните работи вече са напълно интегрирана област на политиката на Съюза, за които обикновената законодателна процедура се прилага в почти всички случаи. Въпреки това в областта на външната политика и политиката на сигурност Съветът продължава да действа съгласно специфични правила, когато приема общи позиции и съвместни действия или изработва конвенции.
Старата формула на Тройката е заменена от нова система: под постоянното председателство на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност Съветът сега работи в тясно сътрудничество с Комисията. Той се подпомага от генералния секретариат на Съвета и от Европейската служба за външна дейност.
Организация
A. Състав
1. Членове
Съветът се състои от по един представител на всяка държава членка на равнище министри, който „може да обвързва правителството на държавата членка“ (член 16, параграф 2 от ДЕС).
2. Председателство
С изключение на Съвета по външни работи, Съветът се председателства от представителя на държавата членка, която председателства Европейския съюз: председателството се променя на всеки шест месеца по ред, определен от Съвета чрез единодушие (член 16, параграф 9 от ДЕС). Председателството на всички състави на Съвета, с изключение на състава по външни работи, се изпълнява от предварително определени групи от три държави членки за срок от 18 месеца, като всеки член на групата поема председателството на свой ред за срок от шест месеца.
До 2030 г. председателството ще бъде поемано в следния ред: Полша и Дания — през 2025 г., Кипър и Ирландия — през 2026 г., Литва и Гърция — през 2027 г., Италия и Латвия — през 2028 г., Люксембург и Нидерландия — през 2029 г. и Словакия и Малта — през 2030 г. Европейският съвет може да променя този ред (член 236, буква б) от ДФЕС).
3. Органи с подготвителни функции
Комитет, съставен от постоянните представители на държавите членки, отговаря за подготовката на работата на Съвета и за изпълнението на възложените му от Съвета задачи (член 240 от ДФЕС). Този комитет, известен като „Корепер“, е под председателството на представител на държавата членка, който председателства Съвета по общи въпроси, т.е. ротационното председателство. Комитетът по политика и сигурност, който следи развитието на международното положение в областта на общата външна политика и политика на сигурност, се председателства обаче от представител на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност.
Корепер заседава всяка седмица с цел да подготвя дейността на Съвета и да координира дейностите, свързани с процедурата на съвместно вземане на решения с Парламента. Разделен е на две групи: Корепер І, съставен от заместник-постоянните представители, които подготвят дейностите, свързани с по-техническите области, например селското стопанство, трудовата заетост, образованието и околната среда; Корепер ІІ, който се занимава с въпроси, попадащи по-скоро в областта на „висшата политика“, каквито са по-специално външните работи, икономическите и паричните въпроси и правосъдието и вътрешните работи. За подготвителните работи Корепер се подпомага от десет комитета и над сто специализирани работни групи.
B. Начин на функциониране
В зависимост от съответната област, Съветът взема решения с обикновено мнозинство, с квалифицирано мнозинство или с единодушие (1.2.3) и (1.2.4). Когато Съветът действа в качеството си на законодател, заседанията му са отворени за обществеността (член 16, параграф 8 от ДЕС). Генералният секретариат на Съвета се назначава от Съвета в приложение на член 240 от ДФЕС. Заседанията на Съвета се провеждат основно в Брюксел, с някои заседания в Люксембург (сесиите през април, юни и октомври). Понастоящем съществуват десет състава на Съвета, три от които заседават редовно (общи въпроси, външни отношения, икономически и финансови въпроси (ECOFIN).
1. Обикновено мнозинство
Според член 238, параграф 1 от ДФЕС „[з]а актовете, които изискват обикновено мнозинство, Съветът действа с мнозинство от съставляващите го членове“. Всеки член на Съвета има един глас, така че обикновено мнозинство се постига, ако 14 членове на Съвета гласуват „за“ (а останалите 13 гласуват „против“ или „въздържал се“). Този вид вземане на решения обаче се прилага само в ограничен брой случаи: процедурния правилник на Съвета, организацията на Генералния секретариат на Съвета и правилниците, регулиращи комитетите, предвидени в Договора.
2. Квалифицирано мнозинство
a. Механизъм
Член 16, параграф 3 от ДЕС постановява, че гласуването с квалифицирано мнозинство е основният процес на вземане на решения на Съвета, така че то се използва винаги с изключение на случаите, когато в Договорите е посочено друго. По силата на член 16, параграф 4 от ДЕС се изисква положителен вот на най-малко 55 % от членовете на Съвета, представляващи най-малко 65 % от населението на ЕС. На практика това означава най-малко 15 държави членки от общо 27. В случаите, когато предложението не идва от Комисията или върховния представител, се прилага т.нар. правило за „засилено квалифицирано мнозинство“, съгласно което необходимият процент от членовете на Съвета, гласували „за“, е 72 % (т.е. най-малко 20 държави членки от общо 27), които отново представляват най-малко 65 % от населението на ЕС.
b. Обхват
Договорът от Лисабон разширява обхвата на вземането на решения с гласуване с квалифицирано мнозинство. За 68 правни основания гласуването с квалифицирано мнозинство се въвежда или се разширява, в повечето от случаите — заедно с въвеждането на обикновената законодателна процедура (включително в много области, които преди попадаха в обхвата на третия стълб, т.е. полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси). Гласуването с квалифицирано мнозинство е необходимо също за назначаването на председателя и членовете на Комисията, на членовете на Сметната плата, на Европейския икономически и социален съвет и на Европейския комитет на регионите (1.2.3) и (1.2.4).
3. Единодушие
Договорите изискват единодушие за решения в ограничен брой области, като данъчното облагане, социалната сигурност или социалната закрила, някои аспекти на политиката в областта на околната среда (например разпоредби предимно от фискален характер), присъединяването на нови държави — членки на ЕС, спирането на правото на глас на държава членка съгласно член 7 от ДЕС, общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС), включително общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО), оперативното полицейско сътрудничество между държавите членки, финансите на ЕС (включително многогодишната финансова рамка), преразглеждането на Договорите (изискващо последващо ратифициране от всички държави членки) и мерките срещу определени форми на дискриминация.
Договорите обаче предвиждат клаузи за преход, които позволяват да се премине от гласуване с единодушие към гласуване с квалифицирано мнозинство в дадена област на политиката. Член 48, параграф 7 от ДЕС предвижда обща клауза за преход, приложима към всички политики на ЕС, която позволява на Европейския съвет да приеме с единодушие решение, позволяващо на Съвета впоследствие да действа с квалифицирано мнозинство в области, в които обикновено се изисква единодушие. Европейският парламент трябва да даде своето одобрение, а националните парламенти имат право на възражение в срок от шест месеца. В някои области, в които понастоящем се изисква единодушие, конкретни клаузи за преход позволяват преминаване към гласуване с квалифицирано мнозинство с не толкова сложна процедура, например член 31, параграф 3 от ДЕС.
В своята реч за състоянието на Съюза през 2018 г. председателят Юнкер обяви цялостен преглед на клаузите за преход. В резултат на това до момента Комисията е публикувала четири съобщения относно общата външна политика и политика на сигурност (септември 2018 г.), данъчното облагане (януари 2019 г.), енергетиката и климата (април 2019 г.) и социалната политика (2019 г.).
По принцип Съветът се стреми към единодушие дори в случаите, когато такова не се изисква. Това предпочитание води началото си от „компромиса от Люксембург“ през 1966 г., който сложи край на спора между Франция и останалите държави членки, тъй като Франция отказваше да премине от гласуване с единодушие към гласуване с квалифицирано мнозинство в някои области. Текстът на компромиса гласи: „Когато в случай на решения, които могат да бъдат взети с мажоритарен вот по предложение от Комисията, са засегнати много важни интереси на един или повече партньори, членовете на Съвета ще се постараят в разумен срок да постигнат решения, които могат да бъдат приети от всички членове на Съвета, като се уважат техните взаимни интереси и тези на Общността.“
Подобно решение беше намерено през 1994 г., когато беше постигнат „компромисът от Янина“, за да бъдат предпазени държави членки, които се доближават до необходимия минимум за постигане на блокиращо малцинство. Договореността предвижда, че ако тези държави изразят намерението си да се противопоставят на вземане на решение от страна на Съвета с квалифицирано мнозинство, Съветът ще направи всичко възможно в рамките на правомощията си и в „разумен период от време“ да постигне задоволително решение за широко мнозинство от държави членки.
Съгласно член 48 от ДЕС за всяко преразглеждане на учредителните договори е необходимо единодушие, което се счита за основна пречка за реформирането на Съюза с 27 държави членки. За да се преодолее изискването за единодушие, държавите членки са сключвали международни споразумения извън правния ред на ЕС. Това се случи за първи път в резултат на кризата с еврото с приемането през 2012 г. на Договора за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз („Фискалния пакт“) и Договора за създаване на Европейски механизъм за стабилност (ЕМС), както и впоследствие, през 2014 г. — с приемането на Междуправителственото споразумение за прехвърляне и взаимно използване на вноските в Единния фонд за преструктуриране (Споразумението за ЕФП). Съгласно член 14, параграф 3 от Фискалния пакт той се прилага от датата на влизането си в сила само за държавите членки, които са го ратифицирали. Тъй като за Фискалния пакт е необходимо ратифициране от само 12 държави от еврозоната, като условие за влизането му в сила се поставя одобрение от страна на малцинство от държавите членки.
В контекста на Конференцията за бъдещето на Европа и пандемията от COVID-19, в своята резолюция относно координирани действия на ЕС за борба с пандемията от COVID-19 и последиците от нея Парламентът предложи „по-големи правомощия на Съюза за действие в случай на трансгранични заплахи за здравето“ и призова за активиране на „общата клауза за преход, за да се улесни процесът на вземане на решения по всички въпроси, които биха могли да помогнат за справяне с предизвикателствата на настоящата здравна криза“. В своята резолюция от 9 юни 2022 г. относно призива за свикване на Конвент за преразглеждане на Договорите Парламентът представи на Съвета предложения за изменения на Договорите в рамките на обикновената процедура за преразглеждане, предвидена в член 48 от ДЕС. Предложените изменения ще позволят решенията в Съвета да се вземат с квалифицирано мнозинство вместо с единодушие в съответните области, например при приемането на санкции и в случай на извънредна ситуация.
В своята реч по време на заключителната проява на Конференцията за бъдещето на Европа на 9 май 2022 г. председателят на Комисията — г-жа Урсула фон дер Лайен, препотвърди готовността на Комисията да изпълни приетите предложения на гражданите за преодоляване на безизходната ситуация при гласуването с единодушие. Според Комисията „сега от нас зависи да поемем по най-прекия път дотам, като използваме пълните граници на това, което можем да направим в рамките на Договорите, или, ако е необходимо, чрез промяна на Договорите“. На 11 юли 2023 г. Парламентът прие резолюция относно прилагането на клаузите за преход в Договорите на ЕС, в която се предлага клаузите за преход да бъдат задействани в някои приоритетни области на политиката, по-специално — общата външна политика и политика на сигурност, енергийната политика и данъчното облагане с екологично измерение.
През декември 2023 г. председателят на Комисията потвърди ангажимента на своя кабинет за реформиране на Договорите. В съобщение от 20 март 2024 г. обаче Комисията смекчи тази позиция, като заяви, че управлението на ЕС би могло „бързо да се подобри, като се използва в пълна степен потенциалът на действащите Договори“, и посочи пречките пред промяната на Договорите, породени от изискването за единодушие.
На 20 март 2024 г. Комисията прие своето съобщение относно реформите и прегледите на политиките преди разширяването (COM(2024)0146), в което се подчертават възможностите за институционална реформа при съществуващата правна рамка и се насърчава Съветът да задейства клаузи за преход в приоритетни области.
Настоящият информационен фиш е изготвен от Тематичния отдел по правосъдие, граждански свободи и институционални въпроси.
Joanna APAP