Komisja Europejska

Jako instytucja odpowiedzialna za promowanie ogólnego interesu UE Komisja posiada niemal wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej i działa jako główny organ wykonawczy UE. Proponuje przepisy, egzekwuje prawo UE jako strażniczka traktatów, zarządza strategiami politycznymi i budżetem, negocjuje umowy międzynarodowe, wykonuje uprawnienia do nakładania sankcji w takich obszarach jak konkurencja, a także nadzoruje bieżące działania.

Podstawa prawna

Artykuł 17 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), art. 234, 244–250, 290 i 291 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz Traktat ustanawiający jedną Radę i jedną Komisję Wspólnot Europejskich (traktat fuzyjny).

Historia

Początkowo każda wspólnota miała swój własny organ wykonawczy: Wysoką Władzę w przypadku Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) z 1951 r. i odrębną komisję dla każdej z dwóch wspólnot powstałych na mocy traktatu rzymskiego w 1957 r. – Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Euratomu. Na mocy traktatu fuzyjnego z 8 kwietnia 1965 r. zarówno struktury wykonawcze EWWiS, EWG i Euratomu, jak i budżety tych instytucji (z których najważniejsza była Komisja) zostały połączone w jedną Komisję Wspólnot Europejskich (więcej informacji znajduje się w nocie tematycznej dotyczącej sytuacji przed podpisaniem Jednolitego aktu europejskiego). Kiedy w 2002 r., po 50 latach obowiązywania, traktat EWWiS wygasł, aktywa EWWiS wróciły do Komisji (zgodnie z art. 1 protokołu do traktatu z Nicei w sprawie skutków finansowych wygaśnięcia Traktatu EWWiS oraz w sprawie Funduszu Badawczego Węgla i Stali). Komisja jest odpowiedzialna za realizację pozostałych do zakończenia zadań, za zarządzanie aktywami EWWiS oraz za zapewnienie finansowania działalności badawczej w sektorach związanych z przemysłem węgla i stali.

Skład i status prawny

A. Liczba członków

Przez długi czas w skład Komisji wchodził przynajmniej jeden komisarz z każdego państwa członkowskiego. Komisarzy nie mogło być jednak więcej niż dwóch z każdego państwa. Chociaż Traktat z Lizbony umożliwia Radzie Europejskiej określenie liczby komisarzy (art. 17 ust. 5 TUE), w 2009 r. postanowiono, że Komisja nadal będzie się składać z tylu członków, ile jest państw członkowskich. Obecna Komisja (2024–2029) składa się z 27 członków, w tym przewodniczącej, pięciorga wiceprzewodniczących wykonawczych, wiceprzewodniczącej Komisji/wysokiej przedstawicielki Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz 20 komisarzy.

B. Sposób mianowania

Traktat z Lizbony przewiduje, że Rada Europejska – czyli szefowie państw i rządów państw członkowskich UE – stanowiąc większością kwalifikowaną, przedstawia Parlamentowi Europejskiemu kandydata na przewodniczącego Komisji, z uwzględnieniem wyników wyborów do Parlamentu Europejskiego i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji (zgodnie z załączoną do TUE Deklaracją nr 11 odnoszącą się do art. 17 ust. 6 i 7 traktatu). Parlament wybiera przewodniczącego większością głosów posłów w nim zasiadających (art. 17 ust. 7 TUE).

Rada Unii Europejskiej (zwana dalej „Radą”), w której skład wchodzą ministrowie rządów wszystkich państw członkowskich UE, przyjmuje listę pozostałych kandydatów na członków Komisji, stanowiąc większością kwalifikowaną i za porozumieniem z nowo wybranym przewodniczącym, w oparciu o propozycje przedstawione przez państwa członkowskie.

Przewodniczący i pozostali członkowie Komisji, w tym wiceprzewodniczący/wysoki przedstawiciel, są wybierani w oparciu o takie kryteria jak ogólne kwalifikacje, zaangażowanie w sprawy europejskie i niezależność (art. 17 ust. 3 TUE). Muszą oni zostać kolegialnie zatwierdzeni w głosowaniu przez Parlament, a następnie są mianowani przez Radę Europejską stanowiącą większością kwalifikowaną. Obecna Komisja została zatwierdzona przez Parlament 27 listopada 2024 r. i rozpoczęła urzędowanie 1 grudnia 2024 r.

Od przyjęcia traktatu z Maastricht mandat członków Komisji jest zrównany z wynoszącą 5 lat kadencją Parlamentu Europejskiego i jest odnawialny.

C. Odpowiedzialność

1. Odpowiedzialność osobista (art. 245 TFUE)

Członkowie Komisji:

• muszą być w pełni niezależni w wykonywaniu swych obowiązków, w ogólnym interesie Unii; w szczególności nie wolno im zwracać się o instrukcje ani ich przyjmować od żadnego rządu czy innego organu zewnętrznego;
• nie mogą wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej.

Na wniosek Rady lub samej Komisji komisarze mogą zostać zdymisjonowani przez Trybunał Sprawiedliwości UE w razie naruszenia powyższych zobowiązań lub poważnego uchybienia (art. 247 TFUE).

2. Odpowiedzialność zbiorowa

Na mocy art. 234 TFUE Komisja ponosi odpowiedzialność przed Parlamentem jako kolegium. Jeżeli Parlament przyjmie wniosek o wotum nieufności wobec Komisji, wszyscy jej członkowie są zobowiązani do złożenia dymisji, w tym Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa / Wiceprzewodniczący Komisji, w zakresie, w jakim sprawa dotyczy ich obowiązków w ramach Komisji. Od 1972 r. złożono 16 wniosków o wotum nieufności, z których żaden nie został przyjęty.

Organizacja i funkcjonowanie

Komisja pracuje pod politycznym kierownictwem przewodniczącego, który decyduje o jej organizacji wewnętrznej. Przewodniczący rozdziela zakres obowiązków między członków Komisji. W ten sposób każdy komisarz przejmuje odpowiedzialność za konkretny obszar polityki i kierownictwo nad odnośnymi departamentami administracyjnymi. Po uzyskaniu zgody kolegium przewodniczący mianuje wiceprzewodniczących spośród członków kolegium. Wysoki przedstawiciel jest z urzędu jednym z wiceprzewodniczących Komisji. Członek Komisji jest zobowiązany do złożenia dymisji, jeżeli przewodniczący, po uzyskaniu zgody kolegium, tego zażąda.

Komisja składa się z sekretariatu generalnego oraz 41 dyrekcji generalnych, które opracowują strategie polityczne, akty prawne i fundusze UE, zarządzają nimi i je wdrażają. Ostatnie zmiany strukturalne, wprowadzone 1 lutego 2025 r., polegały na podziale dotychczasowej DG NEAR (Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia) na dwie dyrekcje: DG MENA (Bliski Wschód, Afryka Północna i Zatoka Perska) oraz DG ENEST (Rozszerzenie i Wschodnie Sąsiedztwo). Istnieje również sześć agencji wykonawczych, które wykonują zadania powierzone im przez Komisję, ale posiadają własną osobowość prawną: Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych, Europejska Agencja Wykonawcza ds. Klimatu, Infrastruktury i Środowiska, Europejska Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Cyfryzacji, Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych, Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Innowacji i ds. MŚP oraz Europejska Agencja Wykonawcza ds. Edukacji i Kultury.

Z kilkoma wyjątkami Komisja podejmuje decyzje kolegialnie większością głosów (art. 250 TFUE). Komisja spotyka się co tydzień, by omówić kwestie sensytywne politycznie i przyjąć wnioski, które należy uzgodnić w procedurze ustnej, podczas gdy kwestie mniej sensytywne są przyjmowane w procedurze pisemnej. Środki dotyczące zarządzania i administrowania mogą zostać przyjęte w ramach procedury uprawnienia, za pośrednictwem której kolegium komisarzy przyznaje jednemu ze swoich członków uprawnienia do podejmowania decyzji w jego imieniu (odnosi się to w szczególności do dziedzin takich jak pomoc dla rolników czy środki antydumpingowe), lub w drodze subdelegacji, kiedy to uprawnienia do podejmowania decyzji są przekazywane na szczebel administracyjny, zwykle dyrektorom generalnym.

Uprawnienia

A. Prawo inicjatywy

Co do zasady Komisja jest odpowiedzialna za przedstawianie wniosków ustawodawczych (art. 17 ust. 2 TUE). Przygotowuje wnioski ustawodawcze, które są następnie przyjmowane przez obie instytucje decyzyjne: Parlament Europejski i Radę.

1. Pełna inicjatywa: prawo do przedstawiania wniosków

a. Inicjatywa ustawodawcza

Prawo do przedstawiania wniosków stanowi pełną formę prawa inicjatywy, ponieważ jest ono generalnie wyłączne i nakłada pewne ograniczenia na władzę decyzyjną, która nie może podjąć decyzji bez istnienia wniosku, a swoje decyzje musi opierać na wnioskach w przedstawionej formie.

Komisja przygotowuje i przedkłada Radzie i Parlamentowi wszelkie wnioski ustawodawcze (dotyczące rozporządzeń lub dyrektyw) niezbędne do wdrażania traktatów (więcej informacji znajduje się w nocie tematycznej dotyczącej ponadkrajowych procedur decyzyjnych).

b. Inicjatywa budżetowa

Komisja przygotowuje projekt budżetu, który następnie przedkłada Radzie i Parlamentowi zgodnie z art. 314 TFUE (więcej informacji znajduje się w nocie tematycznej dotyczącej procedury budżetowej). Co roku każda instytucja z wyjątkiem Komisji sporządza preliminarz uwzględniający wszystkie dochody i wydatki, który przesyła Komisji do dnia 1 lipca (art. 39 ust. 1 rozporządzenia finansowego). Ponadto każdy organ utworzony na mocy traktatów, który posiada osobowość prawną i otrzymuje wkład pochodzący z budżetu, przesyła Komisji preliminarz do dnia 31 stycznia każdego roku. Następnie Komisja przekazuje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie preliminarz agencji UE i proponuje kwotę wkładu dla każdego organu UE oraz liczbę pracowników, którą uznaje za konieczną na kolejny rok budżetowy.

W odniesieniu do systemu zasobów własnych Unii podstawowa decyzja w sprawie zasobów własnych musi zostać przyjęta jednomyślnie przez Radę, na wniosek Komisji (art. 17 TUE) i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą (art. 311 ust. 3 TFUE). Możliwe jest ustanowienie nowych kategorii zasobów własnych i zniesienie istniejących w każdej chwili, ale takie decyzje mogą być przyjmowane wyłącznie na podstawie wniosku Komisji (art. 17 ust. 2 TUE). Ponadto na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem i Trybunałem Obrachunkowym Rada określa metody i procedurę, według których dochody budżetowe przewidziane w ramach systemu zasobów własnych Unii są pozostawione do dyspozycji Komisji (art. 322 ust. 2 TFUE).

c. Stosunki z państwami trzecimi

Z upoważnienia Rady Komisja jest odpowiedzialna za negocjowanie umów międzynarodowych zgodnie z art. 207 i 218 TFUE, które następnie przedkłada Radzie w celu ich zawarcia. Dotyczy to także negocjacji w sprawie przystąpienia do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 6 ust. 2 TUE). W dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa negocjacje nad umowami prowadzi wysoki przedstawiciel Unii. Na mocy art. 50 TUE i art. 218 ust. 3 TFUE Komisja przedstawia także zalecenia w sprawie otwarcia negocjacji dotyczących wystąpienia z UE.

2. Ograniczona inicjatywa: prawo do przedstawiania zaleceń lub opinii

a. W kontekście unii gospodarczej i walutowej (więcej informacji można znaleźć w nocie tematycznej dotyczącej instytucji unii gospodarczej i walutowej).

Komisja uczestniczy w zarządzaniu unią gospodarczą i walutową (UGW). Przedkłada ona Radzie:

• zalecenia do opracowania projektu ogólnych wytycznych polityki gospodarczej państw członkowskich i ostrzeżenia, jeśli polityka ta może być niezgodna z wytycznymi (art. 121 ust. 4 TFUE);
• propozycje oceny, na podstawie których Rada stwierdza, czy dane państwo członkowskie posiada nadmierny deficyt (art. 126 ust. 6 TFUE);
• zalecenia w sprawie środków, które należy przyjąć w przypadku, gdy dane państwo członkowskie spoza strefy euro ma trudności w bilansie płatniczym, jak przewidziano w art. 143 TFUE;
• zalecenia dotyczące kursów wymiany wspólnej waluty w stosunku do innych walut oraz ogólnych wytycznych polityki kursowej, zgodnie z art. 219 TFUE;
• oceny krajowych planów politycznych i projekty zaleceń dla poszczególnych krajów w ramach europejskiego semestru.

b. W ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

W tej dziedzinie liczne uprawnienia Komisji zostały przekazane Wysokiemu Przedstawicielowi Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa / Wiceprzewodniczącemu Komisji oraz Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych. Komisja może jednak wspierać wysokiego przedstawiciela / wiceprzewodniczącego Komisji, gdy przedkłada on Radzie wniosek dotyczący wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 30 TUE).

B. Uprawnienia w zakresie monitorowania wdrażania prawa unijnego

Traktaty nakładają na Komisję obowiązek zapewnienia właściwego wdrożenia samych traktatów oraz wszelkich decyzji wykonawczych (prawo wtórne). Komisja odgrywa zatem rolę strażniczki traktatów. Swoje zadanie pełni przede wszystkim, korzystając z ustanowionej w art. 258 TFUE procedury stosowanej wobec państw członkowskich wówczas, gdy uchybiły one zobowiązaniom wynikającym z traktatów.

C. Uprawnienia delegowane i wykonawcze

Dotychczasowa procedura komitetowa została zastąpiona nowymi instrumentami prawnymi, a mianowicie aktami delegowanymi i wykonawczymi.

1. Uprawnienia wykonawcze

Na mocy traktatów Komisja posiada następujące główne uprawnienia:

• wykonanie budżetu (art. 17 ust. 1 TUE i art. 317 TFUE); Po przyjęciu budżetu, od dnia 1 stycznia następnego roku budżetowego każde państwo członkowskie dokonuje płatności należnych UE w formie miesięcznych składek do budżetu UE, które są zdeponowane na rachunku bankowym otwartym w imieniu Komisji Europejskiej w krajowym ministerstwie finansów lub banku centralnym;
• upoważnienie państw członkowskich do przyjęcia środków ochronnych określonych w traktatach, w szczególności w okresach przejściowych (np. art. 201 TFUE);
• egzekwowanie przestrzegania reguł konkurencji, w szczególności poprzez kontrolowanie pomocy przyznawanej przez państwo, zgodnie z art. 108 TFUE.

W odniesieniu do pakietów pomocy finansowej utworzonych w celu zażegnania kryzysu zadłużeniowego w niektórych państwach członkowskich Komisja jest również odpowiedzialna za zarządzanie środkami pochodzącymi z budżetu UE i gwarantowanymi w jego ramach. Komisja jest także uprawniona do wprowadzenia zmiany do procedury głosowania w Europejskim Mechanizmie Stabilności (EMS), upoważniając radę zarządzającą do przyjmowania decyzji specjalną większością kwalifikowaną (85 %) zamiast w drodze jednomyślności, jeśli uzna (w porozumieniu z Europejskim Bankiem Centralnym), że nieprzyjęcie decyzji związanej z przyznaniem pomocy finansowej groziłoby równowadze gospodarczej i finansowej strefy euro (art. 4 ust. 4 porozumienia ustanawiającego EMS) (więcej informacji znajduje się w nocie tematycznej dotyczącej pomocy finansowej dla państw członkowskich UE).

2. Przekazanie uprawnień przez Parlament i Radę

Zgodnie z art. 291 TFUE Komisja wykonuje uprawnienia powierzone jej w celu wprowadzenia w życie aktów ustawodawczych przyjętych przez Parlament i Radę.

Traktat z Lizbony wprowadził nowe przepisy i nowe zasady ogólne „dotyczące trybu kontroli przez Państwa Członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję” (art. 291 ust. 3 TFUE i rozporządzenie (UE) nr 182/2011). Zastępują one dotychczasowe mechanizmy procedury komitetowej dwoma nowymi instrumentami, tj. procedurą doradczą i procedurą sprawdzającą. Prawo kontroli, z którego korzystają Parlament i Rada, zostało formalnie włączone do przepisów, a w przypadku konfliktu przewidziano procedurę odwoławczą.

3. Akty delegowane

W Traktacie z Lizbony wprowadzono również nową kategorię przepisów prawnych, stanowiących formę pośrednią między aktami ustawodawczymi a wykonawczymi. Te „akty delegowane o charakterze nieustawodawczym” (art. 290 TFUE) są aktami „o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego” (zwanego również „aktem podstawowym”). Co do zasady Parlamentowi i Radzie przysługują takie same prawa w zakresie sprawowania nadzoru.

D. Uprawnienia regulacyjne i uprawnienia w zakresie procedury konsultacji

Na mocy traktatów w niewielu przypadkach nadaje się Komisji pełne uprawnienia regulacyjne. Jednym z wyjątków od tej zasady jest art. 106 TFUE, który upoważnia Komisję do czuwania nad stosowaniem przepisów Unii dotyczących przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw świadczących usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym i, w miarę potrzeby, kierowania stosownych dyrektyw lub decyzji do państw członkowskich.

W traktatach przyznaje się Komisji prawo do formułowania zaleceń lub przedstawiania sprawozdań i opinii w wielu kwestiach. Wprowadzono również obowiązek zasięgania opinii Komisji przy podejmowaniu pewnych decyzji, takich jak przyjęcie do Unii nowych państw członkowskich (art. 49 TUE). Komisja jest proszona o opinię zwłaszcza w sprawie zmian w statutach innych instytucji i organów, takich jak Statut posła do Parlamentu Europejskiego, Statut Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Statut Trybunału Sprawiedliwości.

Rola Parlamentu Europejskiego

Komisja jest głównym partnerem Parlamentu w sprawach ustawodawczych i budżetowych. Parlamentarna kontrola programu pracy Komisji i jego wykonania ma coraz większe znaczenie dla wzmocnienia legitymacji demokratycznej sprawowania rządów w UE. Komisja przedkłada Parlamentowi i Radzie do zatwierdzenia projekt budżetu rocznego. Ponadto Komisja sporządza własny preliminarz, które przesyła również osobno Parlamentowi i Radzie do zatwierdzenia. Zgodnie z art. 319 TFUE Parlament ma prawo udzielić Komisji absolutorium.

Decyzja w sprawie zasobów własnych, podejmowana zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą (art. 289 ust. 2 TFUE) na wniosek Komisji (art. 311 ust. 2 TFUE), wymaga konsultacji z Parlamentem. Środki wykonawcze w tym zakresie przyjmuje Rada (zgodnie z art. 291 ust. 2 TFUE) po uzyskaniu zgody Parlamentu, na podstawie wniosku Komisji (art. 311 ust. 3 TFUE).

Komisja powinna prowadzić stały dialog z Parlamentem przez cały okres swojej kadencji, począwszy od przesłuchań kandydatów na komisarzy, przez konkretne zobowiązania podjęte podczas tych przesłuchań, ich przegląd w połowie kadencji aż po systematyczny, zorganizowany dialog z poszczególnymi komisjami parlamentarnymi.

Na mocy traktatu z Maastricht, wzmocnionego traktatem lizbońskim (art. 225 TFUE), Parlament Europejski ma prawo inicjatywy ustawodawczej, co oznacza, że może wystąpić do Komisji o przedłożenie wniosku ustawodawczego. Parlament może również wprowadzić do swoich przepisów wymogi sprawozdawcze, zobowiązując Komisję do przedstawiania sprawozdań z wdrażania.

Komisja czasami nie odpowiada na prośby Parlamentu o przedstawienie wniosków (jak w przypadku zalecenia Parlamentu z 15 czerwca 2023 r. dotyczącego wykorzystania oprogramowania Pegasus i równoważnego oprogramowania szpiegowskiego) lub spóźnia się z przedłożeniem ważnych sprawozdań z wdrażania (np. pierwszego sprawozdania w sprawie stosowania i funkcjonowania dyrektywy o ochronie danych w sprawach karnych).

Kolejnym przykładem jest ochrona danych osobowych w ramach transatlantyckiej wymiany danych. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie Schrems II z lipca 2020 r. doprowadził do unieważnienia decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/1250 w sprawie adekwatności ochrony zapewnianej przez Tarczę Prywatności UE-USA (umowę o wymianie danych) ze względu na obawy, że podczas transatlantyckiej wymiany danych obywatele UE nie będą chronieni. W swojej rezolucji Parlament skrytykował Komisję za to, że przedłożyła stosunki z USA nad interesy obywateli UE, a tym samym pozostawiła zadanie obrony prawa unijnego indywidualnym obywatelom. Mimo tej krytyki, a następnie rezolucji Parlamentu, w której stwierdzono, że ramy ochrony danych UE–USA nie zapewniają zasadniczej równoważności poziomu ochrony, 10 lipca 2023 r. Komisja przyjęła trzecią decyzję w sprawie adekwatności ochrony zapewnianej przez ramy ochrony danych UE–USA.

Notę tematyczną przygotował Departament Tematyczny ds. Sprawiedliwości, Wolności Obywatelskich i Spraw Instytucjonalnych.

 

Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN

11-2025