Informativni članci o Europskoj uniji
Europski parlament
Ispunite ovo polje

Europska komisija

Kao institucija zadužena za promicanje općeg interesa EU-a, Komisija ima gotovo isključivo pravo zakonodavne inicijative i djeluje kao glavno izvršno tijelo EU-a. Predlaže zakonodavstvo, provodi zakone EU-a kao čuvarica Ugovora, upravlja politikama i proračunom, pregovara o međunarodnim sporazumima, izvršava ovlasti sankcioniranja u područjima kao što je tržišno natjecanje i nadzire svakodnevno poslovanje.

Pravna osnova

Članak 17. Ugovora o Europskoj uniji (UEU), članci 234., 244., 290. i 291. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) te Ugovor o osnivanju jedinstvenog Vijeća i jedinstvene Komisije Europskih zajednica (Ugovor o spajanju).

Povijest

U početku je svaka zajednica imala vlastito izvršno tijelo: Visoko tijelo za Europsku zajednicu za ugljen i čelik (EZUČ) osnovanu 1951. i Komisiju za svaku od dviju zajednica osnovanih Ugovorom iz Rima 1957.: Europsku ekonomsku zajednicu i Euratom. Ugovorom o spajanju od 8. travnja 1965. izvršne strukture EZUČ-a, EEZ-a i Euratoma te proračuni tih institucija (među kojima je najvažnija bila Komisija) spojeni su u jedinstvenu Komisiju Europskih zajednica (za više informacija vidi informativni članak Parlamenta o razvoju događaja do Jedinstvenog europskog akta). Kad je 2002., nakon 50 godina, Ugovor o EZUČ-u prestao vrijediti, njegova se imovina vratila Komisiji (u skladu s člankom 1. Protokola uz Ugovor iz Nice o financijskim posljedicama isteka Ugovora o EZUČ-u i o Istraživačkom fondu za ugljen i čelik). Komisija je odgovorna za završetak nedovršenih poslova, upravljanje imovinom EZUČ-a i jamčenje financiranja istraživačkih aktivnosti u sektorima povezanima s industrijom ugljena i čelika.

Sastav i pravni položaj

A. Broj članova

Komisija se dugo sastojala od najmanje jednog i najviše dvojice povjerenika po državi članici. Iako se Ugovorom iz Lisabona Europskom vijeću omogućuje da odredi broj povjerenika (članak 17. stavak 5. UEU-a), 2009. odlučeno je da će Komisija i dalje imati broj članova koji je jednak broju država članica. Aktualna Komisija (2024.–2029.) sastoji se od 27 članova, koji uključuju predsjednicu, pet izvršnih potpredsjednika, potpredsjednika Komisije/visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i 20 povjerenika.

B. Postupak imenovanja

U Ugovoru iz Lisabona navodi se da se rezultati europskih izbora moraju uzeti u obzir kad Europsko vijeće, sastavljeno od čelnika država članica EU-a ili njihovih vlada, nakon odgovarajućih savjetovanja (utvrđenih u Izjavi 11. o članku 17. stavcima 6. i 7. UEU-a priloženog Ugovoru iz Lisabona) i nakon donošenja odluke kvalificiranom većinom, Parlamentu predloži kandidata za predsjednika Komisije. Parlament bira predsjednika većinom glasova svojih članova (članak 17. stavak 7. UEU-a).

Vijeće Europske unije (dalje u tekstu „Vijeće”), sastavljeno od ministara vlada iz svake države članice EU-a, odlučujući kvalificiranom većinom i u dogovoru s izabranim predsjednikom, usvaja popis drugih osoba koje na temelju prijedlogâ država članica predlaže za članove Komisije.

Predsjednik i ostali članovi Komisije, uključujući potpredsjednika Komisije/visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, biraju se na temelju općih kompetencija, predanosti europskim ciljevima i neovisnosti (članak 17. stavak 3. UEU-a). Njih kao tijelo glasovanjem potvrđuje Parlament, a zatim ih Europsko vijeće imenuje kvalificiranom većinom. Parlament je 27. studenoga 2024. odobrio sadašnju Komisiju, koja je stupila na dužnost 1. prosinca 2024.

Od Ugovora iz Maastrichta mandat povjerenika traje koliko i saziv Europskog parlamenta, odnosno pet godina, i može se produžiti.

C. Odgovornost

1. Osobna odgovornost (članak 245. UFEU-a)

Članovi Komisije:

  • moraju, u općem interesu Unije, biti potpuno neovisni pri obavljanju svoje dužnosti, što u prvom redu znači da ne smiju od vlada ili drugih vanjskih tijela tražiti ni primati upute;
  • ne smiju se baviti nijednim drugim zanimanjem, plaćenim ili neplaćenim.

Sud Europske unije može povjerenike razriješiti dužnosti na zahtjev Vijeća ili same Komisije ako prekrše bilo koju od navedenih obaveza ili ih se proglasi krivima za teži propust u radu (članak 247. UFEU-a).

2. Kolektivna odgovornost

U skladu s člankom 234. UFEU-a Komisija je kolektivno odgovorna Parlamentu. Ako Parlament prihvati prijedlog za izglasavanje nepovjerenja Komisiji, ostavku moraju podnijeti svi njezini članovi, uključujući i potpredsjednika Komisije/visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku kada je riječ o dužnostima koje obnaša u Komisiji. Od 1972. podneseno je 16 prijedloga za izglasavanje nepovjerenja, od kojih nijedan nije usvojen.

Organizacija i način rada

Komisija djeluje pod političkim vodstvom svojeg predsjednika, koji donosi odluke o njezinoj unutarnjoj organizaciji. Predsjednik povjerenicima dodjeljuje pojedine resore unutar Komisije. Svaki je povjerenik tako zadužen za određeni resor te ima nadležnost nad odgovarajućim administrativnim odjelima. Nakon dobivanja odobrenja Kolegija predsjednik među povjerenicima imenuje potpredsjednike. Visoki predstavnik automatski je i potpredsjednik Komisije. Član Komisije mora dati ostavku ako to zatraži predsjednik, pod uvjetom da je odobri Kolegij.

Komisija se sastoji od 41 glavne uprave, uključujući Glavno tajništvo, koje osmišljavaju, vode i provode politiku, pravo i financiranje EU-a. Nedavne strukturne promjene uključuju podjelu bivše Glavne uprave za susjedsku politiku i pregovore o proširenju (DG NEAR) na Glavnu upravu za Bliski istok, sjevernu Afriku i Perzijski zaljev (DG MENA) i Glavnu upravu za proširenje i istočno susjedstvo (DG ENEST) 1. veljače 2025. Postoji i šest izvršnih agencija koje obavljaju zadatke koje im je dodijelila Komisija, ali imaju vlastitu pravnu osobnost: Izvršna agencija za istraživanje, Europska izvršna agencija za klimu, infrastrukturu i okoliš, Europska izvršna agencija za zdravlje i digitalno gospodarstvo, Izvršna agencija Europskog istraživačkog vijeća, Izvršna agencija za Europsko vijeće za inovacije i MSP-ove i Europska izvršna agencija za obrazovanje i kulturu.

Osim u nekoliko iznimaka Komisija djeluje kolegijalno i odluke donosi većinom glasova (članak 250. UFEU-a). Komisija se sastaje svakoga tjedna kako bi raspravljala o politički osjetljivim pitanjima i donijela prijedloge o kojima se treba dogovoriti usmenim postupkom, dok se manje osjetljiva pitanja donose pisanim postupkom. Mjere koje se odnose na upravljanje ili administraciju mogu se donositi u okviru sustava ovlašćivanja, pri čemu Kolegij jednomu od svojih članova daje ovlast da donosi odluke u njegovo ime (to je osobito bitno u područjima kao što su poljoprivredne potpore ili antidampinške mjere), ili daljnjim delegiranjem, kada se odluke delegiraju na administrativnoj razini, obično glavnim direktorima.

Ovlasti

A. Ovlast za pokretanje inicijative

Komisija je u pravilu odgovorna za predlaganje zakonodavstva (članak 17. stavak 2. UEU-a). Ona sastavlja zakonodavne prijedloge koje zatim donose dvije institucije zadužene za donošenja odluka: Parlament i Vijeće.

1. Puna inicijativa: ovlast za podnošenje prijedloga

a. Zakonodavna inicijativa

Ovlast za podnošenje prijedloga puni je oblik ovlasti za pokretanje inicijative jer je općenito isključiva i jer se njome ograničavaju tijela koja donose odluke tako što ne mogu donijeti odluku bez podnesenog prijedloga i što je moraju temeljiti na prijedlogu u onom obliku u kojem je podnesen.

Komisija sastavlja te Vijeću i Parlamentu podnosi zakonodavne prijedloge (uredbi i direktiva) nužne za provedbu Ugovorâ, za više informacija vidi informativni članak Parlamenta o nadnacionalnim postupcima donošenja odluka).

b. Proračunska inicijativa

Komisija sastavlja prijedlog proračuna koji u skladu s člankom 314. UFEU-a predlaže Vijeću i Parlamentu (za više informacija vidi informativni članak Parlamenta o proračunskom postupku). Svake godine sve institucije, osim Komisije, izrađuju procjene, uključujući sve svoje prihode i rashode, koje šalju Komisiji do 1. srpnja (članak 39. stavak 1. Financijske uredbe). Osim toga, svoje procjene do 31. siječnja svake godine šalju i sva tijela osnovana u skladu s Ugovorima koja imaju pravnu osobnost i primaju doprinos iz proračuna Komisiji. Komisija zatim Parlamentu i Vijeću šalje izjave o procjenama agencija EU-a te predlaže iznos doprinosa za svako tijelo EU-a i broj zaposlenika koji smatra potrebnim za sljedeću financijsku godinu.

Kad je riječ o sustavu vlastitih sredstava EU-a, temeljnu odluku o vlastitim sredstvima mora jednoglasno donijeti Vijeće na prijedlog Komisije (članak 17. UEU-a) i nakon savjetovanja s Parlamentom u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom (članak 311. stavak 3. UFEU-a). U svakom je trenutku moguće uspostaviti nove kategorije vlastitih sredstava i ukinuti postojeće, no te se odluke mogu donijeti samo na temelju prijedloga Komisije (članak 17. stavak 2. UEU-a). Nadalje, Vijeće, djelujući na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Parlamentom i Revizorskim sudom, određuje metode i proceduru prema kojoj se prihodi proračuna predviđeni aranžmanima o vlastitim sredstvima Unije stavljaju na raspolaganje Komisiji (članak 322. stavak 2. UFEU-a).

c. Odnosi s trećim zemljama

Ako je mandat dobila od Vijeća, Komisija je u skladu s člancima 207. i 218. UFEU-a nadležna za vođenje pregovora o međunarodnim sporazumima, koji se potom dostavljaju Vijeću radi sklapanja. To obuhvaća i pregovore o pristupanju Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (članak 6. stavak 2. UEU-a). U području vanjske i sigurnosne politike o sporazumima pregovara visoki predstavnik. Prema članku 50. UEU-a i članku 218. stavku 3. UFEU-a Komisija daje i preporuke o otvaranju pregovora o povlačenju iz EU-a.

2. Ograničena inicijativa: ovlast za davanje preporuke ili mišljenja

a. U kontekstu ekonomske i monetarne unije (za više informacija vidi informativni članak Parlamenta o institucijama ekonomske i monetarne unije).

Komisija sudjeluje u upravljanju Ekonomskom i monetarnom unijom (EMU). Ona Vijeću podnosi:

  • preporuke o nacrtu općih smjernica ekonomskih politika država članica te upozorenja ako postoji rizik da te politike nisu u skladu sa smjernicama (članak 121. stavak 4. UFEU-a);
  • prijedloge za procjenu Vijeća o tome postoji li u nekoj od država članica prekomjerni deficit (članak 126. stavak 6. UFEU-a);
  • preporuke o mjerama koje treba poduzeti ako država članica koja nije u europodručju ima poteškoće povezane s platnom bilancom, u skladu s člankom 143. UFEU-a;
  • preporuke o deviznom tečaju između zajednička valute i drugih valuta te o općim smjernicama tečajne politike, u skladu s člankom 219. UFEU-a;
  • ocjene nacionalnih planova politika i prikaz nacrta preporuka specifičnih za svaku državu u kontekstu Europskog semestra.

b. U kontekstu zajedničke vanjske i sigurnosne politike

Mnoge ovlasti iz tog područja prenesene su s Komisije na potpredsjednika Komisije/visokog predstavnika Unije za vanjsku i sigurnosnu politiku te Europsku službu za vanjsko djelovanje (ESVD). Komisija, međutim, može podržati potpredsjednika Komisije/visokog predstavnika kada on Vijeću predloži donošenje odluke koja se tiče zajedničke vanjske i sigurnosne politike (članak 30. UEU-a).

B. Ovlast za nadzor nad provedbom prava Unije

Prema Ugovorima Komisija mora osigurati propisnu provedbu Ugovorâ i svih odluka donesenih u tu svrhu (sekundarno zakonodavstvo). To je njezina uloga čuvarice Ugovorâ. Komisija tu ulogu uglavnom ispunjava u postupku zbog povrede prava koji se primjenjuje na državu članicu koja nije ispunila neku obvezu iz Ugovorâ, kao što je predviđeno člankom 258. UFEU-a.

C. Delegirane i provedbene ovlasti

Prijašnji je sustav odbora zamijenjen novim pravnim instrumentima — delegiranim i provedbenim i aktima.

1. Provedbene ovlasti

Kako je utvrđeno Ugovorima, glavne ovlasti Komisije su sljedeće:

  • izvršenje proračuna (u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU-a i člankom 317. UFEU-a). Nakon donošenja proračuna, svaka država članica od 1. siječnja sljedeće financijske godine uplaćuje EU-u mjesečne doprinose proračunu Unije koji se pohranjuju na bankovni račun na ime Europske komisije u nacionalnom ministarstvu financija ili središnjoj banci;
  • davanje ovlasti državama članicama da poduzmu zaštitne mjere propisane Ugovorima, osobito u prijelaznim razdobljima (npr. članak 201. UFEU-a);
  • provedba pravila o tržišnom natjecanju, osobito praćenjem državnih subvencija, u skladu s člankom 108. UFEU-a.

Kad je riječ o paketima financijske pomoći za rješavanje problema dužničkih kriza nekih država članica, Komisija je odgovorna za upravljanje sredstvima prikupljenima i zajamčenima iz proračuna EU-a. Ako (u dogovoru s Europskom središnjom bankom) smatra da bi nedonošenje odluke o pružanju financijske pomoći ugrozilo gospodarsku i financijsku održivost europodručja, Komisija je također ovlaštena za izmjenu postupka glasovanja u okviru Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM), kojom se Vijeću guvernera omogućuje da, umjesto jednoglasno, odluke donosi posebnom kvalificiranom većinom (85 %) (članak 4. stavak 4. Ugovora o ESM-u) (za više informacija vidi informativni članak Parlamenta o financijskoj pomoći državama članicama EU-a).

2. Provedbene ovlasti koje su delegirali Parlament i Vijeće

U skladu s člankom 291. UFEU-a Komisija izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene za provedbu zakonodavnih akata koje su donijeli Parlament i Vijeće.

Ugovorom iz Lisabona uvedena su nova „pravila i opća načela za mehanizme kojima države članice nadziru izvršenje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji” (članak 291. stavak 3. UFEU-a i Uredba (EU) br. 182/2011). Prijašnji mehanizmi odbora zamjenjuju se dvama novim mehanizmima, i to savjetodavnim postupkom i postupkom ispitivanja. Službeno je uvršteno pravo nadzora dodijeljeno Parlamentu i Vijeću te je u slučaju sukoba predviđen žalbeni postupak.

3. Delegirani akti

Ugovorom iz Lisabona uvedena je i nova kategorija akata, između zakonodavnih i provedbenih. Ti „delegirani nezakonodavni akti” (članak 290. UFEU-a) su akti „opće primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata zakonodavnog akta koji nisu ključni” (nazvani također „temeljni akti”). U načelu Parlament ima jednaka prava nadzora kao i Vijeće.

D. Regulatorne i savjetodavne ovlasti

Komisiji se u Ugovorima rijetko daju pune regulatorne ovlasti. Primjer toga je članak 106. UFEU-a, kojim se Komisija ovlašćuje za osiguravanje primjene pravila Unije o javnim poduzećima i poduzećima kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa te po potrebi za upućivanje odgovarajućih direktiva ili odluka državama članicama.

Ugovorima su Komisiji u mnogim slučajevima dane ovlasti iznošenja preporuka ili podnošenja izvješća i mišljenja. Ugovorima se također predviđa savjetovanje s Komisijom o određenim odlukama, kao što je pristupanje novih država članica Uniji (članak 49. UEU-a). S Komisijom se održavaju savjetovanja osobito u pogledu promjena u statutima ostalih institucija i tijela, kao što su Statut zastupnika u Europskom parlamentu, Statut Europskog ombudsmana i Statut Suda Europske unije.

Uloga Europskog parlamenta

Komisija je glavni sugovornik Parlamenta u zakonodavnim i proračunskim pitanjima. Nadzor Parlamenta nad programom rada Komisije i njegovom provedbom postaje sve važniji kako bi se osigurao veći demokratski legitimitet upravljanja Europskom unijom. Parlament, baš kao i Vijeće, od Komisije dobiva nacrt godišnjeg proračuna na odobrenje. Osim toga, Komisija sastavlja vlastitu izjavu o projekcijama, koju također, na odobrenje, zasebno šalje Parlamentu i Vijeću. U skladu s člankom 319. UFEU-a Parlament ima pravo na odobravanje razrješnice Komisiji.

Savjetovanje s Parlamentom o temeljnoj odluci o vlastitim sredstvima provodi se u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom (članak 289. stavak 2. UFEU-a) na prijedlog Komisije (članak 311. stavak 2. UFEU-a). Odgovarajuće provedbene mjere donosi Vijeće (u skladu s člankom 291. stavkom 2. UFEU-a) nakon što na temelju prijedloga Komisije dobije suglasnost Parlamenta (članak 311. stavak 3. UFEU-a).

Europska komisija trebala bi tijekom cijelog svog mandata održavati stalni dijalog s Parlamentom, počevši od saslušanja kandidata za povjerenike, zatim konkretnih obveza preuzetih tijekom tih saslušanja, do praćenja tih obveza u sredini razdoblja i sustavnog strukturiranog dijaloga s nadležnim parlamentarnim odborima.

U skladu s Ugovorom iz Maastrichta, koji je unaprijeđen Ugovorom iz Lisabona (članak 225. UFEU-a), Parlament ima pravo na zakonodavnu inicijativu, koja mu omogućuje da od Komisije zatraži podnošenje prijedloga. Parlament također može u svoje zakonodavstvo uvesti zahtjeve za izvješćivanje, čime Komisiju obvezuje na podnošenje izvješća o provedbi.

Ponekad Komisija ne ispuni zahtjeve Europskog parlamenta za podnošenje prijedloga (npr. u slučaju Preporuke Parlamenta od 15. lipnja 2023. u pogledu uporabe Pegasusa i jednakovrijednog špijunskog softvera za nadzor) ili odgađa podnošenje važnih izvješća o provedbi (npr. prvo izvješće o primjeni i funkcioniranju Direktive o zaštiti podataka pri izvršavanju zakonodavstva).

Još jedan primjer je zaštita osobnih podataka pri transatlantskim razmjenama podataka. Presuda Suda EU-a u predmetu „Schrems II” iz srpnja 2020. dovela je do poništenja Provedbene odluke Komisije (EU) 2016/1250 o primjerenosti zaštite predviđene sporazumom između EU-a i SAD-a o „sustavu zaštite privatnosti” o razmjeni podataka zbog zabrinutosti da građani EU-a nisu bili zaštićeni u transatlantskim razmjenama podataka. Parlament je u rezoluciji kritizirao činjenicu da je Komisija odnose sa Sjedinjenim Američkim Državama stavila ispred interesa građana EU-a te da je time zadaću zaštite prava EU-a prepustila pojedinačnim građanima. Unatoč toj kritici i još jednoj rezoluciji Parlamenta u kojoj je zaključeno da se okvirom EU-a i SAD-a za zaštitu podataka ne postiže bitno ekvivalentna razine zaštite, na dan 10. srpnja 2023. Komisija je donijela treću odluku o odgovarajućoj razini zaštite osobnih podataka u skladu s Okvirom EU-a i SAD-a za zaštitu podataka.

Ovaj informativni članak pripremio je Resorni odjel za pravosuđe, građanske slobode i institucijske poslove Europskog parlamenta.

 

Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN