Financijska pomoć državama članicama EU-a
Svrha europskih mehanizama financijske pomoći jest sačuvati financijsku stabilnost EU-a i europodručja s obzirom na to da financijske poteškoće u jednoj državi članici mogu znatno utjecati na makrofinancijsku stabilnost u drugim državama članicama. Financijska pomoć povezana je s makroekonomskim uvjetovanjem (riječ je o zajmu, a ne o fiskalnom prijenosu) kojim se želi osigurati provedba nužnih fiskalnih, ekonomskih i strukturnih reformi te reformi u području nadzora u državama članicama koje primaju takvu pomoć. Reforme se dogovaraju i utvrđuju u posebnim dokumentima (memorandumima o razumijevanju) koji se objavljuju na internetskoj stranici Komisije i, po potrebi, na stranici Europskog stabilizacijskog mehanizma. U okviru odgovora EU-a na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19 predstavljen je niz dodatnih financijskih instrumenata kako bi se državama članicama pomoglo da se oporave i svoja gospodarstva učine otpornijima na šokove.
Primarnopravni okvir
- Članak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).
- Članci 2.–5., 119.–144. i 282.–284. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
- Protokoli 4, 12, 13 i 14 priloženi UFEU-u.
Ciljevi
Mehanizmi za pružanje financijske pomoći državama članicama osmišljeni su radi očuvanja financijske stabilnosti EU-a i europodručja. Oni su temeljni elementi snažnijeg gospodarskog i upravljačkog okvira za ekonomsku i monetarnu uniju.
Postignuća
A. U svibnju 2010. države članice uspostavile su privremeni stabilizacijski mehanizam kako bi očuvale svoju financijsku stabilnost u okolnostima dužničke krize. On obuhvaća sljedeća dva programa kreditiranja:
1. Mehanizam za europsku financijsku stabilnost (EFSM)
U okviru EFSM-a Komisija se, u ime Unije, na financijskim tržištima smije zadužiti za iznos od ukupno 60 milijardi eura za koji se jamči proračunom EU-a. Sredstvima EFSM-a može se pružati potpora svim državama članicama.
Taj je mehanizam aktiviran za Irsku, Portugal i Grčku (u svojstvu financijskih sredstava za premošćivanje).
Europski stabilizacijski mehanizam (ESM) uspostavljen je u listopadu 2012. te se očekuje da će mu se obratiti države članice europodručja kojima je potrebna financijska pomoć. EFSM se, međutim, i dalje može koristiti, posebno u iznimnim situacijama kada je to opravdano iz praktičnih, proceduralnih ili financijskih razloga, u pravilu prije financijske pomoći sredstvima iz ESM-a ili usporedno s njom.
2. Europski fond za financijsku stabilnost (EFSF)
Ukupni kreditni potencijal EFSF-a, koji su kao privremeni mehanizam za rješavanje kriza u lipnju 20210. uspostavile države članice europodručja, iznosi 440 milijardi eura. Zajmovi se financiraju obveznicama EFSF-a i ostalim dužničkim instrumentima na tržištima kapitala, a za njih jamče dioničari (17 država koje su bile članice europodručja u trenutku uspostave EFSF-a).
Fond je bio aktiviran za Irsku, Portugal i Grčku. Od uvođenja ESM-a EFSF više ne pruža nikakvu dodatnu financijsku pomoć, budući da to sada radi isključivo ESM.
B. U listopadu 2012. uspostavljen je trajni mehanizam potpore u obliku ESM-a koji je osnovan na temelju međuvladinog ugovora (tj. izvan pravnog okvira EU-a).
ESM je trenutačno jedini trajni instrument koji pruža financijsku pomoć za države članice europodručja. Njegov ukupni kreditni potencijal iznosi 500 milijardi eura. Zajmovi se financiraju zaduživanjem ESM-a na financijskim tržištima, a za njih jamče dioničari (20 država članica europodručja).
Sredstvima ESM-a pružena je financijska pomoć Španjolskoj, Cipru i Grčkoj. Komisija i ESM utvrdili su detaljne postupke za njihovu suradnju pri pružanju financijske pomoći državama članicama europodručja.
ESM financijsku pomoć pruža kroz različite instrumente kreditiranja. U okviru odgovora EU-a na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19, države članice europodručja postigle su dogovor o novom privremenom instrumentu — Instrumentu za kriznu potporu zbog pandemije.
U studenome 2020. države članice europodručja postigle su dogovor o reformi Ugovora o ESM-u s ciljem jačanja njegovih instrumenata i njegova mandata. Ključne predložene izmjene uključuju: uspostavu zajedničkog zaštitnog mehanizma za Jedinstveni fond za sanaciju — kojeg osniva EU za sanaciju posrnulih banaka, a financira se doprinosima iz bankarskog sektora — kao sigurnosne mreže za sanaciju banaka; snažniju ulogu u definiranju i praćenju programa financijske pomoći; te dodatne instrumente za promicanje održivosti duga. Izmijenjeni Ugovor još čega ratifikaciju talijanskog parlamenta prije nego što može stupiti na snagu.
C. Komisija je 6. prosinca 2017. predstavila prijedlog o produbljenju europske ekonomske i monetarne unije (EMU), koji uključuje pretvaranje ESM-a u europski monetarni fond (EMF).
EMF bio bi jedinstveno pravno tijelo zasnovano na pravnom okviru EU-a, ali bi istodobno u svojoj biti sačuvao financijsku i institucijsku strukturu ESM-a. Osim toga, EMF bi u okviru bankovne unije predstavljao zajednički zaštitni mehanizam za Jedinstveni fond za sanaciju. U ožujku 2019. Europski parlament donio je rezoluciju o tom prijedlogu Komisije. U svibnju 2013. na snagu je stupio tzv. paket od dvije mjere koji obuhvaća dvije uredbe EU-a ((EU) br. 472/2013 o proračunskom nadzoru i (EU) br. 473/2013 o nacrtu proračunskih planova), primjenjiv na države članice čija je valuta euro. Time je uspostavljen jedan od temelja jačega gospodarskog i upravljačkog okvira u okviru ekonomske i monetarne unije.
Drugim riječima, Uredbom (EU) br. 472/2013 ojačani su postupci za praćenje i nadzor gospodarstva i proračuna država članica koje prolaze ozbiljne poteškoće u pogledu svoje financijske stabilnosti ili održivosti javnih financija ili kojima prijete takve poteškoće.
Ako postoji opasnost da bi se financijska nestabilnost jedne od država članica mogla odraziti na ostatak europodručja, na temelju te uredbe Komisija može odlučiti da tu državu članicu podvrgne strožem nadzoru. Država članica koja zatraži financijsku pomoć mora pripremiti nacrt programa makroekonomske prilagodbe u dogovoru s Komisijom koja djeluje u suradnji s Europskom središnjom bankom i, po potrebi, Međunarodnim monetarnim fondom (MMF).
Pružanje financijske pomoći stoga je povezano s makroekonomskim uvjetovanjem, odnosno s nizom mjera kojima se nastoji pronaći odgovor na uzroke nestabilnosti. Time se želi zajamčiti da države članice koje dobivaju takvu pomoć provode nužne fiskalne, ekonomske i strukturne reforme te reforme u području nadzora.
Financijska se pomoć isplaćuje u obrocima pa se može obustaviti ako država članica koja ju prima ne ispunjava obveze utvrđene u programu prilagodbe.
Komisija je u listopadu 2025. donijela paket za pojednostavnjenje s ciljanim izmjenama paketa od dviju mjera kako bi se smanjilo administrativno opterećenje, povećala učinkovitost financijske pomoći i osigurala dosljednost s revizijom okvira gospodarskog upravljanja iz 2024. Prijedlogom se posebno nastoje pojasniti postupci za pojačani nadzor i pojednostavniti nadzor nakon provedbe programa prilagodbom njegova intenziteta rizičnosti otplate.
D. Instrument platne bilance
Od veljače 2002. instrument platne bilance dostupan je državama članicama koje nisu u europodručju, a koje imaju ili im ozbiljno prijete vanjska financijska ograničenja.
Zajmovi su obično u obliku srednjoročne financijske pomoći, najčešće u suradnji s MMF-om. Financijska pomoć uvjetovana je provedbom politika usmjerenih na rješavanje temeljnih gospodarskih problema. Financijska pomoć za platne bilance odobrena je Mađarskoj, Rumunjskoj i Latviji.
U okviru paketa za pojednostavnjenje za 2025. Komisija je predložila pojednostavnjenje aranžmana financiranja u okviru instrumenta za platne bilance za države članice izvan europodručja zamjenom trenutačne naizmjenične metode financiranja diversificiranom strategijom financiranja kako bi bila isplativija i učinkovitija.
E. Odgovor EU-a na COVID-19
Suočen s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19 u 2020., EU je pripremio sveobuhvatan odgovor na krizu koji uključuje niz financijskih instrumenata za potporu naporima država članica u borbi protiv krize i njezinih posljedica. Među njima su Europski instrument za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (SURE)i NextGenerationEU (NGEU), posebno u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost (RRF).
F. Financiranje obrane
Komisija je u ožujku 2025. predstavila svoj plan ReArm Europe/Readiness 2030 kako bi poduprla države članice u njihovim nastojanjima da povećaju obrambene kapacitete nakon ruske ratne agresije na Ukrajinu. Komisija je predložila uspostavu novog instrumenta, Sigurnosno djelovanje za Europu (SAFE), kojim bi se državama članicama osigurali zajmovi u iznosu do 150 milijardi EUR za ulaganja u obranu. Za te bi se zajmove jamčilo proračunom EU-a. U Zajedničkoj bijeloj knjizi o europskoj obrambenoj spremnosti 2030.Komisije i Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, navodi se i da bi, ako potražnja za zajmovima SAFE-a premaši ponudu, Komisija istražila dodatne instrumente, uključujući moguću upotrebu ESM-a kao izvora financiranja ulaganja u obranu. Ta mogućnost zasad još nije razmotrena.
Uloga Europskog parlamenta
Usvajanjem tzv. paketa od dvije mjere Parlament je doprinio uspostavi pravnog okvira EU-a za bolje ekonomsko upravljanje u europodručju, i u pogledu proračunskog nadzora i u pogledu odlučivanja te postupaka nadzora za države članice koje provode program makroekonomske prilagodbe.
Osim toga, paket od dvije mjere daje Parlamentu strožu nadzornu ulogu u smislu da nadležni odbor može pozvati relevantne institucije (Komisiju, Vijeće, Euroskupinu, ESB i MMF) da se uključe u ekonomski dijalog s Parlamentom. Nadležni odbor u Parlamentu ima pravo biti obaviješten u raznim slučajevima, prije svega ako je u pripremi program makroekonomske prilagodbe i o njegovoj provedbi.
Parlament i ESM usuglasili su se 2023. oko Memoranduma o suradnji kojim se uspostavlja okvir za suradnju Europskog parlamenta i ESM-a. Ciljevi tog Memoranduma o suradnji su poboljšanje međuinstitucijskog dijaloga između ESM-a i Parlamenta te povećanje transparentnosti i odgovornosti ESM-a. Memorandumom o suradnji propisano je da nadležni odbor Parlamenta poziva glavnog direktora ESM-a da najmanje jednom godišnje sudjeluje u razmjeni mišljenja. Memorandum o suradnji sadržava i pojedinosti o drugim oblicima suradnje radi dodatne transparentnosti, uključujući neformalni posjet izaslanstva sastavljenog od zastupnika u Europskom parlamentu sjedištu ESM-a jednom godišnje i mogućnost da predsjednik nadležnog odbora uputi pisana pitanja glavnom direktoru ESM-a o pitanjima koja su obuhvaćena područjem primjene ESM-a.
Osim toga, Parlament ima mandat za nadzor RRF-a, posebno putem redovitih dijaloga o oporavku i otpornosti s Komisijom i svoje ad hoc radne skupine za nadzor nad Mehanizmom za oporavak i otpornost.
Više informacija o toj temi dostupno je na internetskim stranicama Odbora za ekonomsku i monetarnu politiku i Odbora za proračune.
Giacomo Loi / Maja Sabol