Puolustusteollisuus
EU:n puolustusteollisuudella on keskeinen rooli unionin turvallisuuden ja strategisen riippumattomuuden varmistamisessa. Se myös edistää kilpailukykyä ja kasvua. EU:n puolustusteollisuus on kuitenkin pitkään kärsinyt rakenteellisista heikkouksista, mikä estää sitä tuottamasta puolustustarvikkeita riittävässä tahdissa. Geopoliittisten jännitteiden lisääntyessä EU on asettanut toimissaan etusijalle puolustuksen ja pyrkii vahvistamaan puolustusteollisuutta sen valmiuden, innovatiivisuuden, kilpailukyvyn ja häiriönsietokyvyn parantamiseksi.
Oikeusperusta
EU:n puolustusteollisuuden aloitteiden oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 173 artikla, joka koskee EU:n teollisuuspolitiikkaa. Tämän lisäksi puolustukseen liittyvän tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen oikeusperustana on SEUT:n 182 artikla.
Muista aloista poiketen puolustustarvikkeille ei ole luotu todellisia sisämarkkinoita. Jäsenvaltiot ovat säännöllisesti tukeutuneet SEUT:n 346 artiklaan tiettyjen puolustukseen liittyvien toimialojen ja toimenpiteiden jättämiseksi EU:n sisämarkkinasääntöjen ulkopuolelle, kun ne katsovat tämän keskeisten turvallisuusetujensa turvaamisen kannalta tarpeelliseksi.
Tavoitteet
EU:n puolustusteollisuudella on unionin puolustusvalmiuden ja uskottavan pelotevaikutuksen kannalta olennainen merkitys. Se myös edistää merkittävästi talouskasvua, kilpailukykyä, innovaatiota ja työpaikkojen luomista. EU:n tämän alan toimintapolitiikoilla pyritään tehostamaan puolustusteollisuuden tuotantokapasiteettia, lisäämään investointeja ja parantamaan rahoituksen saantia, vahvistamaan kilpailukykyä ja innovaatiota sekä edistämään tutkimusta. Lisäksi EU:n tavoitteena on vahvistaa puolustusalan yritysten yhteistyötä kaikkialla Euroopassa. Tämän tarkoituksena on parantaa niiden tuotantokapasiteettia, mahdollistaa mittakaavaedut, vähentää kustannuksia ja luoda todelliset puolustustarvikkeiden sisämarkkinat.
Saavutukset ja nykytilanne
A. EU:n puolustusteollisuuspolitiikka 2000-luvulla
1. Eurooppalaisten puolustustarvikemarkkinoiden kehittäminen
Komissio julkaisi syyskuussa 2004 puolustusalan julkisista hankinnoista vihreän kirjan, jonka tavoitteena oli ”edistää vähitellen eurooppalaisten puolustustarvikemarkkinoiden luomista”. Vihreä kirja oli osa vuonna 2003 hyväksyttyä ”Tavoitteena EU:n puolustustarvikepolitiikka” -strategiaa. Päämääränä oli tehostaa puolustusalan resurssien käyttöä ja parantaa EU:n teollisuuden kilpailukykyä sekä kehittää sotilaskalustoa Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan mukaisesti.
Vuonna 2007 jäsenvaltiot sopivat tehostavansa Euroopan puolustuksen teollisen ja teknologisen perustan kehittämistä asiaa koskevan strategian avulla. Heinäkuussa 2006 otettiin käyttöön hallitusten välinen järjestelmä kilpailun edistämiseksi eurooppalaisilla puolustustarvikemarkkinoilla. Tämä vapaaehtoinen hallitusten välinen järjestelmä toimii puolustushankintojen käytännesääntöjen (marraskuu 2005) mukaisesti. Käytännesääntöjen tukena on raportointi- ja seurantajärjestelmä, jonka avulla pyritään varmistamaan jäsenvaltioiden avoimuus ja vastuullisuus. Toinen tärkeä tekijä tässä yhteydessä ovat toimitusketjussa sovellettavia parhaita käytänteitä koskevat säännöt (toukokuu 2005).
Puolustustarvikkeiden standardointi on tärkeää kansallisten markkinoiden yhdentämiselle. Vuonna 2012 otettiin käyttöön eurooppalaisten puolustusstandardien viitejärjestelmä (EDSTAR), mikä mahdollisti edistymisen kohti standardointia. EDSTARia edelsi Euroopan puolustusalan standardointia koskevan tietojärjestelmän kehittäminen. Tässä kattavassa eurooppalaisten puolustusmateriaalien standardointia koskevassa portaalissa on tarkoitus esitellä materiaalistandardeja, joiden kehittämistä suunnitellaan tai joita on tarkoitus muuttaa merkittävästi.
Komissio hyväksyi heinäkuussa 2013 tiedonannon, johon sisältyy toimintasuunnitelma Euroopan puolustusteollisuuden tehokkuuden ja kilpailukyvyn parantamiseksi. Tiedonannossa ilmoitettiin puolustusalan hankintojen markkinaseurantajärjestelmän perustamisesta.
2. Puolustusalan julkiset hankinnat ja puolustustuotteiden unionin sisäiset siirrot
EU on yhteisön sisällä tapahtuvista puolustukseen liittyvien tuotteiden siirroista annetulla direktiivillä 2009/43/EY ja puolustus- ja turvallisuusalan hankinnoista annetulla direktiivillä 2009/43/EY vahvistanut suuntaviivat tämän alan EU:n kehyksen määrittelemiseksi.
Direktiivillä 2009/43/EY yksinkertaistettiin ja yhdenmukaistettiin puolustukseen liittyvien tuotteiden unionin sisäisiä siirtoja koskevia ehtoja ja menettelyjä. Sillä luotiin yhtenäinen ja avoin järjestelmä, jossa käytetään kolmenlaisia siirtolupia eli yleisiä, koonti- ja yksittäisiä lupia, ja otettiin käyttöön luotettavina pidetyille yrityksille myönnettävä yleinen siirtolupa. Ajatuksena oli, että yksittäisiä lupia olisi myönnettävä ainoastaan selkeästi perustelluissa poikkeustapauksissa.
Direktiivillä 2009/81/EY otettiin käyttöön säännöt puolustushankintoja varten. Tarkoituksena oli helpottaa puolustusalan yritysten pääsyä toisten jäsenvaltioiden puolustusalan markkinoille. Direktiivissä säädetään joustavuutta lisäävästä, vakiomenettelynä sovellettavasta neuvottelumenettelystä, josta julkaistaan ennakolta hankintailmoitus. Lisäksi siinä säädetään arkaluonteisten tietojen suojaamista koskevista säännöistä, toimitusvarmuutta koskevista lausekkeista ja alihankintaa koskevista erityissäännöistä. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin vapauttaa puolustus- ja turvallisuusalan hankintasopimukset direktiivin mukaisista säännöistä, jos tämä on tarpeen niiden keskeisten turvallisuusetujen kannalta (SEUT:n 346 artikla).
3. Euroopan puolustusvirasto
Euroopan puolustusvirasto (EDA) perustettiin heinäkuussa 2004 ministerineuvoston yhteisellä toiminnalla. Tarkoituksena oli kehittää puolustusvoimavaroja, edistää ja tehostaa puolustusmateriaalialan yhteistyötä Euroopassa, vahvistaa Euroopan puolustuksen teknologista ja teollista perustaa, luoda EU:hun kansainvälisesti kilpailukykyiset puolustusmateriaalimarkkinat sekä tehostaa EU:n puolustusalan tutkimusta ja teknologiaa. Vuoden 2004 yhteinen toiminta korvattiin neuvoston päätöksellä heinäkuussa 2011, ja sitä tarkistettiin lokakuussa 2015 Euroopan puolustusviraston perussäännöstä, kotipaikasta ja sen toimintaa koskevista säännöistä annetulla neuvoston päätöksellä.
4. Euroopan puolustusalan tutkimus ja Euroopan puolustusrahasto
Euroopan puolustuspolitiikan yhteisen kehyksen käyttöönottoa koskevista pyrkimyksistä huolimatta eurooppalaiseen puolustustutkimukseen liittyvät menot ovat kokonaisuudessaan laskeneet jyrkästi vuodesta 2006 ja lähteneet jälleen kasvuun vasta muutaman viime vuoden aikana. Jäsenvaltiot sopivat vuonna 2015, että Horisontti 2020 -puiteohjelmassa siirrytään asteittain yksinomaan siviili- ja kaksikäyttöteknologiaan keskittyvästä tutkimuksesta kohti erityistä EU:n puolustusalan tutkimusohjelmaa osana Euroopan puolustusrahastoa.
Euroopan puolustusrahasto on EU:n tärkein puolustusta koskevan tutkimuksen ja kehittämisen tukiväline. Se aloitti toimintansa 1. tammikuuta 2021, ja sen sovittu kokonaisbudjetti vuosiksi 2021–2027 on lähes 8 miljardia euroa (asetus (EU) 2021/697). Puolustusrahaston tärkeimpinä tavoitteina on edistää yritysten, mukaan lukien pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritysten), ja tutkimusalan toimijoiden välistä yhteistyötä kaikkialla unionissa. Lisäksi se pyrkii tehostamaan investoinneilla puolustusvoimavarojen kehittämistä ja auttamaan EU:n yrityksiä kehittämään puolustusalan yhteentoimivia huipputason teknologioita ja tarvikkeita.
Puolustusrahastoa edelsi kaksi testausohjelmaa, puolustusalan tutkimusta koskeva unionin valmistelutoimi ja Euroopan puolustusteollinen kehittämisohjelma.
B. EU:n puolustusteollisuuspolitiikan uusi aikakausi
EU käynnisti vuonna 2021 analyysin Euroopan turvallisuuden ja puolustuksen tulevaisuudesta. Tämä prosessi johti strategisen kompassin luomiseen. Se on toimintapoliittinen asiakirja, jossa märitellään EU:n toimintasuunnitelma turvallisuus- ja puolustusstrategian vahvistamiseksi vuoteen 2030 mennessä.
Helmikuussa 2022 Venäjä aloitti hyökkäyssodan Ukrainaa vastaan, mikä on merkinnyt Euroopan puolustuspolitiikalle uuden aikakauden alkua. Hyökkäyssota on asettanut merkittäviä haasteita EU:n puolustusteollisuuden valmiudelle. Tämän vuoksi EU:n tasolla toteutettiin vuonna 2022 useita toimia:
- Komissio julkaisi helmikuussa turvallisuuden ja puolustuksen kannalta kriittisiä teknologioita koskevan etenemissuunnitelman.
- Maaliskuussa neuvosto tarkisti strategista kompassia merkittävästi, jotta siinä otettaisiin huomioon Euroopan turvallisuusjärjestyksen vakauden horjuttaminen ja siitä seurannut EU:n kannan, tavoitetason ja välineiden muutos puolustuksen alalla. (Ks. 5.1.2)
Vuonna 2022 puolustusalan investointivajeista annetussa yhteisessä tiedonannossa ja Euroopan kilpailukyvyn tulevaisuutta käsittelevässä vuonna 2024 julkistetussa Draghin raportissa tuotiin esiin, että pitkään jatkunut investointivaje ja yhteistyön puute ovat johtaneet kriittisten puolustusvoimavarojen puutteisiin ja Euroopan puolustusteollisuuden ja -markkinoiden pirstaloitumiseen. Puolustusteollisuuden tuotantokapasiteetti on hyvin alhainen, ja jäsenvaltiot ovat riippuvaisia EU:n ulkopuolisista maista tehtävistä puolustustarvikkeiden hankinnoista.
Vuoden 2023 aikana otettiin käyttöön kaksi lyhyen aikavälin toimenpidettä, joilla pyritään korjaamaan puutteita: Euroopan puolustusteollisuuden vahvistamista yhteistoiminnallisten hankintojen avulla koskeva väline (EDIRPA), jolla jäsenvaltioita kannustetaan yhteisiin puolustushankintoihin, ja ampumatarviketuotantoa tukeva säädös (ASAP), jonka tarkoituksena on lisätä ammuksien ja ohjusten tuotantoa.
Komissio julkisti maaliskuussa 2024 kaikkien aikojen ensimmäisen Euroopan puolustusteollisuusstrategian. Sen tavoitteena on lisätä puolustusmenoja, tehostaa yhteishankintoja, parantaa eurooppalaisten asevoimien yhteentoimivuutta ja vahvistaa yhteistyötä Ukrainan kanssa. Strategiassa on keskeisenä toimenpiteenä ehdotus asetuksesta, jolla perustetaan Euroopan puolustusteollisuusohjelma (EDIP). Ohjelmaan on osoitettu 1,5 miljardia euroa, ja sen tarkoituksena on tukea teollisuuden ja puolustuksen pitkän aikavälin kilpailukykyä.
Komissio ehdotti vuoden 2025 alkupuoliskolla kolmea keskeistä aloitetta puolustusvalmiuden ja -investointien lisäämiseksi.
1. Maaliskuussa 2025 esitelty yhteinen valkoinen kirja Euroopan puolustusvalmiudesta vuoteen 2030 mennessä vie EU:n puolustuspolitiikan uudelle tasolle tilanteessa, jossa uhkat ja turvallisuushaasteet lisääntyvät. Valkoisessa kirjassa ehdotetaan useita Euroopan puolustusteollisuuden vahvistamiseen tähtääviä toimia. Näitä ovat
- teollisten valmiuksien vahvistaminen kaikkialla EU:ssa
- teollisuuden kriittisten tuotantopanosten tarjonnan turvaaminen ja riippuvuuksien vähentäminen
- todellisten EU:n laajuisten puolustustarvikkeiden sisämarkkinoiden luominen
- sovellettavien sääntöjen yksinkertaistaminen ja byrokratian vähentäminen
- tutkimus- ja kehitystyön vauhdittaminen innovoinnin edistämiseksi
- osaajien houkutteleminen ja heidän pitäminen alalla sekä kehittäminen, jotta parannetaan puolustusalan osaamista ja asiantuntemusta.
2. ReArm Europe -suunnitelmalla, joka on sittemmin nimetty Puolustusvalmius 2030 -suunnitelmaksi, otettiin käyttöön välineitä investointien lisäämiseksi. Näitä ovat
- vakaus- ja kasvusopimuksen kansallisen poikkeuslausekkeen aktivointi, minkä myötä jäsenvaltiot voivat lisätä puolustusmenojaan, ja
- Euroopan turvallisuutta edistävän välineen (SAFE) perustaminen; välineestä myönnetään 150 miljardin euron arvosta lainoja auttamaan jäsenvaltioita investoimaan keskeisiin puolustusaloihin.
3. Puolustusalan koontiasetuksen tarkoituksena on helpottaa olemassa olevien EU:n varojen käyttöä myös EU:n puolustusteollisuuden vahvistamiseen.
Valkoisen kirjan jälkeen lokakuussa 2025 julkaistussa puolustusvalmiuden tiekartassa 2030 esitetään tavoitteet ja välitavoitteet puolustusvalmiuden saavuttamiseksi vuoteen 2030 mennessä.
Neuvosto ja Euroopan parlamentti pääsivät 5. marraskuuta 2025 alustavaan yhteisymmärrykseen puolustusalan koontiasetuksesta. Keskeinen tekijä sopimuksessa on päätös ottaa Ukraina mukaan Euroopan puolustusrahastoon ja Euroopan puolustusalan teolliseen ja teknologiseen perustaan (EDTIB). Sopimuksella muutetaan viittä merkittävää EU:n ohjelmaa: Digitaalinen Eurooppa, Euroopan puolustusrahasto, Verkkojen Eurooppa -väline, Euroopan strategisten teknologioiden kehysväline (STEP) ja Horisontti Eurooppa -puiteohjelma. Sopimus mahdollistaa näissä puitteissa tehtävät puolustus- ja kaksikäyttöinvestoinnit.
Euroopan parlamentin rooli
Parlamentti kehotti 10. huhtikuuta 2002 antamassaan päätöslauselmassa perustamaan Euroopan puolustusmateriaaliviraston ja standardoimaan puolustusalan. Puolustushankintoja koskevasta vihreästä kirjasta 17. marraskuuta 2005 antamassaan päätöslauselmassa parlamentti kannusti komissiota edistämään eurooppalaisten puolustustarvikemarkkinoiden vähittäistä luomista.
Yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan täytäntöönpanosta 22. marraskuuta 2012 antamassaan päätöslauselmassa parlamentti korosti, että eurooppalaisten voimavarojen parantamisen olisi myös lujitettava Euroopan puolustusalan teollista ja teknologista perustaa.
Lisäksi Euroopan puolustuksen teollisesta ja teknologisesta perustasta 21. marraskuuta 2013 antamassaan päätöslauselmassa parlamentti vaati vahvistamaan Euroopan teollisuuden yhteistyötä ja painotti tarvetta tukea yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan operaatioita eurooppalaisen tutkimuksen ja kehittämisen keinoin Horisontti 2020 -tutkimusohjelmaa käyttäen.
Toukokuussa 2015 hyväksymässään päätöslauselmassa ja toisessa, huhtikuussa 2016 hyväksymässään päätöslauselmassa parlamentti peräänkuulutti tuloksellista ja kunnianhimoista eurooppalaista ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja kehotti jäsenvaltioita määrittelemään poliittiset tavoitteet yhteisten etujen pohjalta. Parlamentti ehdotti 22. marraskuuta 2016 antamassaan päätöslauselmassa, että Euroopan puolustusunioni perustetaan kiireellisesti.
Puolustus- ja turvallisuusalan hankinnoista ja puolustukseen liittyvien tuotteiden siirroista 25. maaliskuuta 2021 antamassaan päätöslauselmassa parlamentti kehotti komissiota parantamaan pk-yritysten mahdollisuuksia saada rahoitusta. Se myös kehotti jäsenvaltioita lisäämään EU:n sisäisiä puolustushankintoja ja tutkimus- ja kehittämisyhteistyötä sekä parantamaan armeijoidensa yhteentoimivuutta.
Parlamentti kehotti lisäämään osallistumista Ukrainan puolustusvalmiuksien vahvistamiseen 1. maaliskuuta 2022 antamassaan päätöslauselmassa Venäjän hyökkäyksestä Ukrainaa vastaan. Se kehotti jäsenvaltioita nopeuttamaan puolustukseen käytettävien aseiden toimittamista Ukrainalle vastauksena selkeästi määriteltyihin tarpeisiin.
Syyskuussa 2023 parlamentti vahvisti kannan EDIRPAa koskevaan asetusehdotukseen. Se pääsi neuvoston kanssa sopimukseen muun muassa siitä, että välineen voimassaolo päättyisi joulukuussa 2025 eikä vuonna 2024 ja että sen määrärahat olisivat 300 miljoonaa euroa.
Turvallisuuden ja puolustuksen kannalta kriittisistä teknologioista 9. toukokuuta 2023 antamassaan päätöslauselmassa parlamentti piti myönteisenä, että komissio on perustanut kriittisten teknologioiden seurantakeskuksen, ja korosti tarvetta vähentää kriittisten materiaalien toimituksiin liittyviä riippuvuuksia, edistää investointeja innovointiin ja kehitykseen, asettaa etusijalle EU:n rahoittamat ja yhteisrahoittamat hankkeet ja lisätä rahoitusta.
Euroopan puolustuksen tulevaisuutta käsittelevästä valkoisesta kirjasta 12. maaliskuuta 2025 antamassaan päätöslauselmassa parlamentti kehotti päättämään Euroopan puolustusteollisuutta koskevasta yhtenäisestä ja selkeästä pitkän aikavälin visiosta, jolla varmistetaan, että ensisijaisiin tarpeisiin vastataan. Lisäksi se korosti, että on tärkeää vahvistaa valmiuksia ja resursseja ja pyrkiä löytämään luovia ratkaisuja, joilla saadaan aikaan laajamittaisia julkisia ja yksityisiä investointeja turvallisuuteen ja puolustukseen.
Yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan täytäntöönpanoa koskevasta vuosikertomuksesta 2. huhtikuuta 2025 annetussa päätöslauselmassa korostetaan tarvetta poistaa EU:n puolustusteollisen ympäristön hajanaisuus, jotta voidaan vihdoin toteuttaa kokonaisuudessaan puolustukseen liittyvien tuotteiden EU:n sisämarkkinat.
Lisätietoja tästä aiheesta on teollisuus-, tutkimus- ja energiavaliovaliokunnan verkkosivustolla.
Anne Ploeger