Eelarvekontroll

Selles teabelehes selgitatakse, mis on eelarvekontroll ja miks see on ELis oluline. Teabelehes tutvustatakse ELi eelarvekontrolli reguleerivat õigusraamistikku ja kirjeldatakse, kuidas toimub eelarvekontroll riiklikul ning ELi institutsioonilisel ja poliitilisel tasandil. Samuti selgitatakse eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlust ja Euroopa Parlamendi rolli ning tuuakse hiljutisi näiteid eelarvekontrollist ja praegustest kitsaskohtadest.

Õiguslik alus

Eelarvekontroll põhineb mitmel õigusdokumendil.

• Euroopa Liidu toimimise leping (ELi toimimise leping): artiklites 287, 317–319, 322 ja 325 määratakse kindlaks ELi eelarve täitmise, auditeerimise ja pettuste eest kaitsmise õiguslik alus.
• Määruses (EL, Euratom) 2024/2509, mis on tuntud kui finantsmäärus, on sätestatud ELi eelarve koostamise, täitmise ja auditeerimise üksikasjalikud reeglid, millega tagatakse usaldusväärne finantsjuhtimine ja läbipaistvus.
• Institutsioonidevaheline kokkulepe, mis käsitleb eelarvedistsipliini, koostööd ja usaldusväärset finantsjuhtimist, parandab ELi institutsioonide koostööd ja tugevdab eelarvedistsipliini kogu eelarvemenetluse jooksul.
• Euroopa Parlamendi kodukorras, eelkõige artiklites 101–102, 106, 139 ja V lisas, kirjeldatakse parlamendisiseseid eelarvekontrolli, eelarve täitmisele heakskiidu andmise ja finantsküsimuste järelevalve menetlusi.

Eesmärgid

Eelarvekontrolli eesmärk on tagada, et kõik ELi kulutused on:

• seaduslikud,
• õiged,
• nõuetekohaselt registreeritud,
• hallatud tõhusalt, tulemuslikult ja ökonoomselt.

Mis on eelarvekontroll?

Euroopa Liidus tehtava eelarvekontrolliga tagatakse, et ELi eelarvest pärit raha kogutakse ja kulutatakse seaduslikult, tõhusalt ja tulemuslikult.

Esimesed kontrollid toimuvad sageli riiklikul tasandil, kus liikmesriigid jälgivad, kuidas rahalisi vahendeid kogutakse ja kulutatakse. ELi tasandil kontrollib iga institutsioon oma kulutusi sisekontrolli käigus, Euroopa Kontrollikoda teeb aga ühtlasi sõltumatu väliskontrolli. Kontrollikoda hindab, kas ELi kulutused on seaduslikud ja kas EL täidab oma eesmärke, ning esitab seejärel igal aastal oma leiud. Seejärel hindab Euroopa Parlament, kas eelarvet on täidetud korrektselt ja kooskõlas reeglitega.

Need kontrollid võivad aidata ka hoida ära pettusi ja tagada, et ELi rahastamine toob kodanikele tõelist kasu.

Kuidas eelarvekontroll toimub?

A. Kontroll riiklikul tasandil

Liikmesriikide ametiasutused teostavad suures osas esmast kontrolli selle üle, kuidas vahendeid kogutakse ja kulutatakse. Seetõttu vastutavad nad eelarvekontrolli teatavate aspektide eest, eelkõige traditsiooniliste omavahendite, näiteks tollimaksude eest, mida nad koguvad ja kontrollivad ELi nimel. Samuti on nende ülesanne ELi eelarvega seotud pettuste ja muude õigusnormide rikkumiste avastamine ja nendega tegelemine.

Liikmesriigid teevad ka esimese auditi, mille käigus kontrollitakse eelarve jagatud täitmise raames tehtud kulutusi ehk rahastamisvahendeid, mille puhul Euroopa Komisjon delegeerib eelarve täitmise ülesanded liikmesriikide ametiasutustele. Nende hulka kuuluvad sellised fondid nagu Euroopa Regionaalarengu Fond ja Euroopa Sotsiaalfond (mis on koos tuntud struktuurifondidena), samuti Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond.

B. Kontroll ELi tasandil

ELi tasandil tehakse kolme liiki kontrolle: sisekontroll, väliskontroll ja kontroll poliitilisel tasandil või poliitiline järelevalve.

1. Sisekontroll

Iga ELi institutsioon jälgib oma eelarvet. Eelarvevahendite käsutajad, raamatupidajad ja siseaudiitorid teevad kontrolle, et tagada rahaliste vahendite korrektne ja reeglitele vastav kasutamine.

2. Väliskontroll

Euroopa Kontrollikoda, keda toetavad liikmesriikide auditeerimisasutused, auditeerib ELi raamatupidamisarvestust ja kulutusi ning esitab igal aastal Euroopa Parlamendile ja ELi nõukogule (kes koos moodustavad ELi eelarvepädevad institutsioonid) üksikasjalikud aruanded kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 287. Euroopa Kontrollikoja töö hõlmab järgmist:

• kinnitav avaldus raamatupidamisaruannete usaldatavuse ja nende aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta;
• üldeelarve täitmise aruanne, mis hõlmab kõikide institutsioonide ja eriorganite eelarveid;
• eriaruanded ELi asutuste ja organite kohta;
• eriaruanded tulemuste ja vastavuse kohta;
• poliitikavaldkondi või esilekerkivaid küsimusi käsitlevad ülevaated.

Kuni 2021. aastani avaldas Euroopa Kontrollikoda ka aastaaruande eelarve üldise tulemuslikkuse kohta. Kontrollikoda koostab samuti aruandeid laenuvõtmis- ja laenuandmistegevuste kohta ja Euroopa Arengufondi kohta, mis on nüüd lisatud ELi pikaajalisse kulukavasse ehk mitmeaastasesse finantsraamistikku.

3. Poliitiline järelevalve

Euroopa Parlament kontrollib eelarve täitmist eelkõige oma eelarvekontrollikomisjoni kaudu, kes:

• vaatab läbi ELi eelarve ja Euroopa Arengufondi täitmise, juhindudes kontrollikoja aastaaruandest ja muudest dokumentidest;
• valmistab ette eelarve täitmisele heakskiidu andmise otsused;
• sulgeb ELi, selle institutsioonide ja liidu rahastatavate organite kontod ja bilansid, esitab nende kohta aruande ja auditeerib neid;
• kontrollib Euroopa Investeerimispanga finantstegevust;
• hindab, kas ELi rahastamine on olnud poliitika rakendamisel kulutõhus;
• võtab meetmeid pettuste ja finantsrikkumiste ärahoidmiseks ning õigusrikkujate vastutusele võtmiseks; võtab pettuste ja eeskirjade eiramise juhtumite suhtes järelmeetmeid;
• suhtleb Euroopa Kontrollikoja, Euroopa Pettustevastase Ameti ja Euroopa Prokuratuuriga;
• osaleb Euroopa Kontrollikoja ja Euroopa Pettustevastase Ameti liikmete ametissenimetamiste heakskiitmises.

Eelarve täitmisele heakskiidu andmine

ELi toimimise lepingus viidatakse üksnes Euroopa Komisjoni eelarve täitmisele heakskiidu andmisele. Euroopa Parlament annab aga eraldi heakskiidu ka teiste institutsioonide, organite ja asutuste eelarve täitmisele.

Euroopa Parlamendi eelarvekontrollikomisjon vaatab läbi kahe aasta taguse (aasta n – 2) eelarve täitmise. Ta uurib seejuures järgmist:

• Euroopa Komisjoni peadirektoraatide ning teiste ELi institutsioonide, asutuste ja organite iga-aastased tegevusaruanded;
• Euroopa Komisjoni iga-aastane haldus- ja tulemusaruanne;
• ELi toimimise lepingu artiklil 318 põhinev hindamisaruanne, milles keskendutakse ELi programmide tulemustele;
• Euroopa Kontrollikoja aastaaruanne;
• institutsioonide vastused küsimustele, mille Euroopa Parlament on esitanud vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 319.

See parlamentaarne kontroll tagab õiguspärasuse, õigusnormidele vastavuse ja usaldusväärse finantsjuhtimise. Selle põhjal koostab eelarvekontrollikomisjon soovituse eelarve täitmisele heakskiidu andmise või sellest keeldumise kohta. Seejärel hääletab Euroopa Parlament eelarve täitmisele heakskiidu andmise otsuse üle resolutsiooni vormis, mis sisaldab tähelepanekuid ja soovitusi eelarve täitmise kohta.

Kui eelarvekontrollikomisjon on tulemustega rahul, teeb ta ettepaneku anda eelarve täitmisele heakskiit vastavalt finantsmääruse artiklile 266. Eelarve täitmisele antakse tavaliselt heakskiit mai keskpaigaks, kui Euroopa Parlamendi liikmete enamus hääletab ettepaneku poolt. Euroopa Parlament võib ka eelarve täitmisele heakskiidu andmise otsuse tegemise edasi lükata oktoobrisse, kui eelarve haldamisel esineb aspekte, millega ta rahul ei ole.

Kui eelarve täitmisele heakskiidu andmisest keeldutakse või see lükatakse edasi, teavitab Euroopa Parlament asjaomaseid institutsioone, organeid või asutusi selle põhjustest. Viimased peavad seejärel eelarve täitmisele heakskiidu andmist takistavad asjaolud viivitamata kõrvaldama (nagu on nõutud ELi toimimise lepingu artikli 319 lõikes 3 ja finantsmääruse artiklis 268). Euroopa Komisjoni eelarve täitmisele heakskiidu andmise puhul peavad liikmesriigid teavitama komisjoni meetmetest, mis on Euroopa Parlamendi tähelepanekute põhjal võetud, ja Euroopa Komisjon peab neid meetmeid enda järelaruande koostamisel arvesse võtma (finantsmääruse artikkel 268).

Kui eelarve täitmisele heakskiidu andmise takistused on kõrvaldatud, esitab eelarvekontrollikomisjon kuue kuu jooksul uue raporti ja ettepaneku anda eelarve täitmisele heakskiit või sellest keelduda.

Eelarve täitmisele heakskiidu andmisest keeldumine võib saata jõulise sõnumi. 1998. aastal hääletas Euroopa Parlament eelarve täitmisele heakskiidu andmisest keeldumise poolt, misjärel loodi sõltumatute ekspertide rühm, et uurida süüdistusi, mille kohaselt esines Euroopa Komisjonis pettusi, juhtimisvigu ja onupojapoliitikat. Eksperdirühma järelduste tulemusena astus Euroopa Komisjon 1999. aastal täies koosseisus tagasi.

Euroopa Parlament on alates 2009. aastast keeldunud heakskiidu andmisest ELi nõukogu peasekretäri eelarve täitmisele, kuna nõukogu ei ole teinud eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluses koostööd.

Euroopa Parlamendi roll

A. Pädevuse kujunemine

Euroopa Parlamendi volitused eelarvekontrolli valdkonnas on aastakümnete jooksul suurenenud.

• Aastatel 1958–1970 tegi eelarve täitmisele heakskiidu andmise kohta otsused Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Parlamenti üksnes teavitati neist otsustest.
• 1971. aastal sai parlament eelarve täitmisele heakskiidu andmisel nõukoguga võrdsed volitused.
• Alates 1977. aastast annab eelarve täitmisele heakskiidu ainult Euroopa Parlament pärast nõukogult soovituse saamist.
• Ühtlasi viib Euroopa Parlament läbi volinikukandidaatide kuulamisi ning eelarvekontrollikomisjon kuulab ära kontrollikoja liikmekandidaadid ning Euroopa Pettustevastase Ameti peadirektoriks ja järelevalvekomitee liikmeks pürgivad kandidaadid. Neid ametikohti ei ole parlamendis toimuvate kuulamisteta võimalik täita.

B. Hiljutised eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlused

1. Frontex (Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet)

Euroopa Parlament lükkas 2021. aastal Frontexi eelarve täitmisele heakskiidu andmise edasi, kuna selle eelarve haldamises ja finantsjuhtimises esines puudusi. Ta kiitis samal aastal eelarve täitmisele heakskiidu andmise heaks, kuid pidas 90 miljonit eurot kinni kuni teatavate tingimuste täitmiseni. 2022. aastal lükkas parlament samuti eelarve täitmisele heakskiidu andmise edasi, viidates lahendamata probleemidele, sealhulgas negatiivsetele järeldustele, milleni jõudis Euroopa Pettustevastane Amet ahistamist, väärkäitumist ja rändajate tagasitõrjumist käsitlenud uurimises. Eelarve täitmisele anti heakskiit 2022. aastal, pärast seda, kui oli saadud kinnitust tehtud paranduste kohta.

2. Muud kesksed valdkonnad

Hiljutised eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlused on toonud esile järgmised probleemid:

• taaste- ja vastupidavusrahastu (COVID-19 taastefondide) kontrollinõuded ning vajadus tasakaalustada tugev järelevalve lihtsustatud menetlustega, eelkõige väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate jaoks;
• kuluprogrammide (eelkõige ELi majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamise programmide) kõrged veamäärad;
• avalikud hanked ja läbipaistvus, sealhulgas vajadus saada teavet rahaliste vahendite lõplike saajate kohta, ning valitsusväliste organisatsioonide juurdepääs ELi rahalistele vahenditele;
• eetika ja usaldusväärsus seoses Euroopa Parlamendi enda eelarvega.

Euroopa Pettustevastase Ameti uurimise tulemusena lükati 2025. aasta aprillis edasi heakskiidu andmine Euroopa Liidu Varjupaigaameti (EUAA) eelarve täitmisele. Kuigi mõned probleemid on endiselt lahendamata, andis Euroopa Parlament 2025. aasta oktoobris EUAA eelarve täitmisele heakskiidu, kui EUAA oli teinud mõned muudatused (näiteks lõpetanud ajutiste juhtide ametisse nimetamise tava ja muutnud töötajate hindamise menetlusi). Edaspidi võib aga eelarve täitmisele heakskiidu andmise otsus sõltuda sellest, kas EUAA on muud reformid lõpule viinud.

C. Pidev järelevalve ja koostöö

Institutsioonid, organid ja asutused peavad järgima tähelepanekuid ja soovitusi, mille Euroopa Parlament eelarve täitmisele heakskiidu andmist käsitlevates resolutsioonides esitab.

Euroopa Parlamendi erikomisjonide ülesanne on tagada, et ELi vahendeid kasutatakse tõhusalt ja et seejuures lähtutakse ELi maksumaksjate huvidest.

Euroopa Parlamendi eelarvekontrollikomisjon peab dialoogi liikmesriikide parlamentide vastavate komisjonide ning liikmesriikide auditeerimisasutuste ja tolliametitega.

Lisateavet selle teema kohta leiab eelarvekontrollikomisjoni veebisaidilt.

 

Diána Haase

11-2025