Uzajamno priznavanje diploma

U ovom se informativnom članku objašnjava kako se okvirom EU-a za uzajamno priznavanje diploma i stručnih kvalifikacija podupire jedinstveno tržište tako što se osobama sa stručnim kvalifikacijama omogućuje preseljenje, osnivanje poduzeća i pružanje usluga unutar EU-a. U nastavku se donosi pregled pravne osnove, glavnih sustava priznavanja, nedavnih događaja i uloge Europskog parlamenta.

Pravna osnova

• Ugovor o funkcioniranju Europske unije:

Ciljevi

Cilj je okvira poduprijeti jedinstveno tržište tako što će se kvalificiranim osobama olakšati kretanje, poslovni nastan i pružanje usluga u cijelom EU-u. Konkretno, namjerava se:

• omogućiti priznavanje stručnih kvalifikacija stečenih u jednoj državi članici u ostatku EU-a (načelo uzajamnog priznavanja);
• pomoći građanima u ostvarivanju prava na slobodno kretanje, osnivanje poduzeća i pružanje usluga;
• smanjiti neopravdane prepreke u reguliranim profesijama;
• učiniti postupke priznavanja transparentnijima i učinkovitijima;
• poticati usklađivanje nacionalnih pravila ako potpuno usklađivanje nije moguće.

Za diplome, svjedodžbe i ostale dokumente kojima se dokazuju formalne kvalifikacije koje izdaju različite države članice mora postojati mogućnost međusobnog priznavanja kako bi samozaposlene osobe i drugi stručnjaci mogli ostvariti poslovni nastan ili privremeno ponuditi usluge u drugoj državi članici. Potrebno je uskladiti nacionalne odredbe kojima se uređuje pristup različitim profesijama.

Postignuća

Člankom 53. stavkom 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije omogućuje se međusobno priznavanje diploma i drugih kvalifikacija koje pojedine države članice traže za pristup reguliranim profesijama kako bi se građanima pomoglo u ostvarivanju slobode osnivanja poduzeća i pružanja usluga. U istome se stavku navodi i potreba za usklađivanjem nacionalnih pravila kako bi se samozaposlenim osobama olakšalo pokretanje i obavljanje djelatnosti. U stavku 2. istog članka navodi se da, u slučajevima u kojima je takvo usklađivanje teško ostvariti, uzajamno priznavanje ovisi o usklađivanju uvjeta njihovog obavljanja u različitim državama članicama. Proces usklađivanja napredovao je od sredine 1970-ih donošenjem niza direktiva. S obzirom na to zakonodavstvo o uzajamnom priznavanju prilagođava se različitim situacijama. Razina usklađenosti razlikuje se od profesije do profesije, a u novije se vrijeme propisi usvajaju na temelju općenitijeg pristupa.

A. Pristup po pojedinim sektorima (prema profesiji)

1. Uzajamno priznavanje nakon usklađivanja

Usklađivanje je brže napredovalo u sektoru zdravstvene skrbi uglavnom zbog toga što se u zdravstvu, za razliku od drugih profesija, stručni uvjeti, osobito obrazovanje, ne razlikuju mnogo od zemlje do zemlje. Stoga nije bilo teško uskladiti nacionalna pravila u velikom broju zdravstvenih profesija, uključujući liječnike, medicinske sestre, veterinare, primalje i samozaposlene trgovačke zastupnike. Direktivom o priznavanju stručnih kvalifikacija iz 2005. razjasnile su se, pojednostavile i modernizirale postojeće direktive, a odredbe o regulaciji profesija liječnika, zubara, medicinskih sestara, veterinara, primalja, farmaceuta i arhitekata objedinjene su u jednom zakonodavnom tekstu. U njoj se precizira način na koji bi države članice „domaćini”, u kojima se želi obavljati djelatnost, trebale priznavati stručne kvalifikacije stečene u drugoj, „matičnoj” državi članici.

Direktivom se utvrđuje:

• opći sustav priznavanja; i
• posebna pravila za navedene profesije.

Uz brojne druge aspekte, priznavanje je usredotočeno na razinu kvalifikacija, obrazovanje i stručno iskustvo (i ono opće i ono specijalističke prirode). Direktiva se također primjenjuje na stručne kvalifikacije u sektoru prijevoza te na posrednike osiguravajućih društava i ovlaštene revizore. Te su profesije dosad bile uređene zasebnim direktivama. Komisija je 22. lipnja 2011. usvojila Zelenu knjigu naslovljenu „Modernizacija Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija”, u kojoj se predlaže reforma sustava za priznavanje stručnih kvalifikacija čiji bi cilj bio olakšavanje mobilnosti radnika (koncept profesionalne mobilnosti) te prilagodba osposobljavanja trenutačnim potrebama tržišta rada.

Komisija je 19. prosinca 2011. objavila prijedlog izmjene Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija na temelju ishoda raznih postupaka savjetovanja i kao odgovor na rezoluciju Parlamenta o provedbi Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija. Ključni prijedlozi obuhvaćaju:

• uvođenje europske strukovne iskaznice;
• usklađivanje minimalnih uvjeta osposobljavanja;
• automatsko priznavanje sedam profesija: arhitekata, zubara, liječnika, medicinskih sestara, primalja, farmaceuta i veterinara; te
• uvođenje Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta kojim će se omogućiti bolja suradnja na priznavanju diploma.

Glavne svrhe predloženih izmjena bile su omogućiti i povećati mobilnost stručnjaka u cijelom EU-u te doprinijeti ublažavanju manjka radne snage u nekim državama članicama. Direktiva o izmjeni Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija usvojena je 20. studenoga 2013.

Kad je započela pandemija bolesti COVID-19, Komisija je u vidu komunikacije izdala Smjernice za slobodno kretanje zdravstvenih djelatnika i minimalno usklađivanje osposobljavanja u kontekstu hitnih mjera protiv bolesti COVID-19. U njoj je naglašena važnost da zdravstveni djelatnici svoje pravo na slobodno kretanje mogu ostvariti u najvećoj mogućoj mjeri kako bi se zajamčila sigurnost pacijenata.

2. Međusobno priznavanje bez usklađivanja

Kad je riječ o drugim profesijama, razlike među nacionalnim propisima otežale su usklađivanje. Potpuno međusobno priznavanje diploma i kvalifikacija kojim bi se inače neposredno mogla ostvariti sloboda osnivanja poduzeća na temelju diplome koju je građanin stekao u svojoj matičnoj zemlji pokazalo se neizvedivim zbog razlika u pravnim sustavima. Direktivom o olakšavanju učinkovitog ostvarivanja slobode pružanja odvjetničkih usluga iz 1977. pravnicima je omogućena sloboda povremenog pružanja usluga. Međutim, za ostvarivanje slobode osnivanja poduzeća i dalje je bila potrebna diploma države domaćina. Direktiva kojom se omogućava stalna djelatnost odvjetnika u državi članici različitoj od one u kojoj je stečena kvalifikacija iz 1998. bila je važan iskorak jer se njome omogućuje da se pravnici s diplomom iz bilo koje od država članica mogu radi obavljanja svog zanimanja poslovno nastaniti u drugoj državi članici, iako država domaćin može od njih tražiti da im u zastupanju i obrani stranaka na sudu pomaže pravnik iz države domaćina. Nakon tri godine rada u skladu s tim uvjetom pravnici mogu steći pravo na puno obavljanje svoje djelatnosti polaganjem testa sposobnosti u državi domaćinu bez potrebe za polaganjem kvalifikacijskog ispita. Drugim je direktivama to načelo primijenjeno na druge profesije kao što su cestovni prijevoznici, zastupnici i posrednici u osiguranju, frizeri te arhitekti.

B. Opći pristup

Izrada nacrta zakona za uzajamno priznavanje po pojedinim sektorima (koja je katkad obuhvaćala opsežnije usklađivanje nacionalnih propisa) od samih je početaka bila dugotrajna i teška. Stoga je postalo jasno da je potreban opći sustav za uzajamno priznavanje diploma koji bi vrijedio za sve regulirane profesije koje nisu obuhvaćene posebnim propisima Europske unije. Usvajanjem novog općeg pristupa promijenjena je perspektiva razmatranja te problematike. Priznavanje je, naime, ranije ovisilo o postojanju propisa EU-a o „usklađivanju” za određene regulirane profesije ili djelatnosti. Nakon usvajanja općeg pristupa uzajamno priznavanje je prema utvrđenim propisima postalo gotovo automatsko za sve regulirane profesije, bez potrebe za donošenjem sekundarnog zakonodavstva za pojedine sektore. Metode usklađivanja i uzajamnog priznavanja otada se primjenjuju paralelno, a u nekim su slučajevima upotrijebljene na komplementaran način, i to tako da su istodobno donesene i uredba i direktiva (Rezolucija Vijeća o transparentnosti i Rezolucija Vijeća o transparentnosti potvrda o strukovnom osposobljavanju). Država domaćin ne može podnositelju zahtjeva odbiti pristup traženom zanimanju ako on u matičnoj zemlji posjeduje kvalifikacije potrebne za njegovo obavljanje. Ako je osposobljavanje u matičnoj državi bilo kraće, država domaćin može zahtijevati da podnositelj zahtjeva ima više radnog iskustva, a ako se znatno razlikovalo, može zahtijevati određeno razdoblje prilagodbe ili polaganje testa sposobnosti, prema izboru podnositelja zahtjeva, osim u slučaju zanimanja za koja je potrebno poznavanje nacionalnog prava.

Komisija je u svibnju 2018. ipak objavila Prijedlog preporuke Vijeća o promicanju automatskog uzajamnog priznavanja kvalifikacija visokog obrazovanja i srednjoškolskog obrazovanja i osposobljavanja te ishoda razdoblja učenja u inozemstvu. Vijeće je tu preporuku usvojilo 26. studenoga 2018. Ona predstavlja važan korak u nastojanju Komisije da do 2025. uspostavi europski prostor obrazovanja, koji podrazumijeva automatsko uzajamno priznavanje bez zasebnih postupaka priznavanja u cijelom EU-u.

Unatoč tom napretku, neke države članice nastojale su ubrzati provedbu automatskog uzajamnog priznavanja postizanjem regionalnih dogovora izvan okvira EU-a. Zemlje Beneluksa (Belgija, Nizozemska i Luksemburg) te baltičke zemlje (Estonija, Latvija i Litva) 14. rujna 2021. potpisale su Ugovor o automatskom priznavanju diploma visokog obrazovanja.

Kao odgovor na ruski agresivni rat protiv Ukrajine Komisija je 5. travnja 2022. izdala Preporuku o priznavanju kvalifikacija osoba koje bježe od ruske invazije na Ukrajinu.

Komisija je 21. svibnja 2025. predstavila svoju novu strategiju jedinstvenog tržišta, čiji je cilj uspostaviti jednostavnije, snažnije i skladnije europsko tržište. Strategijom je ograničeno priznavanje stručnih kvalifikacija utvrđeno kao jedna od „najgorih deset” prepreka na jedinstvenom tržištu. Prioritet strategije jest usredotočiti se na uklanjanje tih prepreka. Konkretno, njezini ciljevi uključuju brže i učinkovitije priznavanje stručnih kvalifikacija korištenjem digitalnih alata i automatskih postupaka. Strategijom se nastoje istražiti i zajednička pravila za priznavanje kvalifikacija državljana trećih zemalja.

Uloga Europskog parlamenta

Parlament je 15. studenoga 2011. donio Rezoluciju o provedbi Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija, u kojoj je pozvao na poboljšanje direktive i potaknuo države članice EU-a da se koriste najučinkovitijim i najprikladnijim tehnologijama. Kako bi se olakšao postupak priznavanja, Parlament je također predložio uvođenje europske strukovne iskaznice, službenog dokumenta koji bi priznavala sva nacionalna nadležna tijela.

Kao odgovor na spomenutu rezoluciju Komisija je 19. prosinca 2011. podnijela prijedlog izmjene Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija. Nakon uspješnih pregovora s Komisijom i Vijećem Parlament je ishodio predložene promjene, uključujući:

• uvođenje dobrovoljne strukovne iskaznice;
• uspostavu mehanizma upozoravanja;
• pojašnjenje pravila o djelomičnom pristupu reguliranim profesijama;
• pravila o jezičnim vještinama; i
• stvaranje mehanizma za uzajamno vrednovanje reguliranih profesija radi veće transparentnosti.

To je 20. studenoga 2013. rezultiralo donošenjem Direktive o izmjeni Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija. Suzakonodavci (tj. Parlament i Vijeće) su u veljači 2024. također donijeli Direktivu o izmjeni Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija u pogledu priznavanja stručnih kvalifikacija medicinskih sestara za opću zdravstvenu njegu osposobljenih u Rumunjskoj kako bi se rumunjskim državljanima s diplomom iz sestrinstva omogućilo priznavanje kvalifikacija diljem EU-a bez potrebe za dokazivanjem relevantnog radnog iskustva.

Parlament je u siječnju 2018. donio Rezoluciju o provedbi Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija u pogledu reguliranja i potrebe za reformom profesionalnih usluga. Zatim su Europski parlament i Vijeće donijeli Direktivu o ispitivanju proporcionalnosti, kojom je uvedeno usklađeno ispitivanje proporcionalnosti koje trebaju primjenjivati sve države članice prije donošenja nacionalnih propisa o profesijama. Nadalje, Parlament je donio Rezoluciju o promicanju automatskog uzajamnog priznavanja diploma i ponovno pozvao na takvo priznavanje.

U studenome 2020. Resorni odjel Parlamenta za ekonomsku i znanstvenu politiku te politiku kvalitete života objavio je na zahtjev Odbora za unutarnje tržište i zaštitu potrošača studiju naslovljenu „Legal obstacles in Member States to Single Market rules” (Pravne prepreke pravilima jedinstvenog tržišta u državama članicama). U studiji se analiziraju nacionalne prepreke slobodnom kretanju na jedinstvenom tržištu, uključujući slobodno kretanje usluga i pristup reguliranim profesijama. U studiji je zaključeno da razlike u kvalifikacijama, kao što su različite razine ili trajanje obrazovanja, različita pravila priznavanja stručnih kvalifikacija ili administrativne procedure u okviru pristupa stručnim tijelima predstavljaju prepreku slobodnom kretanju stručnih usluga na jedinstvenom tržištu.

U siječnju 2023. Parlament je donio Rezoluciju o tridesetoj obljetnici jedinstvenog tržišta: slavljenje postignuća i razmatranje budućeg razvoja, u kojoj je ponovno istaknuo važnost međusobnog priznavanja stručnih kvalifikacija i uklanjanja neopravdanih prepreka slobodnom kretanju stručnjaka kako bi se u narednim desetljećima povećala globalna konkurentnost profesionalnih usluga Unije.

Ovaj informativni članak pripremio je Resorni odjel Europskog parlamenta za ekonomiju i rast. Više informacija o toj temi dostupno je na internetskim stranicama Odbora za unutarnje tržište i zaštitu potrošača.

 

Georgios ATHANASIADIS

03-2026