Informativni članci o Europskoj uniji
Europski parlament
Ispunite ovo polje

avna nabava

U ovom se informativnom članku objašnjavaju pravila EU-a o javnoj nabavi, tj. postupak kojim javna tijela, kao što su vladine službe ili tijela lokalne uprave, nabavljaju radove, robu ili usluge od poduzeća. U njemu se prikazuju pravni okvir, glavni postupci i nedavne reforme politika, uključujući mjere za digitalizaciju, održivost i međunarodnu javnu nabavu. U njemu se ističe uloga Europskog parlamenta u oblikovanju i preispitivanju okvira EU-a za javnu nabavu.

Pravna osnova

Ugovor o funkcioniranju Europske unije: člancima 26. i 114. Ugovora o funkcioniranju Europske unije pruža se pravna osnova za jedinstveno tržište i utvrđuju zajednička pravila EU-a potrebna za njegovo funkcioniranje, među ostalim u području javne nabave; člancima 34., 56., 57. i 62. osigurava se da su ugovori o javnoj nabavi otvoreni za prekogranično tržišno natjecanje u području robe i usluga; a članak 53. stavak 1. pravna je osnova za koordinaciju nacionalnih pravila koja utječu na pristup gospodarskim djelatnostima.

Ciljevi pravila EU-a o javnoj nabavi

Cilj je pravila EU-a o javnoj nabavi osigurati da se ugovori o javnoj nabavi (tj. ugovori koje javna tijela dodjeljuju poduzećima za pružanje radova, proizvoda ili usluga) dodjeljuju pravedno i učinkovito na cijelom otvorenom jedinstvenom tržištu EU-a.

Glavni su ciljevi sljedeći:

  • osigurati jednako postupanje i transparentnost u dodjeli ugovora o javnoj nabavi;
  • otvoriti nacionalna tržišta javne nabave tržišnom natjecanju diljem EU-a;
  • pomoći javnim tijelima da osiguraju najbolju vrijednost za javni novac;
  • smanjiti rizike od prijevara i korupcije;
  • podupirati šire ciljeve politike kao što su inovacije, digitalizacija i održivost.

Javna nabava čini oko 14 % BDP-a EU-a i posebno je važna u sektorima kao što su građevinarstvo, energetika i telekomunikacije. Stoga je glavni pokretač gospodarskog rasta, otvaranja radnih mjesta i inovacija na jedinstvenom tržištu EU-a. Otvaranje javne nabave tržišnom natjecanju na jedinstvenom tržištu pomaže javnim tijelima da osiguraju bolju vrijednost za novac, uz istodobno podupiranje konkurentnosti poduzeća iz EU-a i promicanje transparentnih i učinkovitih postupaka dodjele ugovora.

Opća pravila o javnoj nabavi

Europska zajednica donijela je zakonodavstvo radi usklađivanja nacionalnih propisa i uvođenja obveza u pogledu objavljivanja poziva na podnošenje ponuda i objektivnih mjerila na temelju kojih se ponude razmatraju. Počevši od šezdesetih godina prošlog stoljeća doneseno je nekoliko pravnih akata o javnoj nabavi, no poslije je Zajednica odlučila pojednostaviti i koordinirati zakonodavstvo u tom području, donijevši Direktivu o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (Direktiva 2004/18/EZ) i Direktivu o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (Direktiva 2004/17/EZ). Nekoliko su godina poslije direktivom uvedena posebna pravila o javnoj nabavi za potrebe obrane (Direktiva 2009/81/EZ) kako bi se pojednostavio pristup tržištima u području obrane u drugim državama članicama.

Reforma politike o javnoj nabavi

Parlament i Vijeće donijeli su 2014. novi paket o javnoj nabavi koji obuhvaća tri direktive:

  • Direktivu o javnoj nabavi;
  • Direktivu o komunalnim uslugama o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga;
  • Direktivu o koncesijama kojom se utvrđuje pravni okvir za dodjelu koncesija, osigurava učinkovit i nediskriminirajući pristup tržištu EU-a za sve gospodarske subjekte u EU-u te postiže veća pravna sigurnost. Koncesije su ugovori koje javno tijelo dodjeljuje jednom ili više poduzeća za radove ili usluge (npr. održavanje autocesta i upravljanje njima). Poduzeću kojem je dodijeljena koncesija naknada se isplaćuje prvenstveno na način da mu se dopusti rukovođenje i korištenje radova ili usluga.

Komisija je 2012. predložila uredbu o međunarodnoj politici javne nabave. Cilj je bio pojasniti pravila kojima se uređuje pristup jedinstvenom tržištu EU-a u području javne nabave i postupaka za poduzeća, robu i usluge iz zemalja izvan EU-a. Cilj je bio i ojačati položaj EU-a u pregovorima o pristupu poduzeća, robe i usluga iz EU-a tržištima javne nabave zemalja izvan EU-a. Zastoj u pregovorima doveo je 2016. do novog prijedloga Komisije. Parlament i Vijeće su 23. lipnja 2022. potpisali akt o Instrumentu za međunarodnu nabavu. Tim se instrumentom nastoji promicati globalno otvaranje tržišta javne nabave.

Osim toga, 12. srpnja 2023. na snagu je stupila Uredba o stranim subvencijama (Uredba (EU) 2022/2560), čime je Komisiji omogućeno da riješi pitanje poremećaja tržišta i osigura jednake uvjete za sva trgovačka društva koja posluju na jedinstvenom tržištu. Novim pravilima osigurava se mogućnost da Komisija pitanje stranih subvencija rješava u pojedinačnim postupcima javne nabave tako što se od javnih naručitelja iz EU-a zahtijeva da iz postupaka javne nabave isključe poduzeća koja su primila strane subvencije kojima se narušava tržišno natjecanje.

Komisija je u travnju 2012. donijela strategiju za e-javnu nabavu radi potpune informatizacije javne nabave do sredine 2016. Parlament i Vijeće donijeli su 16. travnja 2014. Direktivu o elektroničkom izdavanju računa u javnoj nabavi.

Komisija je 3. listopada 2017. objavila dvije komunikacije: „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju” i „Poticanje ulaganja dobrovoljnom ex-ante procjenom aspekata javne nabave za velike infrastrukturne projekte”. Komisija je u cilju daljnjeg unapređenja europske javne nabave u okviru paketa za strategiju javne nabave objavila i preporuku o profesionalizaciji javne nabave.

U svojim Političkim smjernicama za sljedeću Europsku komisiju za razdoblje 2024.–2029. ondašnja kandidatkinja za predsjednicu Komisije Ursula von der Leyen najavila je reviziju direktiva o javnoj nabavi kako bi se omogućilo davanje prednosti proizvodima iz EU-a u javnoj nabavi za određene strateške sektore, pomoglo u osiguranju dodane vrijednost EU-a i sigurnost opskrbe ključnim tehnologijama, proizvodima i uslugama te modernizirala i pojednostavnila pravila o javnoj nabavi. Komisija je 13. prosinca 2024. započela evaluaciju triju glavnih direktiva o javnoj nabavi (Direktiva o javnoj nabavi, Direktiva o komunalnim uslugama i Direktiva o koncesijama). Cilj joj je bio procijeniti njihovu uspješnost i učinak u cijelom EU-u, jesu li i dalje svrsishodne, ostvaruju li se njima željeni ciljevi uz minimalne troškove i jesu li primjerene za rješavanje trenutačnih problema.

Postupak javne nabave

Postupci moraju biti u skladu s načelima prava EU-a, uključujući slobodu kretanja robe, slobodu poslovnog nastana i slobodu pružanja usluga. Od ključne su važnosti načela kao što su jednako postupanje, nediskriminacija i transparentnost, a moraju se poštovati i načela tržišnog natjecanja, povjerljivosti i učinkovitosti.

A. Vrste postupaka

Na pozive na podnošenje ponuda primjenjuju se različite vrste postupaka, u skladu sa sustavom pragova. U direktivama se navode metode izračuna procijenjene vrijednosti svakog ugovora o javnoj nabavi i primjenjivi postupci.

  • U „otvorenom postupku javne nabave” ponudu može dostaviti svako zainteresirano poduzeće.
  • U „ograničenom postupku javne nabave” ponudu mogu dostaviti samo pozvani kandidati.
  • „Natjecateljski postupak uz pregovore” dopušta da bilo koje poduzeće zatraži sudjelovanje, ali samo oni koji su pozvani nakon ocjenjivanja mogu podnijeti ponudu.
  • Postupak „natjecateljskog dijaloga” primjenjuje se na situacije kada javna tijela koja objavljuju poziv na podnošenje ponuda ne mogu definirati svoje potrebe, a u dijalogu sudjeluju samo pozvani kandidati. Ponuda se odabire na temelju kriterija najboljeg omjera cijene i kvalitete.
  • Postupak „partnerstva za inovacije” odnosi se na inovativna rješenja koja još nisu na tržištu. Naručitelj surađuje s jednim ili više subjekata za istraživanje i razvoj kako bi se tijekom postupka pronašlo inovativno rješenje.

U posebnim slučajevima ugovori se mogu dodijeliti bez prethodnog objavljivanja poziva na podnošenje ponuda.

B. Kriteriji za odabir ponude

Javni naručitelji dužni su dodijeliti ugovore o javnoj nabavi na temelju kriterija „ekonomski najpovoljnije ponude”, koji je uveden reformom pravila o javnoj nabavi. Umjesto da se samo vrednuje najniža cijena, kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude ističe se najbolja vrijednost za uloženi novac uzimanjem u obzir čimbenika kvalitete, okolišnih i društvenih čimbenika, troškova životnog ciklusa i inovacija.

C. Pravila o objavljivanju i transparentnosti

Transparentnost je nužno osigurati u svim fazama postupaka javne nabave, što se postiže objavljivanjem ključnih elemenata postupaka javne nabave, kao i informacija o natjecateljima i ponuditeljima te pružanjem dostatne dokumentacije u vezi sa svim fazama tog postupka.

D. Pravni lijekovi u slučaju kršenja ugovora

Direktivom o pravnoj zaštiti iz 2007. osigurava se učinkovit sustav pravne zaštite u slučaju povrede pravila o javnoj nabavi. Njome je uvedeno razdoblje „mirovanja” kojim se, nakon odluke o dodjeli ugovora, ponuditeljima daje najmanje deset dana da preispitaju odluku prije nego što javni naručitelji potpišu ugovor. U tom se razdoblju nudi mogućnost osporavanja odluke.

E. Ostali aspekti javne nabave

Pravilima uvedenim u 2014. ističe se pitanje društvene uključenosti i pojednostavljuju ugovori o uslugama. Cilj im je smanjiti birokraciju, pomoći malim i srednjim poduzećima (MSP-ovima) preko „europske jedinstvene dokumentacije o nabavi” i potaknuti podjelu ugovora u grupe. Prednost se daje e-nabavi, a navedene su i posebne tehnike e-nabave. Direktivama se priznaju odluke Suda Europske unije a o internoj dodjeli ugovora i učvršćuju propisi protiv sukoba interesa i korupcije.

Osim toga, tim se pravilima naglasak stavlja na zelenu javnu nabavu, pri čemu se uzima u obzir učinak na okoliš i omogućuju upućivanja na ekološke oznake. Zelena javna nabava definirana je u komunikaciji Komisije naslovljenoj „Javna nabava za bolji okoliš” kao postupak kojim javna tijela nastoje nabavljati robu, usluge i radove koji tijekom svojeg životnog ciklusa imaju manji utjecaj na okoliš u usporedbi s robom, uslugama i radovima s istom primarnom funkcijom koji bi se inače nabavljali. Komisija razvija dobrovoljne kriterije za zelenu javnu nabavu za nekoliko skupina proizvoda i predlaže minimalne obvezne kriterije i ciljeve za zelenu javnu nabavu u sektorskim zakonodavnim aktima kao što su Direktiva o čistim vozilima (Direktiva (EU) 2019/1161), Uredba o ekološkom dizajnu, Uredba o novim građevnim proizvodima i Uredba o ambalaži i ambalažnom otpadu.

Nakon donošenja Akcijskog plana za kružno gospodarstvo iz 2020. Komisija je 11. ožujka 2020. objavila radni dokument o kriterijima za zelenu javnu nabavu za podatkovne centre, prostorije za poslužitelje i usluge u oblaku kako bi osigurala da se oprema i usluge podatkovnih centara nabavljaju na ekološki prihvatljiv način, u skladu s ciljevima EU-a u području energije, klimatskih promjena i učinkovitog iskorištavanja resursa.

Kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 Komisija je predložila program „EU za zdravlje” radi znatnog povećanja proračuna za javnu nabavu u području zdravstva, uključujući lijekove, cjepiva i sustave zdravstvenih podataka. Uredba o uspostavi programa „EU za zdravlje” za razdoblje 2021.–2027. stupila je na snagu 1. siječnja 2021. Komisija je pružila nove smjernice za javne naručitelje za brzu javnu nabavu osnovne opreme, pokrenula pet zajedničkih postupaka javne nabave za osobnu zaštitnu opremu s državama članicama i u okviru svoje šire strategije oporavka nakon pandemije bolesti COVID-19 stavila naglasak na digitalizaciju javne nabave preko nacionalnih platformi za e-nabavu.

Kad je riječ o javnoj nabavi za potrebe obrane, u listopadu 2023. donesena je Uredba o uspostavi instrumenta za jačanje europske obrambene industrije putem zajedničke nabave (EDIRPA) o uspostavi instrumenta za jačanje europske obrambene industrije putem zajedničke nabave. Cilj je ove uredbe znatno povećanje potrošnje za obranu, promicanje skupnih ulaganja u zajedničke projekte, poboljšanje nabave u području zajedničkih obrambenih sposobnosti, poticanje ulaganja u sposobnosti za različite misije, iskorištavanje sinergija, poticanje inovacija i jačanje europske obrambene industrije s naglaskom na podupiranje malih i srednjih poduzeća.

Uloga Europskog parlamenta

Parlament je imao središnju ulogu u donošenju paketa o javnoj nabavi iz 2014. Dosljedno poziva na jednostavnija pravila, veću pravnu sigurnost, bolji pristup za MSP-ove, širu upotrebu digitalnih alata i snažniju potporu održivosti u javnoj nabavi.

Prije usvajanja paketa o javnoj nabavi 15. siječnja 2014. Parlament je donio nekoliko rezolucija, uključujući:

U okviru napora za daljnje poboljšanje javne nabave u EU-u Parlament je 4. listopada 2018. donio rezoluciju o paketu strategije javne nabave. Na temelju analize pravnog okvira EU-a za javnu nabavu u rezoluciji se poziva na veću upotrebu digitalnih tehnologija u javnoj nabavi u EU-u, uvođenje mjera za olakšavanje sudjelovanja malih i srednjih poduzeća i poduzeća socijalne ekonomije, poboljšanje pristupa dobavljača iz EU-a tržištima javne nabave u zemljama izvan EU-a i profesionalizaciju javnih naručitelja. U studiji o pravnim preprekama provedbi pravila jedinstvenog tržišta iz studenoga 2020. utvrđeno je da su razlike u profesionalnosti u javnoj nabavi među državama članicama znatan uzrok nejednakog pristupa javnoj nabavi.

Prema provedenom istraživanju o javnoj nabavi EU-a nedavne zakonodavne aktivnosti Parlamenta donijele su do 2,88 milijardi EUR godišnje. Istovremeno su direktive o javnoj nabavi iz 2014. dovele do povećanja ukupnih vrijednosti ugovora s manje od 200 milijardi EUR na otprilike 525 milijardi EUR.

U travnju 2020. objavljen je brifing naslovljen „Okvir EU-a za javnu nabavu”, u kojem se razmatra kako taj okvir doprinosi postizanju ciljeva Pariškog sporazuma i Strategije za kružno gospodarstvo. Odbor Parlamenta za unutarnje tržište i zaštitu potrošača (IMCO) zatražio je taj istraživački rad te ga je razmotrio u rezoluciji naslovljenoj „Prema održivijem jedinstvenom tržištu za poduzeća i potrošače”, koja je usvojena 25. studenoga 2020.

Dana 22. veljače 2021. odboru IMCO predstavljena je studija o utjecaju pandemije bolesti COVID-19 na jedinstveno tržište. U studiji su predloženi pristupi u okviru politika za buduće krize, uključujući rezerviranje sredstava za razvoj cjepiva i koordinaciju pravila na razini EU-a. Također je istaknuto da su države članice brzo prepoznale važnost koordiniranih napora u nabavi medicinske i osobne zaštitne opreme zbog intenziteta krize.

Odbor IMCO održao je 1. prosinca 2021. javno saslušanje o održivoj javnoj nabavi u suradnji s Odborom Parlamenta za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane. Cilj je bio uvidjeti na koji bi se način javnom nabavom mogli poduprijeti ciljevi europskog zelenog plana.

Studija za odbor IMCO iz svibnja 2022. naslovljena „Jedinstveno digitalno tržište i digitalizacija javnog sektora” istražuje potencijal platforme EU-a GovTech za modernizaciju javnog sektora.

Parlament je 9. rujna 2025. donio Rezoluciju o javnoj nabavi u kojoj je pozvao Komisiju da pojednostavni postojeći okvir, smanji birokraciju i regulatorno opterećenje te istodobno zadrži visoke socijalne i okolišne standarde i poveća konkurentnost EU-a.

Komisija je 14. listopada 2025. objavila evaluaciju triju direktiva EU-a o javnoj nabavi. Evaluacija pokriva razdoblje 2016.–2024. i dio je priprema za predstojeći zakon o javnoj nabavi, koji se očekuje u drugom tromjesečju 2026., i u skladu je sa Smjernicama za bolju regulativu. Odbor IMCO raspravljao je o evaluaciji tijekom razmjene gledišta s Komisijom 11. studenoga 2025.

Ovaj informativni članak pripremio je Resorni odjel Europskog parlamenta za ekonomiju i rast. Više informacija dostupno je na internetskim stranicama Odbora za unutarnje tržište i zaštitu potrošača.

 

Georgios ATHANASIADIS