Gegenseitige Anerkennung von Diplomen

In dieser Kurzdarstellung wird erläutert, wie mit dem EU-Rahmen für die gegenseitige Anerkennung von Diplomen und Berufsqualifikationen der Binnenmarkt unterstützt wird, indem es Menschen mit Berufsqualifikationen dadurch ermöglicht wird, innerhalb der EU umzuziehen, Unternehmen zu gründen und Dienstleistungen zu erbringen. Darin werden die Rechtsgrundlage, die wichtigsten Anerkennungssysteme, die jüngsten Entwicklungen und die Rolle des Europäischen Parlaments dargelegt.

Rechtsgrundlage

• Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union:

Ziele

Ziel des Rahmens ist es, den Binnenmarkt zu unterstützen, indem es qualifizierten Menschen erleichtert wird, sich innerhalb der EU frei zu bewegen, sich niederzulassen und Dienstleistungen zu erbringen. Insbesondere sollen

• von in einem anderen EU-Land erworbene Berufsqualifikationen in der übrigen EU anerkannt werden (Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung),
• Menschen bei der Ausübung ihres Rechts auf Freizügigkeit, der Gründung eines Unternehmens und der Erbringung von Dienstleistungen unterstützt werden,
• ungerechtfertigte Hindernisse in reglementierten Berufen abgebaut werden,
• die Anerkennungsverfahren transparenter und effizienter gestaltet werden
• die Koordinierung nationaler Vorschriften in Fällen, in denen eine vollständige Harmonisierung nicht möglich ist, gefördert werden.

Damit selbstständig Erwerbstätige und Fachkräfte sich in einem anderen EU-Land niederlassen oder vorübergehend dort ihre Dienste anbieten können, müssen die in den verschiedenen EU-Ländern ausgestellten Diplome, Prüfungszeugnisse und anderen Nachweise der beruflichen Qualifikation gegenseitig anerkannt werden. Die einzelstaatlichen Bestimmungen über den Zugang zu den verschiedenen Berufen müssen koordiniert und harmonisiert werden.

Erfolge

Artikel 53 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ermöglicht die gegenseitige Anerkennung von Diplomen und sonstigen Befähigungsnachweisen, die in jedem EU-Land für den Zugang zu reglementierten Berufen erforderlich sind, um den Menschen die Ausübung ihrer Freiheiten bei der Gründung eines Unternehmens und der Erbringung von Dienstleistungen zu erleichtern. Außerdem wird darin auf die Notwendigkeit einer Koordinierung der einzelstaatlichen Vorschriften eingegangen, damit es einfacher wird, eine selbstständige Tätigkeit aufzunehmen und auszuüben. In Absatz 2 des Artikels heißt es, dass die gegenseitige Anerkennung in Fällen, in denen die Harmonisierung schwierig ist, die Koordinierung der Bedingungen für die Ausübung dieser Berufe in den einzelnen EU-Ländern voraussetzt. Seit Mitte der 1970er-Jahre wird der Harmonisierungsprozess durch mehrere Richtlinien vorangetrieben. Auf dieser Grundlage werden die Rechtsvorschriften über die gegenseitige Anerkennung an die jeweiligen Erfordernisse angepasst. Die Rechtsvorschriften sind je nach Beruf mehr oder weniger vollständig. In jüngster Zeit wurde ein eher allgemeiner Ansatz verfolgt.

A. Branchenspezifischer Ansatz (nach Berufen)

1. Gegenseitige Anerkennung nach einer Harmonisierung

Die Harmonisierung erfolgte im Gesundheitswesen hauptsächlich deswegen schneller, weil sich die beruflichen Anforderungen – insbesondere die Ausbildungsgänge – (im Gegensatz zu anderen Berufen) von Land zu Land nur wenig voneinander unterscheiden. Deshalb war es nicht schwierig, die nationalen Vorschriften bei einer erheblichen Zahl von Berufen (z. B. bei Ärzten, Pflegepersonal, Tierärzten, Hebammen und selbstständigen Handelsvertretern) zu harmonisieren. Mit der im Jahr 2005 verabschiedeten Richtlinie über Berufsqualifikationen wurden bereits bestehende Richtlinien klarer, einfacher und moderner gefasst und die Regulierung der reglementierten Berufe von Ärzten, Zahnärzten, Pflegepersonal, Tierärzten, Hebammen, Apothekern und Architekten in einem Rechtstext zusammengeführt. In der Richtlinie wird festgelegt, wie das „Aufnahmeland“ – also das EU-Land, in dem die betreffende Person ihren Beruf ausüben möchte – die in einem anderen EU-Land (dem „Herkunftsland“) erworbenen Berufsqualifikationen anerkennen sollten.

In dieser Richtlinie wird Folgendes festgelegt:

• eine allgemeine Regelung für die Anerkennung, und
• besondere Vorschriften für die oben aufgeführten Berufe.

Bei der Anerkennung werden unter anderem das Qualifikationsniveau, die Aus- und Weiterbildung sowie die (allgemeine und fachliche) Berufserfahrung berücksichtigt. Die Richtlinie gilt auch für Berufsqualifikationen im Bereich Verkehr sowie für Versicherungsvermittler und gesetzlich zugelassene Abschlussprüfer. Diese Berufe wurden zuvor durch gesonderte Richtlinien geregelt. Am 22. Juni 2011 veröffentlichte die Kommission ein Grünbuch mit dem Titel „Überarbeitung der Richtlinie über Berufsqualifikationen“, in dem eine Reform der Systeme der Anerkennung von Berufsqualifikationen vorgeschlagen wurde, wobei der Schwerpunkt auf der Erleichterung des Umzugs für Arbeitnehmer (entsprechend dem Konzept der beruflichen Mobilität) sowie auf der Anpassung der Ausbildung an die aktuellen Anforderungen des Arbeitsmarktes lag.

Am 19. Dezember 2011 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Überarbeitung der Richtlinie über Berufsqualifikationen vor, der auf den Ergebnissen der verschiedenen Konsultationen beruhte und auf die Entschließung des Parlaments zu der Umsetzung der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen Bezug nahm. Zu den wichtigsten Vorschlägen gehörten

• die Einführung des Europäischen Berufsausweises,
• die Harmonisierung der Ausbildungsanforderungen,
• die automatische Anerkennung von sieben Berufen, nämlich von Architekten, Zahnärzten, Ärzten, Pflegepersonal, Hebammen, Apothekern und Tierärzten, und
• die Einführung des Binnenmarktinformationssystems, das eine bessere Zusammenarbeit bei der Anerkennung von Diplomen ermöglicht.

Die wichtigsten Ziele bei der Überarbeitung waren die Ermöglichung und Steigerung der Mobilität von Fachkräften in der gesamten EU und die Verringerung des Arbeitskräftemangels in einigen EU-Ländern. Die Richtlinie zur Änderung der Richtlinie über Berufsqualifikationen wurde am 20. November 2013 angenommen.

Zu Beginn der Covid-19-Pandemie gab die Kommission in einer Mitteilung zur Freizügigkeit von Angehörigen der Gesundheitsberufe und zur Mindestharmonisierung der Ausbildung in Bezug auf Covid-19-Notfallmaßnahmen entsprechende Leitlinien heraus. Darin wird hervorgehoben, wie wichtig es ist, dass die Angehörigen der Gesundheitsberufe ihr Recht auf Freizügigkeit so weit wie möglich ausüben können, um für die Sicherheit der Patienten zu sorgen.

2. Gegenseitige Anerkennung ohne Harmonisierung

Bei anderen Berufen erschweren unterschiedliche nationale Vorschriften eine Harmonisierung. Der Vielfalt der Rechtssysteme steht einer vollständigen gegenseitigen Anerkennung der Diplome und Befähigungsnachweise im Wege, die ansonsten eine sofortige Niederlassungsfreiheit auf der Basis eines im Herkunftsland erworbenen Diploms ermöglicht hätte. Mit der im Jahr 1977 verabschiedeten Richtlinie zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs der Rechtsanwälte wurde es dieser Berufsgruppe gestattet, gelegentlich Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen. Für die Niederlassungsfreiheit ist jedoch nach wie vor ein Diplom des Aufnahmemitgliedstaats erforderlich. Die im Jahr 1998 verabschiedete Richtlinie zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Qualifikation erworben wurde war ein bedeutender Schritt nach vorn, da sich laut dieser Richtlinie Rechtsanwälte mit einem Diplom, das in einem beliebigen EU-Land erworben wurde, in einem anderen EU-Land niederlassen dürfen, um dort ihren Beruf auszuüben, allerdings unter dem Vorbehalt, dass das Aufnahmeland vorschreiben kann, dass die betreffenden Rechtsanwälte bei der Vertretung und der Verteidigung ihrer Klienten vor Gericht durch einen einheimischen Rechtsanwalt unterstützt werden müssen. Nach dreijähriger Tätigkeit auf der Grundlage dieser Regelung können die Rechtsanwälte nach dem Bestehen einer vom Aufnahmemitgliedstaat festgelegten Eignungsprüfung das Recht auf die uneingeschränkte Ausübung ihres Berufs erwerben, ohne eine Befähigungsprüfung ablegen zu müssen. Dieser Grundsatz wurde in anderen Richtlinien auf weitere Berufe angewendet, wie beispielsweise auf Güterkraftverkehrsunternehmer, Versicherungsvertreter und Versicherungsmakler, Friseure und Architekten.

B. Allgemeiner Ansatz

Die Ausarbeitung von Rechtsvorschriften zur gegenseitigen branchenbezogenen Anerkennung (die mit einer mehr oder weniger umfassenden Harmonisierung der einzelstaatlichen Vorschriften einhergehen kann) stellt seit jeher ein langwieriges und mühsames Verfahren dar. Dadurch wurde die Notwendigkeit eines allgemeinen Systems zur gegenseitigen Anerkennung von Diplomen deutlich, das für alle reglementierten Berufe gilt, die keinen spezifischen EU-Vorschriften unterliegen. Mit diesem neuen allgemeinen Ansatz änderte sich der Blickwinkel. Vorher erfolgte die „Anerkennung“ unter der Voraussetzung, dass es EU-Vorschriften über die „Harmonisierung“ des betreffenden reglementierten Berufs oder der entsprechenden Tätigkeit gab. Danach vollzog sich die „gegenseitige Anerkennung“ im Rahmen der geltenden Vorschriften für alle betroffenen reglementierten Berufe beinahe automatisch, ohne dass branchenspezifische abgeleitete Rechtsakte erlassen werden mussten. Ab diesem Zeitpunkt wurden die „Harmonisierung“ und die „gegenseitige Anerkennung“ parallel angewandt, wobei sie sich in einigen Fällen auch ergänzen konnten, wenn sowohl eine Verordnung als auch eine Richtlinie angewandt wurde (Entschließung des Rates zur Transparenz auf dem Gebiet der Qualifikationen und Entschließung des Rates zur Transparenz auf dem Gebiet der Ausbildungs- und Befähigungsnachweise). Das Aufnahmeland kann Antragstellern den Zugang zu dem betreffenden Beruf nicht verweigern, wenn sie über die in ihrem Herkunftsmitgliedstaat erforderlichen Qualifikationen verfügen. Sollte die abgeschlossene Ausbildung jedoch von kürzerer Dauer gewesen sein, als dies im Aufnahmeland üblich ist, so kann das Aufnahmeland eine Berufserfahrung von längerer Dauer verlangen. Sollte sich die Ausbildung im Aufnahmeland sehr stark von der Ausbildung im Herkunftsland unterscheiden, kann das Aufnahmeland von den Antragstellern einen Anpassungszeitraum oder eine Eignungsprüfung fordern, sofern für die Tätigkeit keine Kenntnis des nationalen Rechts notwendig ist.

Gleichwohl veröffentlichte die Kommission im Mai 2018 einen Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zur Förderung der automatischen gegenseitigen Anerkennung von im Ausland erworbenen Hochschulabschlüssen und Abschlüssen der Sekundarstufe II sowie der Ergebnisse von Lernzeiten im Ausland. Der Rat hat diese Empfehlung am 26. November 2018 angenommen. Dies stellt einen wichtigen Meilenstein im Hinblick auf das Bestreben der Kommission dar, bis 2025 den europäischen Bildungsraum zu vollenden, der eine automatische gegenseitige Anerkennung ohne ein separates Anerkennungsverfahren in der gesamten EU vorsieht.

Ungeachtet dieser Fortschritte bemühten sich einige EU-Länder um eine schnellere Umsetzung der automatischen gegenseitigen Anerkennung durch regionale Vereinbarungen außerhalb des EU-Rahmens. So haben die Benelux-Länder (Belgien, Niederlande und Luxemburg) und die baltischen Länder (Estland, Lettland und Litauen) am 14. September 2021 den Vertrag über die automatische Anerkennung von Qualifikationen im Bereich der Hochschulbildung unterzeichnet.

Als Reaktion auf Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine gab die Kommission im April 2022 eine Empfehlung zur Anerkennung der Qualifikationen von Menschen, die vor der Invasion Russlands in der Ukraine fliehen ab.

Am 21. Mai 2025 legte die Kommission ihre neue Binnenmarktstrategie vor, mit der ein einfacherer, stärkerer und nahtloserer europäischer Markt geschaffen werden soll. In der Strategie wird die begrenzte Anerkennung von Berufsqualifikationen als eines der „zehn schlimmsten Hindernisse“ im Binnenmarkt genannt. Bei der Strategie geht es vorrangig darum, sich auf den Abbau dieser Hindernisse zu konzentrieren. Zu ihren Zielen gehört insbesondere, die Anerkennung von Berufsqualifikationen mithilfe digitaler Instrumente und automatischer Verfahren schneller und effizienter zu gestalten. Die Strategie zielt auch darauf ab, gemeinsame Vorschriften für die Anerkennung der Qualifikationen von Drittstaatsangehörigen zu prüfen.

Rolle des Europäischen Parlaments

Am 15. November 2011 nahm das Parlament eine Entschließung zur Umsetzung der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen an. Darin forderte das Parlament eine Verbesserung der Richtlinie und forderte die EU-Länder auf, die effizientesten und am besten geeigneten Technologien zu nutzen. Das Parlament schlug darin die Einführung des europäischen Berufsausweises vor, eines offiziellen Dokuments, das von allen zuständigen nationalen Behörden anerkannt wird, um das Anerkennungsverfahren zu erleichtern.

Als Reaktion auf diese Entschließung legte die Kommission am 19. Dezember 2011 einen Vorschlag für die Überarbeitung der Richtlinie über Berufsqualifikationen vor. Nach erfolgreichen Verhandlungen sowohl mit der Kommission als auch mit dem Rat konnte das Parlament die von ihm vorgeschlagenen Änderungen durchsetzen, darunter:

• die Einführung eines Berufsausweises auf freiwilliger Basis,
• die Einrichtung eines Warnmechanismus,
• die Klärung der Vorschriften über den partiellen Zugang zu einem reglementierten Beruf,
• Vorschriften über Sprachkenntnisse und
• die Einführung eines Mechanismus für die gegenseitige Evaluierung reglementierter Berufe, um für mehr Transparenz zu sorgen.

Dies führte am 20. November 2013 zur Annahme der Richtlinie zur Änderung der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen. Im Februar 2024 nahmen die beiden gesetzgebenden Organe (d.h. das Parlament und der Rat) die Richtlinie hinsichtlich der Anerkennung der Berufsqualifikationen von in Rumänien ausgebildeten Krankenschwestern und Krankenpflegern für die allgemeine Pflege an, damit rumänische Absolventen der Krankenpflege ihre Qualifikationen EU-weit anerkennen lassen können, ohne Berufserfahrung auf in diesem Gebiet nachweisen zu müssen.

Im Januar 2018 nahm das Parlament eine Entschließung zur Umsetzung der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen mit Blick auf die Regulierung und die Notwendigkeit einer Reform der freiberuflichen Dienstleistungen an. Anschließend haben Parlament und Rat die Richtlinie über eine Verhältnismäßigkeitsprüfung verabschiedet, mit der eine harmonisierte Verhältnismäßigkeitsprüfung eingeführt wurde, die von allen EU-Ländern vor der Annahme nationaler Berufsreglementierungen durchzuführen ist. Darüber hinaus nahm das Parlament eine Entschließung zur Förderung der automatischen gegenseitigen Anerkennung von Abschlüssen an und bekräftigte seine Forderungen nach einer solchen Anerkennung.

Im November 2020 veröffentlichte die Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität des Parlaments auf Ersuchen des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz eine Studie mit dem Titel „Legal obstacles in Member States to Single Market rules“ (Rechtliche Hindernisse in den Mitgliedstaaten in Bezug auf Binnenmarktvorschriften). In der Studie wurden nationale Hindernisse für die Freizügigkeit im Binnenmarkt, einschließlich des freien Dienstleistungsverkehrs und des Zugangs zu reglementierten Berufen, analysiert. Die Studie ergab, dass Unterschiede bei den Qualifikationen – etwa bezüglich des Niveaus oder der Dauer der Ausbildung – bei den Vorschriften für die Anerkennung von Berufsqualifikationen oder bei den Verwaltungsverfahren für den Zugang zu Berufsverbänden die Freizügigkeit der Fachkräfte im Binnenmarkt behindern.

Im Januar 2023 bekräftigte das Parlament in seiner Entschließung zum 30-jährigen Bestehen des Binnenmarkts: Würdigung der Errungenschaften und Ausblick auf künftige Entwicklungen, dass die wirksame Anerkennung von Berufsqualifikationen und die Beseitigung ungerechtfertigter Hindernisse für die Freizügigkeit von Fachkräften wichtig sind, damit die freiberuflichen Dienstleistungen der EU in den kommenden Jahrzehnten weltweit wettbewerbsfähiger werden.

Diese Kurzdarstellung wird von der Fachabteilung Wirtschaft und Wachstum des Europäischen Parlaments erstellt. Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz.

 

Georgios ATHANASIADIS

03-2026