Il reciproco riconoscimento dei diplomi

La presente nota tematica spiega in che modo il quadro dell'UE per il riconoscimento reciproco dei diplomi e delle qualifiche professionali sostiene il mercato unico consentendo alle persone con qualifiche professionali di trasferirsi, creare imprese e fornire servizi all'interno dell'UE. Delinea la base giuridica, i principali sistemi di riconoscimento, i recenti sviluppi e il ruolo del Parlamento europeo.

Base giuridica

• Trattato sul funzionamento dell'Unione europea:

Obiettivi

L'obiettivo del quadro è sostenere il mercato unico rendendo più facile per le persone qualificate spostarsi, stabilirsi e fornire servizi in tutta l'UE. Più specificamente, mira a:

• consentire il riconoscimento nel resto dell'UE delle qualifiche professionali acquisite in un altro paese dell'UE (principio del riconoscimento reciproco);
• aiutare le persone a esercitare il loro diritto alla libera circolazione, a creare un'impresa e a fornire servizi;
• ridurre gli ostacoli ingiustificati nelle professioni regolamentate;
• rendere le procedure di riconoscimento più trasparenti ed efficienti;
• incoraggiare il coordinamento delle norme nazionali laddove non sia possibile una piena armonizzazione.

Affinché i lavoratori indipendenti e i professionisti possano stabilirsi in un altro paese dell'UE oppure offrirvi i loro servizi su base temporanea, i diplomi, i certificati e altri documenti attestanti le qualifiche professionali rilasciati in altri paesi dell'UE devono essere reciprocamente riconosciuti. Le disposizioni nazionali che disciplinano l'accesso alle diverse professioni devono essere coordinate e armonizzate.

Risultati

L'articolo 53, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea consente il riconoscimento reciproco dei diplomi e degli altri titoli richiesti in ciascun paese dell'UE per l'accesso alle professioni regolamentate, al fine di aiutare le persone ad esercitare la loro libertà di creare un'impresa e di prestare servizi. La stessa disposizione affronta inoltre la necessità di coordinare le norme nazionali per facilitare l'accesso e l'esercizio delle attività autonome da parte dei singoli. Il paragrafo 2 dello stesso articolo stabilisce che, nei casi in cui tale armonizzazione risulti difficile, il reciproco riconoscimento dovrebbe dipendere dal coordinamento delle condizioni che ne regolano l'esercizio nei vari Stati membri. Dalla metà degli anni '70, il processo di armonizzazione si è sviluppato attraverso l'adozione di una serie di direttive. Su tali basi, la legislazione in materia di reciproco riconoscimento si è quindi adattata alle varie situazioni: più o meno completa a seconda dei settori professionali, essa è stata recentemente adottata con un'impostazione più generale.

A. L'approccio settoriale (per professione)

1. Reciproco riconoscimento a seguito di armonizzazione

È nel settore sanitario che l'armonizzazione è stata più rapida, principalmente perché i requisiti professionali, in particolare le formazioni, non variavano molto da un paese all'altro (rispetto ad altre professioni). Pertanto, non è stato difficile armonizzare le norme nazionali in un numero considerevole di professioni (ad esempio medici, infermieri, veterinari, ostetriche e agenti commerciali indipendenti). La direttiva sulle qualifiche professionali (2005) ha chiarito, semplificato e modernizzato le direttive vigenti, e ha raggruppato in un unico testo legislativo le professioni regolamentate di medico, dentista, infermiere, veterinario, ostetrica, farmacista e architetto. La direttiva specifica come il paese dell'UE ospitante — dove la persona desidera esercitare la sua attività — dovrebbe riconoscere le qualifiche professionali ottenute in un altro paese dell'UE ("di origine").

La direttiva stabilisce:

• un sistema generale di riconoscimento; nonché
• norme specifiche per le professioni sopra elencate.

Esso si basa su numerosi fattori tra cui il livello di qualifica, la formazione e l'esperienza professionale (sia generale che specializzata). La direttiva si applica inoltre alle qualifiche professionali nel settore dei trasporti, degli intermediari di assicurazione e dei revisori dei conti legalmente riconosciuti. Tali professioni erano in precedenza regolamentate da altre direttive. Il 22 giugno 2011 la Commissione ha adottato il Libro verde "Modernizzare la direttiva sulle qualifiche professionali", che propone una riforma dei regimi di riconoscimento delle qualifiche professionali, al fine di agevolare la mobilità volontaria dei lavoratori (il concetto di mobilità professionale) e di adeguare la formazione e gli attuali requisiti del mercato del lavoro.

Il 19 dicembre 2011, la Commissione ha pubblicato una proposta di revisione della direttiva sulle qualifiche professionali basata sull'esito dei vari processi di consultazione e in risposta alla risoluzione del Parlamento sull'attuazione della direttiva sulle qualifiche professionali. Tra le proposte principali figurano:

• l'introduzione della tessera professionale europea;
• l'armonizzazione dei requisiti minimi di formazione;
• il riconoscimento automatico di sette professioni, (architetto, dentista, medico, infermiere, ostetrica, farmacista e veterinario); nonché
• l'introduzione del sistema di informazione del mercato interno che consente una migliore cooperazione in materia di riconoscimento dei diplomi.

Gli obiettivi principali della revisione erano di consentire e di incrementare la mobilità dei professionisti in tutta l'UE e di contribuire a far fronte alla carenza di manodopera in alcuni paesi dell'UE. La direttiva che modifica la direttiva sulle qualifiche professionali , è stata adottata il 20 novembre 2013.

Quando è iniziata la pandemia di COVID-19, la Commissione ha fornito orientamenti in una comunicazione sulla libera circolazione degli operatori sanitari e sull'armonizzazione minima della formazione in relazione alle misure di emergenza connesse alla COVID-19, in cui si sottolinea l'importanza che gli operatori sanitari possano esercitare il loro diritto alla libera circolazione nella misura più ampia possibile per garantire la sicurezza dei pazienti.

2. Reciproco riconoscimento senza armonizzazione

Per quanto riguarda altre professioni, le differenze tra le norme nazionali reso l'armonizzazione più difficile. La diversità dei sistemi giuridici ha impedito il pieno riconoscimento reciproco dei diplomi e delle qualifiche che avrebbe garantito la libertà di stabilimento immediato sulla base del titolo ottenuto nel paese di origine. La direttiva volta a facilitare l'esercizio effettivo della libera prestazione di servizi da parte degli avvocati ha conferito a questi ultimi la libertà di prestare servizi occasionali. Tuttavia, per la libertà di stabilimento è ancora necessario il titolo rilasciato dal paese ospitante. Con la direttiva volta a facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica, adottata nel 1998, è stato compiuto un importante passo avanti, consentendo a ogni avvocato, con il suo titolo professionale originale, di stabilirsi in un altro paese dell'UE per esercitarvi l'attività professionale, anche se il paese ospitante può esigere che la rappresentanza e la difesa in giudizio preveda la presenza di un avvocato locale. Dopo tre anni di attività sotto tale regime, l'avvocato può acquisire il diritto a esercitare pienamente la professione, previo il superamento di un test attitudinale fissato dal paese ospitante, ma senza dover sostenere un esame di idoneità. Altre direttive hanno applicato lo stesso principio ad altre professioni, come quella di trasportatore, agente e intermediario assicurativo, parrucchiere e architetto.

B. L'impostazione generale

L'elaborazione di una legislazione volta al riconoscimento reciproco settoriale (accompagnata, talvolta, da un'armonizzazione più completa delle disposizioni legislative nazionali) storicamente è stata un'operazione di lunga e di difficile realizzazione. Pertanto, è risultato necessario istituire un sistema generale di reciproco riconoscimento dei diplomi, valido per tutte le professioni regolamentate che non sono state oggetto di una legislazione specifica a livello di UE. Questa nuova impostazione generale ha modificato il punto di vista. In precedenza, il "riconoscimento" era subordinato all'esistenza di disposizioni dell'UE concernenti l'"armonizzazione" vigente nella professione o l'attività regolamentata in questione. Successivamente, il "reciproco riconoscimento" è divenuto, in virtù delle disposizioni vigenti, pressoché automatico per tutte le professioni regolamentate interessate, senza necessità di fare riferimento a una legislazione derivata settoriale. Da allora, i metodi di "armonizzazione" e "reciproco riconoscimento" sono stati seguiti parallelamente, talvolta nell'ambito di un sistema complementare che ha fatto contemporaneamente riferimento a un regolamento e a una direttiva (risoluzione del Consiglio sulla trasparenza e risoluzione del Consiglio sulla trasparenza delle qualifiche e gli attestati di formazione professionale). Il paese ospitante non può negare al richiedente l'accesso all'attività considerata qualora egli disponga della qualifica che gli apre tale accesso nel paese di origine. Tuttavia, se la formazione ricevuta è di una durata inferiore a quella impartita nel paese ospitante, quest'ultimo può domandare che il richiedente possieda un'esperienza professionale più lunga. Se la formazione è molto diversa, può esigere un periodo di adattamento o una prova attitudinale, a discrezione del richiedente, salvo nel caso in cui l'attività richieda la conoscenza del diritto nazionale.

Ciononostante, a maggio 2018, la Commissione ha presentato una proposta di raccomandazione del Consiglio sulla promozione del riconoscimento reciproco automatico dei diplomi dell'istruzione superiore e dell'istruzione secondaria superiore e dei risultati dei periodi di studio all'estero, Il 26 novembre 2018 il Consiglio ha adottato questa raccomandazione, che segna una tappa importante nel conseguimento dell'obiettivo della Commissione di conseguire uno spazio europeo dell'istruzione entro il 2025, che comporta il riconoscimento reciproco automatico senza procedure di riconoscimento distinte a livello di UE.

Nonostante questi progressi, alcuni paesi dell'UE hanno cercato di attuare più rapidamente il riconoscimento reciproco automatico attraverso accordi regionali al di fuori del quadro dell'UE. Il 14 settembre 2021 i paesi del Benelux (Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo) e i paesi baltici (Estonia, Lettonia e Lituania) hanno firmato il trattato per il riconoscimento automatico dei diplomi di istruzione superiore.

In risposta alla guerra russa contro l'Ucraina, il 5 aprile 2022 la Commissione ha formulato una raccomandazione sul riconoscimento delle qualifiche per le persone in fuga dall'Ucraina.

Il 21 maggio 2025 la Commissione ha presentato la sua nuova strategia per il mercato unico, che mira a creare un mercato europeo più semplice, più forte e più integrato. La strategia individua nel riconoscimento limitato delle qualifiche professionali uno dei "terribili 10 ostacoli" nel mercato unico. La priorità della strategia è concentrarsi sull'eliminazione di tali ostacoli. In particolare, tra i suoi obiettivi figura il riconoscimento più rapido ed efficiente delle qualifiche professionali utilizzando strumenti digitali e procedure automatiche. La strategia mira inoltre a esaminare norme comuni per il riconoscimento delle qualifiche dei cittadini di paesi terzi.

Ruolo del Parlamento europeo

Il 15 novembre 2011 il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'attuazione della direttiva sulle qualifiche professionali, in cui chiede la modernizzazione e il miglioramento di tale direttiva e incoraggia l'uso delle tecnologie più efficienti e appropriate. Il Parlamento ha proposto altresì l'introduzione di una tessera professionale europea, un documento ufficiale riconosciuto da tutte le autorità nazionali competenti, per facilitare il processo di riconoscimento.

In risposta a tale risoluzione, il 19 dicembre 2011 la Commissione ha presentato una proposta di revisione della direttiva sulle qualifiche professionali. In seguito a fruttuosi negoziati di trilogo, il Parlamento ha ottenuto le modifiche proposte, tra cui:

• l'introduzione di una tessera professionale volontaria;
• la creazione di un meccanismo di allerta;
• il chiarimento delle norme relative all'accesso parziale a una professione regolamentata;
• norme in materia di competenze linguistiche; e
• la creazione di un meccanismo di valutazione reciproca delle professioni regolamentate al fine di garantire una maggiore trasparenza.

Ciò ha portato all'adozione, il 20 novembre 2013, della direttiva recante modifica della direttiva relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali. A febbraio 2024 i colegislatori (ossia il Parlamento e il Consiglio) hanno adottato anche la direttiva che modifica la direttiva sulle qualifiche professionali per quanto riguarda le qualifiche professionali degli infermieri responsabili dell’assistenza generale che hanno completato la formazione in Romania per consentire ai laureati in infermeria rumeni di ottenere il riconoscimento delle loro qualifiche in tutta l'UE senza dover dimostrare un'esperienza professionale nel settore.

A gennaio 2018 il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'attuazione della direttiva sulle qualifiche professionali quanto riguarda la regolamentazione e la necessità di riforma dei servizi professionali. Successivamente, a giugno 2018, il Parlamento e il Consiglio hanno adottato la direttiva relativa a un test della proporzionalità, che introduce un test di proporzionalità armonizzato che deve essere utilizzato da tutti i paesi dell'UE prima di adottare disposizioni nazionali in materia di professioni. Inoltre, il Parlamento ha approvato una risoluzione sulla promozione del riconoscimento reciproco automatico dei diplomi, ribadendo la sua richiesta di tale riconoscimento.

A novembre 2020, il dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita ha pubblicato uno studio intitolato "Legal obstacles in Member States to Single Market rules" (Ostacoli giuridici alle norme del mercato unico negli Stati membri), che ha analizzato gli ostacoli a livello nazionale alla libera circolazione nel mercato unico, inclusi la libera circolazione dei servizi e l'accesso alle professioni regolamentate. Lo studio ha rilevato che le differenze tra le qualifiche, in termini di livelli di istruzione o durata degli studi, di norme in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali e di procedure amministrative riguardanti l'accesso agli ordini professionali, costituiscono un ostacolo alla libera circolazione dei servizi professionali nel mercato interno.

A gennaio 2023, nella sua risoluzione sul 30, il Parlamento ha ribadito l'importanza di riconoscere reciprocamente le qualifiche professionali e di eliminare gli ostacoli ingiustificati alla libera circolazione dei professionisti per rafforzare la competitività globale dei servizi professionali dell'UE nei prossimi decenni.

La presente nota tematica è stata elaborata dal dipartimento tematico "Economia e crescita" del Parlamento europeo. Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori.

 

Georgios ATHANASIADIS

03-2026