Međunarodni cestovni prijevoz i kabotaža
U ovom se informativnom članku opisuje kako su se, zahvaljujući zakonodavstvu EU-a, postupno liberalizirale usluge međunarodnog cestovnog prijevoza tereta i putnika. Te usluge uključuju kabotažu, tj. prijevoz robe ili osoba unutar države članice EU-a (država članica) koji obavlja prijevozničko poduzeće registrirano u drugoj državi članici. U informativnom članku opisuje se potpora Europskog parlamenta otvaranju tih tržišta prijevoza i njegovo inzistiranje na strožoj provedbi pravila i poboljšanju socijalnih uvjeta i sigurnosti.
Pravna osnova:
U glavi VI., a posebno u članku 91. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, utvrđuju se okvir za zajedničku prometnu politiku u EU-u i ovlast EU-a za donošenje pravila za međunarodni promet.
Ciljevi politika EU-a u području usluga cestovnog prijevoza
Cilj politike EU-a u tom području stvaranje je liberaliziranog tržišta usluga cestovnog prijevoza otvaranjem pristupa obavljanju te djelatnosti pod određenim uvjetima. To će se postići uklanjanjem svih ograničenja za prijevoznike, bilo zbog državljanstva, bilo zbog činjenice da imaju poslovni nastan u državi članici različitoj od one u kojoj se pruža usluga, kako bi se stvorili ravnopravni uvjeti natjecanja.
Postignuća politika cestovnog prometa
A. Pristup tržištu (i obavljanju djelatnosti) cestovnog prijevoza tereta
U presudi od 22. svibnja 1985. Sud Europske unije utvrdio je nedostatke u određenim odredbama koje se odnose na usluge prijevoza u EU-u. Presuda je uslijedila nakon tužbe koju je Europski parlament podnio protiv Vijeća EU-a zbog propuštanja djelovanja. Sud je presudio da je Vijeće prije isteka prijelaznog razdoblja predviđenog Ugovorom iz Rima (31. prosinca 1969.) propustilo donijeti odredbe o: (a) slobodi pružanja međunarodnih prijevoznih usluga; i (b) mogućnosti da nerezidentni prijevoznici obavljaju usluge nacionalnog prijevoza u drugim državama članicama. Europska unija u tim je dvama područjima sada gotovo u potpunosti ispravila utvrđene nedostatke.
1. Međunarodni cestovni prijevoz tereta u ime treće osobe
Uredbom iz 1992. (Uredba Vijeća (EEZ) br. 881/92) pročišćeni su postojeći pravni tekstovi o prekograničnom prijevozu između država članica i utvrđen je režim licencija Zajednice koje se izdaju prijevoznicima u cestovnom prijevozu tereta. Pravila su se odnosila na prijevoz robe iz države članice ili u državu članicu i na prijevoz kroz jednu ili više država članica. U slučaju prijevoza između države članice i treće zemlje režim se primjenjivao ako je između EU-a i treće zemlje već postojao sporazum. Prije toga, prijevoz robe između dvije države članice dotad je bio moguć samo nakon sklapanja bilateralnih sporazuma, a uz to je i podlijegao ograničenjima. Novom su uredbom 1. siječnja 1993. ukinuta sva količinska ograničenja (kvote) i bilateralna odobrenja. Ta je uredba iz 1992. zamijenjena kao dio paketa o cestovnom prometu iz 2009. (vidi odjeljak 3. u nastavku).
Uredbom o potvrdama za vozače od 1. ožujka 2002. uvedena je potvrda za vozače za sve osobe s trajnim boravištem u trećoj zemlji koje obavljaju usluge prijevoza u ime treće osobe koja posjeduje licenciju Zajednice. Tom se mjerom nastojalo spriječiti da se vozači državljani trećih zemalja nepropisno zapošljavaju, rade u lošim radnim uvjetima i budu potplaćeni, čime se narušava tržišno natjecanje i ugrožava sigurnost na cestama. Ta je uredba iz 1992. zamijenjena uredbom o pristupu tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta kao dio paketa o cestovnom prometu iz 2009. (vidi odjeljak 3. u nastavku).
U svibnju 2017. Europska komisija predložila je reviziju uredbe iz 2009. o pristupu tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta i komplementarne uredbe o uslugama prijevoza običnim i turističkim autobusima u okviru zakonodavne inicijative „Europa u pokretu”. Cilj je te inicijative bio modernizirati pravila kojima se uređuje pristup sektoru i osigurati pravilno funkcioniranje jedinstvenog tržišta cestovnog prometa. Parlament je 2020. donio uredbu o izmjeni prethodnih uredbi o cestovnom prometu. Revizijom se osigurava pravni okvir za pravila koja se primjenjuju na kabotažu i međunarodni prijevoz, isključujući provoz i bilateralni prijevoz.
Naposljetku, u siječnju 2006. donesena je direktiva o korištenju vozila za cestovni prijevoz tereta unajmljenih bez vozača. Komisija je 31. svibnja 2017. predložila reviziju te direktive u okviru zakonodavne inicijative „Europa u pokretu” u cilju uspostave jasnog i ujednačenog regulatornog okvira kojim se prijevoznicima širom EU-a osigurava jednak pristup tržištu unajmljenih vozila. Revidirana direktiva o korištenju vozila unajmljenih bez vozača za cestovni prijevoz tereta donesena je u travnju 2022.
U srpnju 2020. objavljena je uredba o elektroničkim informacijama o prijevozu tereta. Njezin je cilj stvoriti pravni okvir za elektroničku razmjenu regulatornih informacija o kretanju robe na području EU-a između poduzeća za prijevoz i odgovarajućeg tijela.
13. prosinca 2022. donesen je sporazum između EU-a i Ukrajine o cestovnom prijevozu tereta. Njime se vozači izuzimaju od zahtjeva za predočenje međunarodne vozačke dozvole, prihvaća se odluka Ukrajine o produljenju administrativne valjanosti vozačkih isprava i pojednostavnjuje razmjena informacija između EU-a i Ukrajine radi borbe protiv prijevara i krivotvorenja isprava vozača.
2. Kabotaža
U listopadu 1993. donesena je uredba kojom je obuhvaćena kabotaža (Uredba Vijeća (EEZ) br. 3118/93). U praksi se radilo o uslugama nerezidentnih prijevoznika koji se prilikom međunarodnog prijevoza nađu u državi domaćinu te, umjesto da se vrate bez tereta, obave dodatni prijevoz u toj državi prije nego što dođu do granice. Tom je uredbom prijevoznicima nositeljima odobrenja Zajednice koju je izdala određena država članica omogućeno obavljanje usluga cestovnog prijevoza tereta u drugim državama članicama pod uvjetom da se te usluge obavljaju privremeno. Kao dio paketa o cestovnom prometu (vidi odjeljak 3.), zamijenjena je uredbom o pristupu tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta, kojom je ukinut pojam opće kabotaže i usvojena uža formulacija naknadno obavljene kabotaže (kojom se utvrđuju najviše tri dopuštene operacije kabotaže unutar sedam dana nakon međunarodnog prijevoza prema državi domaćinu kabotaže). Kako je navedeno u odjeljku 1., Uredba iz 2020. o izmjeni prethodnih uredbi o cestovnom prometu (Uredba (EU) 2020/1055) sada pruža pravni okvir za pravila koja se primjenjuju na kabotažu.
3. Paket o cestovnom prometu od 21. listopada 2009.
Europska unija postupno je stvarala uvjete kako bi se liberaliziralo unutarnje tržište cestovnog prometa. No za uspostavu jednakih uvjeta bilo je potrebno daljnje usklađivanje u području socijalnih, tehničkih i fiskalnih uvjeta. Paket o cestovnom prometu usvojen u listopadu 2009. zahvaljujući kompromisu između Parlamenta i Vijeća sastoji se od tri uredbe EU-a, koje se u cijelosti se primjenjuju od prosinca 2011. Propisi se odnose i na međunarodni cestovni prijevoz tereta i na kabotažu.
- Uredbom o obavljanju djelatnosti cestovnog prijevoznika uvedena su stroža pravila za pristup obavljanju djelatnosti cestovnog prijevoza tereta i nastojale su se modernizirati djelatnosti sektora cestovnog prijevoza. Uvedena su četiri kvalitativna kriterija za obavljanje djelatnosti prijevoza tereta: dobar ugled, financijski položaj, stručna osposobljenost i stvarni i stabilan poslovni nastan u jednoj od država članica.
- Uredbom o pristupu tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta dodatno su konsolidirana i usklađena pravila o kabotaži. Konkretno, uklonjena je pravna nesigurnost u pogledu prijevoznika spajanjem dviju uredbi, iz 1992. i 1993., i stavljanjem izvan snage direktive iz 2006. o utvrđivanju zajedničkih pravila za određene vrste cestovnog prijevoza robe.
- Uredba o pristupu međunarodnom tržištu usluga prijevoza običnim i turističkim autobusima sadržavala je posebne odredbe o prijevozu putnika (za dodatne informacije vidi odjeljak B).
B. Postupna liberalizacija međunarodnog autobusnog prijevoza putnika
Za razliku od cestovnog prijevoza tereta, otvaranje tržišta prijevoza putnika odvijalo se sporije. Uredba (EEZ) br. 684/92 iz ožujka 1992. pridonijela je otvaranju tržišta međunarodnog autobusnog prijevoza putnika jer je svakom prijevoznom poduzeću iz EU-a dopušteno pružanje usluga prijevoza putnika za više od devet osoba (uključujući vozača) među državama članicama. Ta je uredba dopunjena i izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 11/98 iz prosinca 1997., kojom je uvedena licencija Zajednice, a koju prijevoznim poduzećima koja obavljaju usluge autobusnog prijevoza putnika u ime treće osobe izdaju nadležna tijela države članice u kojoj prijevoznik ima sjedište.
Uredbom Vijeća (EZ) br. 12/98 od 11. prosinca 1997. kabotaža je bila dopuštena za sve povremene usluge prijevoza i posebne redovne usluge (za određene putničke kategorije) pod uvjetom da su bile obuhvaćene ugovorom sklopljenim između organizatora i prijevoznika (primjerice prijevoz radnika ili studenata). Osim toga, bila je dopuštena i za redovne usluge prijevoza pod uvjetom da se kabotaža obavljala za vrijeme redovne međunarodne usluge (a ne na završetku linije). Kao i kad je riječ o kabotaži kod prijevoza tereta, kabotaža putnika obavljala se privremeno.
U okviru paketa o cestovnom prometu donesenog 2009. (vidi prethodni odjeljak 3.) te su dvije prethodne uredbe spojene u jedinstvenu uredbu o pristupu međunarodnom tržištu usluga prijevoza običnim i turističkim autobusima. To je učinjeno radi pojašnjenja i pojednostavljenja pravila o međunarodnom cestovnom prijevozu putnika (usluga prijevoza običnim i turističkim autobusima) na području EU-a i uvjeta pod kojima strani prijevoznici smiju pružati usluge unutarnjeg prijevoza u državi članici. Tom se uredbom potvrđuje načelo slobodnog pružanja usluga te se utvrđuju uvjeti izdavanja i oduzimanja licencija Zajednice, njihov rok valjanosti i podrobna pravila za njihovu uporabu te oblik licencije i njezinih ovjerenih preslika. Uredbom se dopušta i kabotaža putnika, kao i u slučaju teretnog prijevoza, pod uvjetom da ona nije glavni cilj prijevozničke usluge (drugim riječima, mora se odvijati po okončanju redovne međunarodne usluge).
Uredbom iz 2009. o pristupu međunarodnom tržištu usluga prijevoza običnim i turističkim autobusima izmijenjena je i Uredba o vremenu vožnje iz 2006., kojom je usklađeno određeno socijalno zakonodavstvo koje se odnosi na cestovni prijevoz. U travnju 2015. dopunjena je uredbom kojom se utvrđuju pravila o dokumentima za usluge međunarodnog prijevoza običnim i turističkim autobusima.
U okviru svojeg zakonodavnog programa „Europa u pokretu” iz 2017. Komisija je nastojala izmijeniti Uredbu o vremenu vožnje, s naglaskom na maksimalnom dnevnom i tjednom vremenu vožnje, minimalnim stankama te dnevnim i tjednim razdobljima odmora, kao i Uredbu o tahografima (za dodatne informacije vidi informativni članak naslovljen „Cestovni promet: usklađivanje zakonodavstva” 3.4.3.). Uredba o izmjeni Pravilnika o vremenu vožnje i tahografu donesena je u srpnju 2020. Kako bi se spriječilo narušavanje tržišnog natjecanja i poboljšala sigurnost na cestama i radni uvjeti za vozače u EU-u, revidirana uredba usmjerena je na usklađivanje vremena vožnje, stanki i razdoblja odmora u sektoru cestovnog prometa te bolju provedbu tih odredbi upotrebom pametnih tahografa.
Komisija je u svibnju 2023. objavila prijedlog o blagoj izmjeni pravila utvrđenih u Uredbi o vremenu vožnje za podsektor „povremenog prijevoza putnika”, koji je obično povezan s autobusnim turizmom. Prijedlog je stupio na snagu 2024. kao Uredba (EU) 2024/1258.
Uloga Europskog parlamenta
Kad je riječ o cestovnom prijevozu, Europski parlament u brojnim je rezolucijama i izvješćima tražio i podupirao postupno otvaranje tržišta cestovnog prijevoza tereta i putnika. Pri tome je uvijek iznova naglašavao da se liberalizacija i usklađivanje trebaju odvijati usporedno te da pritom treba voditi računa o socijalnim aspektima i sigurnosti prijevoza. Što se tiče kabotaže tereta, Parlament se zalaže za veću liberalizaciju kako bi se smanjila učestalost povratka praznih kamiona (vidi stavak 18. Rezolucije Europskog parlamenta od o održivoj budućnosti prijevoza (6. srpnja 2010.)).
Osim toga, u svojoj Rezoluciji o Planu za jedinstveni europski prometni prostor (15. prosinca 2011.), Parlament je pozvao Komisiju da do kraja 2013. sastavi izvješće o stanju na tržištu cestovnog prijevoza u Uniji. U tom je smislu Komisija napravila prvi korak u lipnju 2012. objavom izvješća skupine na visokoj razini o razvoju tržišta cestovnog prijevoza u EU-u kojim se preporučuje postupno otvaranje europskog tržišta cestovnog prijevoza tereta. Skupina je preporučila uvođenje dviju različitih vrsta kabotaže: (1) kabotaže ograničene na kratko razdoblje i povezane s međunarodnim prijevozom; te (2) kabotaže koja nije povezana s postojećim međunarodnim prijevozom i koja bi bila podložna postupku registriranja kako bi se osiguralo da se na određenog vozača primjenjuje radno pravo koje je na snazi u državi domaćinu. Komisija je zatim 14. travnja 2014. objavila Izvješće o stanju na tržištu cestovnog prometa Unije.
Parlament je u svojoj Rezoluciji o provedbi Bijele knjige o prometu (9. rujna 2015.) zatražio bolju primjenu i, po potrebi, pojašnjenje ili preispitivanje zajedničkih pravila u vezi s pristupom tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta. Parlament je također pozvao Komisiju da poduzme mjere protiv nezakonite prakse koja dovodi do nelojalne konkurencije i potiče socijalni damping. U tom smislu Europski parlament predlagao je usvajanje socijalnog kodeksa kojim bi se riješio i problem prikrivenog samostalnog rada kako bi se bolje uzele u obzir posebnosti radnika u međunarodnom cestovnom prometu i zajamčilo ravnopravno tržišno natjecanje.
Rezolucija o cestovnom prometu u EU-uusvojena je 18. svibnja 2017. i uključuje pitanja kao što su poboljšanje konkurentnosti i inovacija u sektoru cestovnog prometa, olakšavanje prekogranične mobilnosti na cestama, poboljšanje socijalnih uvjeta i sigurnosnih pravila i promicanje cestovnog prometa s niskom razinom emisija.
Parlament je izmijenio Uredbu o elektroničkim informacijama o prijevozu tereta iz 2020. radi povećanja zaštite poslovnih i osobnih podataka u tekstu zakonodavstva.
Ovaj informativni članak pripremio je Resorni odjel Europskog parlamenta za promet, zapošljavanje i socijalna pitanja. Više informacija o toj temi dostupno je na internetskim stranicama Odbora za promet i turizam.
Davide Pernice