Автомобилен транспорт: международен транспорт и каботаж
Този информационен фиш описва как законите на ЕС постепенно са либерализирали международните услуги за автомобилен превоз на товари и пътници. Тези услуги включват каботаж, т.е. превоз на стоки или хора в рамките на държава от ЕС (държава членка) от транспортно дружество, регистрирано в друга държава членка. Информационният фиш очертава подкрепата на Европейския парламент за отварянето на тези транспортни пазари и настояването му за по-строго прилагане на правилата и подобряване на социалните условия и безопасността.
Правно основание
Дял VI, и по-специално член 91 от Договора за функционирането на Европейския съюз, определя рамката за обща транспортна политика в ЕС и правомощията на ЕС да приема правила за международния транспорт.
Цели на политиките на ЕС относно услугите в областта на автомобилния транспорт
Целта на ЕС в тази област е създаването на либерализиран пазар на автомобилния транспорт чрез отваряне на достъпа до него при определени условия. Това трябва да се постигне посредством премахване на всякакви ограничения по отношение на превозвачите, които се основават на тяхната националност или на обстоятелството, че те са установени в държава членка, различна от държавата, в която се предоставя услугата, за да се създадат еднакви условия на конкуренция.
Постижения на политиките в областта на автомобилния транспорт
A. Достъп до пазара за автомобилен превоз на товари (и до професията превозвач)
В решение от 22 май 1985 г. Съдът на Европейския съюз установи недостатъци в някои разпоредби, свързани с транспортните услуги в ЕС. Решението беше постановено след дело, заведено от Европейския парламент срещу Съвета на ЕС за неправомерно бездействие. Съдът на Европейския съюз констатира, че Съветът не е въвел разпоредби преди края на преходния период, предвиден в Римския договор (31 декември 1969 г.), в следните области: а) свободата на предоставяне на международни транспортни услуги; и б) допускането на чуждестранни превозвачи до националните транспортни услуги в държавите членки. Понастоящем Европейският съюз (ЕС) почти е приключил с преодоляването на всички констатирани пропуски в тези две области.
1. Международен автомобилен превоз на товари за сметка на отсрещната страна или срещу възнаграждение
С Регламент (ЕИО) № 881/92 на Съвета от 26 март 1992 г. беше консолидирано съществуващото законодателство относно трансграничния транспорт между държавите членки и беше определен режимът за разрешителни на Общността, издавани на автомобилните превозвачи на товари. Тези правила се отнасяха до превози на товари от или до държава членка или преминаващи през една или повече държави членки. В случай на маршрути, свързващи дадена държава членка с трета държава, режимът се прилагаше при наличието на споразумение между ЕС и третата държава. Преди това превозите на товари между две държави членки бяха възможни само на основата на двустранни спогодби и освен това те бяха подлагани на ограничения. Новият регламент премахна всички количествени ограничения (квоти) и двустранни разрешения, считано от 1 януари 1993 г. Този регламент от 1992 г. беше заменен като част от пакета за автомобилния транспорт от 2009 г. (вж. раздел 3 по-долу).
Регламентът от 1 март 2002 г. относно атестацията за водач на моторно превозно средство установи атестация за водач на моторно превозно средство за всички граждани на държави извън ЕС, наети от превозвач, притежаващ разрешително от Общността. Тази мярка имаше за цел да предпази водачите на моторни превозни средства, които са граждани на трети държави, от това да бъдат наемани незаконно на работа с краткосрочни договори и по-ниско заплащане, в ущърб на конкуренцията и на пътната безопасност. Този регламент беше заменен като част от пакета за автомобилния транспорт от 2009 г. с регламент относно достъпа до пазара на международни автомобилни превози на товари (вж. раздел 3 по-долу).
През май 2017 г. Европейската комисия предложи преразглеждане на регламента от 2009 г. относно достъпа до пазара на международни автомобилни превози на товари и на допълнителен регламент за градските и междуградските автобусните превози чрез законодателната инициатива „Европа в движение“. Тази инициатива имаше за цел да модернизира правилата, уреждащи достъпа до сектора, и да гарантира правилното функциониране на единния пазар за автомобилен транспорт. През 2020 г. Парламентът прие регламент за изменение на предишни регламенти относно автомобилния транспорт. Преразглеждането предоставя правна рамка за правилата, приложими за каботажа и международните транспортни операции, с изключение на транзитните и двустранните превози.
И накрая, през януари 2006 г. беше приета директива относно използването на пътни превозни средства, наети без шофьори, за превоз на товари. През май 2017 г. Комисията предложи преразглеждане на тази директива чрез законодателната инициатива „Европа в движение“ с цел създаване на ясна и единна регулаторна рамка, която да гарантира, че превозвачите в целия ЕС имат равен достъп до пазара на наетите превозни средства. Преразгледаната директива относно използването на пътни превозни средства за превоз на товари, наети без шофьори, беше приета през април 2022 г.
През юли 2020 г. беше публикуван регламент относно електронната информация за товарни превози. Целта на този регламент е създаването на правна рамка за електронен обмен на регулаторна информация относно движението на стоки на територията на ЕС между транспортните дружества и компетентните органи.
На 13 декември 2022 г. беше сключено споразумение между ЕС и Украйна за автомобилния превоз на товари. То освобождава водачите на моторни превозни средства от изискването да представят международно свидетелство за управление на МПС, признава решението на Украйна да удължи административната валидност на документите на водачите на моторни превозни средства и опростява обмена на информация между ЕС и Украйна с цел борба с измамите и подправянето на документите на водачите.
2. Каботажен превоз
През октомври 1993 г. беше приет регламент относно каботажните превози (Регламент (ЕИО) № 3118/93 на Съвета). На практика става въпрос за услуги, предоставяни от чуждестранни превозвачи, които след извършен международен курс се намират в дадена страна и вместо да се връщат празни, извършват допълнителен превоз в страната, преди да достигнат границата. Този регламент даде възможност на превозвачите, разполагащи с издадено от държава членка общностно разрешително, да изпълняват в друга държава членка услуги за автомобилен превоз на товари, при условие че тези услуги се извършват временно. Като част от пакета за автомобилния транспорт от 2009 г. (вж. раздел 3) той беше заменен от регламент относно достъпа до вътрешния пазар на автомобилни превози на товари, в който се изоставя концепцията за общ каботаж и се приема по-ограничителната формула за последователен каботаж (като се разрешават до три каботажни превоза в рамките на седем дни след международно пътуване до приемащата каботажа държава). Както е отбелязано в раздел 1 по-горе, регламентът от 2020 г. за изменение на предишните регламенти относно автомобилния транспорт (Регламент (ЕС) 2020/1055) вече осигурява правната рамка за правилата, приложими за каботажа.
3. Пакетът за автомобилния транспорт от 21 октомври 2009 г.
Постепенно ЕС създаде необходимите условия за въвеждане на либерализиран вътрешен пазар на автомобилни превози. За създаване на условия за лоялна конкуренция обаче беше необходима последваща хармонизация на социалните, техническите и данъчните условия. Пакетът за автомобилния транспорт, който беше приет през октомври 2009 г. в резултат на компромис между Парламента и Съвета, се състои от три регламента на ЕС, очертани по-долу, които се прилагат изцяло от 2011 г. насам. Установените правила са общи за международния автомобилен превоз на товари и за каботажа.
- Регламентът относно извършването на дейност като автомобилен превозвач въведе по-строги правила за достъпа до автомобилния превоз на товари и имаше за цел да осъвремени дейностите на сектора на автомобилния транспорт. В него бяха определени четири качествени критерия за достъп до професията автомобилен превозвач на товари: добра репутация, финансова стабилност, професионална компетентност и действително и трайно установяване в някоя държава членка.
- Регламент относно достъпа до пазара на международни автомобилни превози на товари допълнително консолидира и хармонизира правилата за каботажа. По-специално той премахна правната несигурност по отношение на превозвачите, като обедини два регламента, от 1992 г. и 1993 г., и отмени директива от 2006 г. за създаване на общи правила за някои видове автомобилен превоз на товари.
- Регламентът относно достъпа до международния пазар на автобусни превози (градски и междуградски) съдържа специални разпоредби относно превоза на пътници (вж. раздел Б за допълнителна информация).
B. Постепенно либерализиране на международния автомобилен превоз на пътници с автобус
За разлика от товарния автомобилен транспорт отварянето на пазара за пътническия транспорт напредва по-бавно. Регламент (ЕИО) № 684/92 от 16 март 1992 г. допринесе за отварянето на пазара за международен автобусен пътнически транспорт, като с него се разреши на всяко транспортно дружество от ЕС да осъществява транспортни услуги за повече от деветима пътници (включително водача) между държавите членки. Този регламент беше допълнен и изменен с Регламент (ЕО) № 11/98 на Съвета от 11 декември 1997 г., с който беше въведен лиценз на Общността, който компетентните органи на държавата членка по установяване издават на дружествата за автобусен транспорт на пътници, които извършват превоза за чужда сметка или срещу възнаграждение.
Регламент (ЕО) № 12/98 на Съвета от 11 декември 1997 г. разреши каботаж за всички случайни превози и за специални редовни превози (за определени категории пътници), при условие че те са обхванати от договор, сключен между организатора и превозвача (напр. за транспорт на работници или ученици). С него също така се разреши каботаж за редовни превози, при условие че каботажът се извършва по време на редовния международен превоз (а не в края). Както и в случая с товарния каботаж, пътническият каботаж трябваше да се извършва само временно.
Чрез пакета за автомобилния транспорт, приет през 2009 г. (вж. раздел 3 по-горе), тези два предходни регламента бяха обединени в един регламент относно достъпа до международния пазар на автобусни превози. Това беше сторено с цел изясняване и опростяване на правилата за международния автобусен превоз на пътници на територията на ЕС и на условията, при които превозвачи, установени извън дадена държава членка, могат да извършват вътрешни транспортни услуги в дадена държава членка. В регламента се потвърждава принципът на свободно предоставяне на услуги и се определят условията за издаване и отнемане на лицензи на Общността, техните срокове на валидност, подробните правила за тяхното използване и оформлението както на лиценза, така и на неговите заверени копия. В този регламент също се разрешава каботажът на пътници, както и в случая с товарния превоз, при условие че каботажът не е основната цел на транспортната услуга (т.е. той трябва да се извършва след редовна международна услуга).
Регламентът от 2009 г. относно достъпа до международния пазар на автобусни превози също така измени Регламента от 2006 г. относно времето на управление, с който се хармонизират някои разпоредби от социалното законодателство, свързани с автомобилния транспорт. През април 2015 г. той беше допълнен от регламент за определяне на правила относно документите за международни автобусни превози.
Като част от своята законодателна програма за 2017 г. „Европа в движение“ Комисията се опита да измени Регламента за времето на управление, като се съсредоточи върху максималното дневно и седмично време на управление, минималните почивки по време на работа и дневните и седмичните почивки, както и Регламента за тахографите (за допълнителна информация вж. информационния фиш, озаглавен „Автомобилен транспорт: хармонизиране на законодателството“ 3.4.3). Регламентът за изменение на регламентите относно времето на управление и тахографите беше приет през юли 2020 г. За да се предотвратят нарушения на конкуренцията и да се подобрят пътната безопасност и условията на труд за водачите на моторни превозни средства в ЕС, преразгледаният регламент се съсредоточава върху хармонизирането на времето на управление, почивките по време на работа и периодите на почивка в сектора на автомобилния транспорт и по-доброто прилагане на тези разпоредби чрез използване на интелигентни тахографи.
През май 2023 г. Комисията публикува предложение за леко изменение на правилата, определени в Регламента за времето на управление, за подсектора на „случайните превози на пътници“, които обикновено се свързват с автобусния туризъм. Предложението влезе в сила през 2024 г. като Регламент (ЕС) 2024/1258.
Ролята на Европейския парламент
В сферата на автомобилния транспорт Парламентът изисква и подкрепя чрез многобройни резолюции и доклади постепенното отваряне на пазара за товарен и пътнически автомобилен транспорт. В същото време той винаги е посочвал, че либерализацията и хармонизирането трябва да вървят ръка за ръка, както и че е необходимо да се съблюдават социалните аспекти и транспортната безопасност. По отношение на товарния каботаж по-специално Парламентът се е застъпвал за по-голяма либерализация с цел намаляване на празните курсове на товарните автомобили (вж. параграф 18 от резолюцията на ЕП от 6 юли 2010 г. относно устойчиво бъдеще за транспорта).
Освен това в своята резолюция относно „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство“ (15 декември 2011 г. ) Парламентът призова Комисията да изготви до края на 2013 г. доклад относно състоянието на пазара на автомобилния транспорт в ЕС. В тази насока Комисията предприе първата стъпка чрез публикуването през юни 2012 г. на доклада на групата на високо равнище по въпросите на развитието на пазара на ЕС за превоз на товари, който съдържа препоръка за постепенно отваряне на пазара на ЕС за автомобилен превоз на товари. По-конкретно групата препоръча въвеждането на два различни вида каботаж: 1) такъв, който е за кратък период и е свързан с международно пътуване; 2) такъв, който не е свързан със съществуващо международно пътуване и който би следвало да е предмет на процедура за регистрация, за да се гарантира, че водачът спазва трудовото законодателство на държавата домакин. На 14 април 2014 г. Комисията публикува своя доклад относно състоянието на пазара на Съюза в областта на автомобилния транспорт.
В своята резолюция относно изпълнението на Бялата книга за транспорта от 2011 г. (9 септември 2015 r.) Парламентът призова, в частност, за по-добро прилагане и при необходимост разясняване или преразглеждане на общите правила за достъп до пазара за международен автомобилен превоз на товари. Той също така призова Комисията да предприеме мерки срещу незаконните практики, водещи до нелоялна конкуренция и улесняващи социалния дъмпинг. В това отношение Парламентът подкрепя приемането на социален кодекс, който да обръща внимание също така и на проблема с привидната самостоятелна заетост, с цел по-добро отчитане на спецификата на работниците в международния автомобилен транспорт и гарантиране на лоялна конкуренция.
На 18 май 2017 г. беше приета резолюция относно автомобилния транспорт в Европейския съюз, която обхваща въпроси като подобряване на конкурентоспособността и иновациите в сектора на автомобилния транспорт, улесняване на трансграничната мобилност по пътищата, подобряване на социалните условия и на правилата за безопасност и насърчаване на автомобилен транспорт с ниски емисии.
Парламентът измени Регламента от 2020 г. относно електронната информация за товарни превози с цел засилване на защитата на търговските и личните данни в рамките на текста на законодателството.
Настоящият информационен фиш е изготвен от Тематичния отдел по транспорт, заетост и социални въпроси на Европейския парламент. Повече информация по тази тема можете да намерите на уебсайта на комисията по транспорт и туризъм.
Davide Pernice