Teabelehed Euroopa Liidu kohta
Euroopa Parlament
Palun täitke see väli

Lennundusohutus

Käesolevas teabelehes kirjeldatakse ELi tsiviillennundusohutuse raamistikku, selgitatakse ühiste ohutuseeskirjade väljatöötamist, Euroopa Liidu Lennundusohutusameti (EASA) rolli ja koostööd rahvusvaheliste organisatsioonidega, nt Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooniga. Samuti tuuakse selles esile ohutusstandardite järelevalve ja täitmise tagamise peamised mehhanismid, rahvusvaheline koostöö ja hiljutised algatused, nagu ühtne Euroopa taevas ja ELi droonistrateegia.

Õiguslik alus

  • Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 100 lõige 2 võimaldab Euroopa Parlamendil ja Euroopa Liidu Nõukogul kehtestada mere- ja lennutranspordi eeskirjad.

ELi lennundusohutuspoliitika eesmärgid

1990. aastatel loodi ühtne lennundusturg, millega kaotati ELi piires lendavate lennuettevõtjate suhtes kohaldatavad kaubanduspiirangud (vt 3.4.6). Lennundusturu avamiseks oli vaja ühiseid lennundusohutuse eeskirju, et tagada reisijatele ja meeskonnale kõigis ELi liikmesriikides ühtsed ja kõrged ohutusstandardid (vt ka 3.4.7).

Lennundusohutust käsitlevate ELi normide väljatöötamine

Ülemaailmsel tasandil kehtestab minimaalsed lennuohutusstandardid Rahvusvaheline Tsiviillennunduse Organisatsioon (ICAO)[1]. Need ei ole aga kohustuslikud, mis muudab nende järgimise sõltuvaks ICAO osalisriikide tahtest.

Euroopa ühtse lennundusturu loomisega tagatakse kõigile reisijatele samasugune kõrge ohutustase olenemata sellest, kuhu nad ELis lendavad. Selle tulemusena on liikmesriikide eeskirjad asendatud siduvate ELi tasandi ühiseeskirjadega. Samamoodi on riiklikud reguleerivad asutused ja vabatahtliku koostöö organid, eelkõige endised Ühinenud Lennuametid (JAA)[2], asendatud ELi tasandi mehhanismiga, mis hõlmab riiklikke tsiviillennundusameteid, Euroopa Komisjoni ja Euroopa Lennundusohutusametit (EASA)[3]. Alates 2003. aastast on EASA töötanud selles valdkonnas välja õigusnorme, mis on aluseks komisjoni seadusandlike aktide ettepanekutele. Komisjon, EASA ja liikmesriikide pädevad asutused kontrollivad vastastikku nende eeskirjade kohaldamist oma vastavates pädevusvaldkondades.

Tsiviillennunduse ühised ohutuseeskirjad põhinevad ICAO vastu võetud standarditel ja soovitustel, kuigi nad kalduvad olema neist rangemad. Ühiseeskirju on järk-järgult laiendatud, et need hõlmaksid kogu lennutranspordisektorit, tagades ühtse ja kõrge ohutustaseme kogu ELi lennundusturul.

Alates 1994. aastast on ICAO tsiviillennunduses toimunud lennuõnnetuste uurimise põhimõtted võetud üle ELi õigusesse (direktiiviga 94/56/EÜ, mis on asendatud määrusega (EL) nr 996/2010). Uurimine peab olema täiesti sõltumatu ning keskenduma üksnes õnnetuste põhjuste väljaselgitamisele ja edaspidiste õnnetuste ärahoidmisele, mitte vastutuse kindlakstegemisele. Samal ärahoidmise, mitte karistamise loogikal põhinevad ka eeskirjad lennuohutust mõjutavatest juhtumitest teatamise kohta tsiviillennunduses (direktiiv 2003/42/EÜ vahejuhtumitest teatamise kohta tsiviillennunduses ja määrus (EÜ) nr 1321/2007, mis puudutab tsiviillennunduse vahejuhtumeid käsitleva teabe kesksesse andmekogusse koondamist ning määrus (EÜ) nr 1330/2007, mis puudutab tsiviillennunduse vahejuhtumeid käsitleva teabe levitamist). Need eeskirjad asendati 2014. aastal määrusega, mis käsitleb tsiviillennunduses toimunud juhtumitest teatamist ning juhtumite analüüsi ja järelmeid. Alates 2005. aastast tuleb kõigist lennutranspordisüsteemis tuvastatud probleemidest teatada pädevatele riiklikele ametiasutustele, kes seejärel teatavad neist EASA-le, ning asjaomased aruanded säilitatakse ja avalikustatakse analüüsi eesmärgil.

Alates 2003. aastast[4] reguleeritakse ühiseeskirjadega ka lennukõlblikkust, mis hõlmab õhusõidukite projekteerimist, ehitamist ja hooldamist. 2008. aastal laiendati eeskirju ka lennutegevusele ja lennumeeskonna koolitusele, määrates kindlaks õhusõidukite käitamise menetlused. 2009. aastal laiendati neid veelgi, hõlmates lennujaamatoimingute ohutuse, lennuliikluse korraldamise ja aeronavigatsiooniteenuste osutamise. Kõik need eeskirjad kehtivad võrdselt nii õhusõidukite ja õhusõidukiosade kui ka nende projekteerimise, ehitamise, hooldamise ja käitamisega tegelevate ettevõtjate ja töötajate, sealhulgas ELis tegutsevate kolmandatest riikidest pärit õhusõidukite ja lennuettevõtjate suhtes.

2015. aastal tegi Euroopa Komisjon ettepaneku tsiviillennunduse valdkonna ühiseeskirjade tugevdamiseks, et võtta arvesse näiteks mehitamata õhusõidukite (droonide) arengut ning lennundusohutuse ja muude valdkondade, nagu turvalisuse või keskkonnakaitse vahelist vastastikust sõltuvust. Ettepanekuga laiendati EASA pädevust sellistes valdkondades nagu turvalisus (sh küberturvalisus) ja keskkond. Samuti soovitati teha mõningaid muudatusi EASA struktuuris, näiteks luua juhatus haldusnõukogu ja tegevdirektori abistamiseks. Oluline on see, et EASA jaoks nähti ette kaks täiendavat tuluallikat: toetused ning lennuliikluse korraldamise ja aeronavigatsiooniteenustega seotud ülesannete täitmise eest makstavad aeronavigatsioonitasud. Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahel kõnealuse ettepaneku üle peetud ulatuslike arutelude tulemusel võeti 2008. aastal vastu EASA alusmäärus. EASA alusmäärust ajakohastati 2018. aastal veelgi ning lisati sätted droonide ja küberturvalisuse kohta ning laiendati EASA kohustusi.

Välismaiste õhusõidukite ohutuse hindamise programmi (SAFA) – mille võttis 1996. aastal kasutusele Euroopa Tsiviillennunduse Konverents (ECAC)[5] – eesmärk oli ühtlustada välismaiste (nii Euroopa kui ka muude) õhusõidukite kontrollimist ICAO osalisriikide lennujaamades, et tagada nende vastavus ICAO minimaalsetele ohutusnõuetele[6]. Alates 2006. aastast muudeti SAFA direktiiviga, mis asendati hiljem 2008. aasta EASA alusmäärusega, SAFA programmiga ühinemine ELi liikmesriikide jaoks kohustuslikuks. Alates 2014. aastast kontrollitakse EASA osalisriikide õhusõidukeid lennundusohutusameti standardite alusel, mis võivad olla rangemad, ja ühenduse õhusõidukite ohutuse hindamise kontrollidega, mida reguleeritakse määrusega, milles käsitletakse lennutegevusega seotud tehnilisi nõudeid ja haldusmenetlusi. EASA peab nende kontrolliaruannete kohta keskregistrit. Tuvastatud puuduste tõttu võidakse kehtestada tegevuspiiranguid ja lõpuks kanda lennuettevõtjad musta nimekirja, millega reaalselt keelatakse neil turvakaalutlustel ELi lennujaamades tegutsemine. Kõnealune must nimekiri võeti kasutusele 2005. aastal määrusega, mis käsitleb nimekirja lennuettevõtjatest, kelle suhtes kohaldatakse tegevuskeeldu. Nimekirja ajakohastatakse korrapäraselt õigusaktidega, millega muudetakse määrust lennuettevõtjate kohta, kelle suhtes kohaldatakse tegevuskeeldu, ning see avalikustatakse, et hoida reisijad, lennupiletite müüjad ja pädevad asutused sellega kursis.

Lisaks peavad kõik ELi lennata soovivad kolmandate riikide lennuettevõtjad alates 2016. aasta novembrist tõendama, et nad järgivad ICAO ohutusstandardeid. Selliseks tõendamiseks kasutatakse EASA poolt välja antud luba, mis on sätestatud kolmandate riikide käitajate lennutegevust käsitlevas määruses.

Mustast nimekirjast nähtub, et teatavates maailma piirkondades on vaja tsiviillennundusohutust parandada. Selleks teeb EL koostööd ICAOga ja pakub toetust riikidele, kellel on raskusi mõjusate lennuohutussüsteemide loomisel. Selle tulemusena sõlmiti 2006. aastal Euroopa ühise lennunduspiirkonna leping (ECAA leping), et integreerida ELi Kagu-Euroopa naaberriigid (Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Põhja-Makedoonia, Montenegro, Serbia ja Kosovo) ning Norra ja Island ELi lennunduse siseturule. Tänu ECAA lepingule on ühenduste arv märkimisväärselt suurenenud.

Šveits ei ole ECAA lepingu osaline, kuid tal on ELiga sõlmitud eraldi lennundusleping, nimelt ELi-Šveitsi õhutranspordialane kokkulepe, millega integreeritakse Šveits ELi lennutranspordi siseturule.

EL on allkirjastanud ka järgmised lennunduslepingud, et luua õigusraamistik mitmes valdkonnas, nagu kõrged julgestusstandardid, reisijate õiguste kaitse ja konkurents:

Selleks et tugevdada lennundussuhteid idanaabruse riikidega, on EL allkirjastanud lepingud, mille eesmärk on süvendada majanduslikku, regulatiivset ja institutsioonilist koostööd:

Lennuohutuse alase rahvusvahelise koostöö eesmärk on ka hõlbustada toodete ja teenustega kauplemist, mida võib takistada riigisiseste tehniliste standardite erinevus. Seetõttu on EL sõlminud ohutustasemete vastastikuse tunnustamise lepingud oma põhiliste lennunduspartneritega – USA, Kanada ja Brasiiliaga. EASA omakorda on eriprojektide raames sõlminud töökorralduslikke kokkuleppeid tööstuspartneritega riikidest, kellega sellised vastastikuse tunnustamise lepingud puuduvad. Selle tulemusel saavad kõnealused riigid nende lepingute ja kokkulepetega hõlmatud toodete ja teenustega vabalt kaubelda.

Kui ELi ja selle liikmesriikide ning ELi mittekuuluva riigi koostöö on suunatud sertifikaatide vastastikusele tunnustamisele, allkirjastatakse kahepoolne lennundusohutusleping. Seni on EL sõlminud sellised lepingud USA, Kanada, Brasiilia, Hiina ja Jaapaniga. Oktoobris 2021 allkirjastas EL lennunduslepingu Ukrainaga, et edendada kõrgeid standardeid sellistes valdkondades nagu lennundusohutus, lennundusjulgestus ja lennuliikluse korraldamine.

Komisjon tegi 22. septembril 2020 ettepaneku ühtse Euroopa taeva algatuse ajakohastamiseks, mille nõukogu ja Euroopa Parlament võtsid vastu 2024. aasta sügisel ühtse Euroopa taeva määrusena.

29. novembril 2022 võttis komisjon vastu droonistrateegia, milles esitatakse visioon ja kava Euroopa droonituru tulevaseks kasvuks. Selles sätestatakse tehnilised nõuded mehitamata õhusõidukite ehk droonide jaoks ja see tugineb ELi ohutusraamistikule. Uues kavas kirjeldatakse, kuidas Euroopa saab laiendada droonide kommertskäitamist, pakkudes samal ajal droonisektorile uusi võimalusi.

Euroopa Parlamendi roll

Euroopa Parlament on aktiivselt toetanud tugeva Euroopa tsiviillennundusohutuse süsteemi loomist, pannes seejuures tugevat rõhku EASA tulemuslikkusele ja lennureisijate õigusele saada teavet.

Parlament oli kogu aeg pidanud SAFA direktiivi vahendiks, millega lennuettevõtjaid korrale kutsuda, avalikustades juhtumid, kui nad ei järginud rahvusvahelisi ohutusstandardeid. Parlament oli ühtlasi seisukohal, et komisjonil peaksid olema volitused muuta SAFA programmi raames teostatud kontrolli tulemusel ühe liikmesriigi võetud meetmed kohaldatavaks kogu ELi piires. Need seisukohad sillutasid teed musta nimekirja koostamisele. Parlament muutis musta nimekirja avaldamise kohustuslikuks ning sätestas, et reisijatel on õigus hüvitisele või marsruudi muutmisele lennu tühistamise korral, mis tuleneb lennuettevõtja kandmisest sellesse nimekirja.

Parlament nõudis algusest peale, et EASA oleks tehnilistes küsimustes sõltumatu ja et tal oleks laiemad kohustused, mis talle lõpuks anti 2008. aastal. Parlament andis EASA-le mõjusad täitmise tagamise ja hoiatava mõjuga meetmete võtmise volitused, andes talle õiguse määrata rikkumistega proportsionaalseid rahalisi karistusi. Transpordi- ja turismikomisjon kutsub EASA esindajaid korrapäraselt vahetama arvamusi lennuohutuse teemadel. Need hõlmavad seoseid tsiviillennundusohutuse ja erinevate sotsiaal-majanduslike tegurite vahel, sertifikaatide vastastikust tunnustamist ja koostööd Ameerika Ühendriikide Föderaalse Lennuametiga, mehitamata õhusõidukite integreerimist ELi õhuruumi ning ülemaailmsete pandeemiate ja sõjaliste konfliktide mõju lennuohutusele Euroopas.

Lisaks väljendas Euroopa Parlament 2016. aastal oma poolehoidu komisjoni ettepanekule vaadata läbi 2008. aasta EASA alusmäärus, et saavutada lennunduses kõrgeim ohutustase. Ta rõhutas vajadust sätete järele, millega lihtsustada EASA kohanemist uute arengutega lennunduses, nagu lennuliikluse tihenemine, droonide laialdane kasutamine, konfliktipiirkondade tekkimine Euroopa lähinaabruses ning tehnoloogia keerukuse suurenemine lennunduses. 2017. aastal kutsus parlament komisjoni ja nõukogu üles eraldama EASA-le piisavalt vahendeid ja töötajaid, et säilitada kõrged ohutusstandardid ja tugevdada tema rahvusvahelist mõju. Parlamendi transpordi- ja turismikomisjoni ulatuslik töö aitas kujundada uut EASA alusmäärust, mis võeti vastu 2018. aastal.

Euroopa Parlamendi muud olulised tekstid kõnealuses valdkonnas:

Selle teabelehe on koostanud Euroopa Parlamendi transpordi-, tööhõive- ja sotsiaalpoliitika osakond. Lisateabe saamiseks külastage transpordi- ja turismikomisjoni veebisaiti.

 

[1]ICAO on ÜRO spetsialiseeritud asutus, mis loodi 1944. aasta detsembris rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooniga (tuntud ka kui Chicago konventsioon), millega on praeguseks ühinenud 193 riiki. ICAO võtab oma osalisriikide jaoks vastu standardid ja soovituslikud tavad, kuid siduv mehhanism nende järgimise tagamiseks puudub.
[2]Ühinenud Lennuametid (JAA) oli enamiku ELi liikmesriikide ja ELi mittekuuluvate riikide tsiviillennundust reguleerivate eri asutuste koostöö hõlbustamiseks loodud mitteametlik organ. See töötas välja ka ohutusstandardid ja ohutust käsitlevad menetlused, mida iga osalisriik võis kohaldada omal äranägemisel. JAA, kuhu kuulus selle kõrgajal 43 riiki ja mis tegutses aastatel 1970 (aasta, mil asutati Airbus) kuni 2009, kaotas ELi liikmesriikide jaoks oma mõtte siduvate ja vahetult kohaldatavate tsiviillennunduse ühiste ohutuseeskirjade vastuvõtmise tõttu.
[3]Lennuliikluse korraldamise ja aeronavigatsiooniteenuste tehnilisi norme töötavad välja ka Eurocontrol ja muud standardiorganisatsioonid, nagu EUROCAE (Euroopa tsiviillennunduse seadmete organisatsioon), kusjuures rakendamist korraldab osaliselt Eurocontrol. Lennundusohutuse ühiseeskirjade ja EASA pädevuste laiendamisega nendes valdkondades selgitati rollide jaotust: EASA vastutab tehniliste normide koostamise eest ja Eurocontrol tegeleb nn ühtse Euroopa taevaga seotud operatiivülesannetega (vt 3.4.8).
[4]Määrusega (EMÜ) nr 3922/91 ühtlustati 1991. aastal vähesel määral tehnilisi nõudeid, lähtudes JAA suure vaevaga saavutatud kokkulepetest.
[5]ECAC, mis ühendab mitteametlikult 44 Euroopa riigi tsiviillennundusameteid, lihtsustab poliitika ja tegevuse ühtlustamist ning rahvusvahelisi suhteid, kuigi tal puuduvad regulatiivsed volitused.
[6]Chicago konventsiooni 1. lisas (Lennundusspetsialistide load), 6. lisas (Õhusõidukite käitamine) ja 8. lisas (Õhusõidukite lennukõlblikkus) sätestatud nõuded.

Maja STRNAD MESKO