La seguridad aeronáutica
Esta ficha temática describe el marco de la Unión en materia de seguridad de la aviación civil. Presenta el desarrollo de normas comunes de seguridad, el papel de la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea (AESA) y la cooperación con organizaciones internacionales como la Organización de Aviación Civil Internacional. También destaca mecanismos clave de supervisión y cumplimiento de las normas de seguridad, la cooperación internacional e iniciativas recientes como el cielo único europeo y la estrategia para los drones de la UE.
Base jurídica
- El artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea permite al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea establecer normas para el transporte marítimo y aéreo.
Objetivos de las normas de la Unión en materia de seguridad aeronáutica
En la década de 1990 se creó un mercado único de la aviación, que eliminó las restricciones comerciales para las compañías aéreas que vuelan dentro de la Unión (véase la ficha 3.4.6). Esta apertura del mercado de la aviación requería un régimen común en materia de seguridad aeronáutica, a fin de garantizar unas normas de seguridad uniformes y estrictas para los pasajeros y la tripulación en todos los Estados miembros de la Unión (véase también la ficha 3.4.7).
Desarrollo de las normas de la Unión en materia de seguridad aeronáutica
A escala mundial, la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI)[1] establece las normas mínimas de seguridad aeronáutica. Sin embargo, estas normas no son vinculantes, por lo que su cumplimiento depende de la voluntad de los Estados miembros de la OACI.
La creación de un mercado único europeo en el sector de la aviación garantiza que todos los pasajeros disfruten del mismo nivel elevado de seguridad allí donde vuelen en la Unión. En consecuencia, las reglas nacionales han sido sustituidas por normas comunes vinculantes a escala de la Unión. Asimismo, los organismos reguladores nacionales y los órganos de cooperación voluntaria (especialmente las antiguas Autoridades Conjuntas de Aviación o JAA[2]) han sido reemplazados por un mecanismo a escala de la Unión del que forman parte las autoridades nacionales de aviación civil, la Comisión Europea y la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea (AESA)[3]. Desde 2003, la AESA elabora las disposiciones reglamentarias en este ámbito, que constituyen la base de las propuestas de actos legislativos de la Comisión. La Comisión, la AESA y las autoridades nacionales competentes supervisan conjuntamente la aplicación de estas normas en sus ámbitos de competencia respectivos.
Las normas comunes de seguridad aeronáutica de la aviación civil se basan en las normas y recomendaciones adoptadas por la OACI, pero a menudo son más estrictas. Se han ampliado gradualmente para abarcar todo el sector del transporte aéreo, a fin de garantizar un nivel uniforme y elevado de seguridad en el mercado de la aviación de la Unión.
Desde 1994, los principios de la OACI relativos a las investigaciones de accidentes aéreos forman parte del Derecho de la Unión (Directiva 94/56/CE, sustituida por el Reglamento (UE) n.o 996/2010). Las investigaciones deben llevarse a cabo de forma totalmente independiente, con el único objetivo de determinar las causas de los accidentes y prevenirlos, sin atribuir responsabilidades. Esta misma lógica preventiva y no punitiva es la que subyace a la normativa que rige la notificación de sucesos relativos a la seguridad en la aviación civil (Directiva 2003/42/CE sobre la notificación de sucesos, Reglamento (CE) n.o 1321/2007 sobre la integración en un depósito central de la información sobre sucesos de la aviación civil y Reglamento (CE) n.o 1330/2007 sobre la difusión de la información sobre sucesos de la aviación civil). En 2014, las normas anteriores fueron sustituidas por el Reglamento relativo a la notificación, análisis y seguimiento de sucesos en la aviación civil. Desde 2005, todas las anomalías descubiertas en el sistema del transporte aéreo deben notificarse a las autoridades nacionales competentes, que a su vez deben comunicarlas a la AESA, tras lo cual los informes correspondientes se almacenan y divulgan para su análisis.
Desde 2003[4] existen normas comunes sobre la aeronavegabilidad, que contemplan el modo en que deben diseñarse, construirse y mantenerse las aeronaves. En 2008, estas normas se extendieron a las operaciones aéreas y la formación de la tripulación para definir los procedimientos de utilización de las aeronaves. En 2009, las normas se ampliaron una vez más para abarcar también la seguridad de las operaciones aeroportuarias, la gestión del tránsito aéreo y el suministro de servicios de navegación aérea. Todas estas normas se aplican tanto a las aeronaves y sus partes como a las organizaciones y al personal encargado de su diseño, fabricación, mantenimiento y explotación, e incluyen las aeronaves y compañías de terceros países que operan en la Unión.
En 2015, la Comisión propuso reforzar las normas comunes en el ámbito de la aviación civil de forma que tuvieran en cuenta, entre otros factores, la evolución de las aeronaves no pilotadas (drones) y la interdependencia entre la seguridad aeronáutica y otros ámbitos, como la seguridad física de la aviación o la protección del medio ambiente. La propuesta ampliaba las competencias de la AESA en ámbitos como la seguridad física (incluida la ciberseguridad) y el medio ambiente. También incluía algunos cambios en la estructura de la AESA (por ejemplo, la creación de un Comité Ejecutivo encargado de prestar asistencia al Consejo de Administración y al director ejecutivo). Un aspecto importante es que la AESA propuso dos fuentes adicionales de ingresos: subvenciones y derechos de navegación aérea correspondientes a tareas relacionadas con la gestión del tráfico aéreo y los servicios de navegación aérea. Los extensos debates entre el Parlamento y el Consejo sobre esta propuesta condujeron a la adopción del Reglamento de base de la AESA en 2008. El Reglamento de base de la AESA se actualizó en 2018 mediante la introducción de disposiciones sobre drones y ciberseguridad y la ampliación de las responsabilidades de la AESA.
El programa de Evaluación de la Seguridad de Aeronaves Extranjeras (SAFA), puesto en marcha en 1996 por la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC)[5], tenía por objeto armonizar las inspecciones de las aeronaves extranjeras (europeas o no) en los aeropuertos de los Estados miembros de la OACI, con el fin de verificar su conformidad con los requisitos mínimos de seguridad aeronáutica[6]. A partir de 2006, la Directiva SAFA, sustituida posteriormente por el Reglamento de base de la AESA de 2008, impuso la obligatoriedad del programa SAFA para los Estados miembros de la Unión. Desde 2014, las aeronaves de los Estados de la AESA han sido objeto de inspecciones sobre la base de las normas de la Agencia, a veces más restrictivas, y en el marco del programa de Evaluación de la Seguridad de Aeronaves Comunitarias, que se rige por el Reglamento sobre requisitos técnicos y procedimientos administrativos en relación con las operaciones aéreas. La AESA mantiene un registro centralizado de los informes de estas inspecciones. Toda deficiencia detectada puede provocar restricciones operativas y, en última instancia, los operadores pueden acabar en una lista negra de compañías aéreas que, por razones de seguridad, tienen prohibido operar en los aeropuertos de la Unión. Esta lista negra se creó en 2005 a través del Reglamento sobre el establecimiento de una lista de las compañías aéreas sujetas a una prohibición de explotación. Se actualiza periódicamente, a través de modificaciones sucesivas del Reglamento sobre las compañías aéreas objeto de una prohibición de explotación, y se publica para que los pasajeros, los vendedores de billetes de avión y las autoridades competentes estén informados en todo momento.
Por otro lado, desde noviembre de 2016, cualquier operador de un tercer país que desee operar vuelos a la Unión debe demostrar que cumple las normas de seguridad de la OACI, para lo cual se requiere una autorización expedida por la AESA, en virtud del Reglamento sobre las operaciones aéreas de los operadores de terceros países.
La composición de esta lista negra pone de manifiesto la necesidad de mejorar la seguridad de las aeronaves civiles en determinadas regiones del mundo. Para ello, la Unión colabora con la OACI y presta asistencia a los países a los que les resulta más difícil establecer sistemas eficaces de seguridad aeronáutica. Esto dio lugar en 2006 al Acuerdo sobre una Zona Europea Común de Aviación (ZECA), cuyo objetivo era integrar en el mercado interior de la aviación de la Unión a los países vecinos en Europa Sudoriental (Albania, Bosnia y Herzegovina, Macedonia del Norte, Montenegro, Serbia y Kosovo), junto con Noruega e Islandia. La ZECA ha mejorado significativamente la conectividad.
Suiza no forma parte del Acuerdo ZECA, pero tiene su propio acuerdo de aviación con la Unión, a saber, el Acuerdo entre la Unión Europea y Suiza sobre el transporte aéreo, que integra a Suiza en el mercado interior del transporte aéreo de la Unión.
La Unión también ha celebrado los siguientes acuerdos de aviación a fin de proporcionar un marco regulador en diversos ámbitos como, entre otros, unos elevados niveles de seguridad, la protección de los derechos de los pasajeros y la competencia:
- Acuerdo Euromediterráneo de Aviación con Marruecos (2006);
- Acuerdo Euromediterráneo de Aviación con Jordania (2012);
- Acuerdo Euromediterráneo de Aviación con Israel (2013).
A fin de reforzar las relaciones aéreas con los países de la vecindad oriental, la Unión ha firmado acuerdos al objeto de intensificar la cooperación económica, normativa e institucional:
- Acuerdo sobre un espacio aéreo común con Georgia (2010);
- Acuerdo sobre un espacio aéreo común con Moldavia (2012);
- Acuerdo sobre un espacio aéreo común con Armenia (2021, pendiente de ratificación).
La cooperación internacional en materia de seguridad aeronáutica también persigue facilitar los intercambios comerciales de productos y servicios, que pueden verse dificultados por las diferencias entre las normas técnicas nacionales. Por lo tanto, la Unión ha celebrado acuerdos de reconocimiento mutuo de los niveles de seguridad con sus principales socios aeronáuticos (Estados Unidos, Canadá y Brasil). La AESA, por su parte, ha concluido acuerdos de trabajo para proyectos específicos con socios industriales procedentes de países que no están cubiertos por tales acuerdos de reconocimiento mutuo. En consecuencia, los productos y servicios cubiertos por estos dos tipos de acuerdo pueden intercambiarse libremente entre los países participantes.
Cuando la cooperación entre la Unión y sus Estados miembros y un tercer país tiene por objeto el mutuo reconocimiento de los certificados, se firma un acuerdo bilateral de seguridad aérea. Hasta la fecha, la Unión ha celebrado estos acuerdos con los Estados Unidos, Canadá, Brasil, China y Japón. En octubre de 2021, la Unión firmó un Acuerdo de aviación con Ucrania para promover normas estrictas en ámbitos como la seguridad aeronáutica, la seguridad física de la aviación y la gestión del tránsito aéreo.
El 22 de septiembre de 2020, la Comisión propuso una mejora de la iniciativa del Cielo Único Europeo, que fue aprobada por el Consejo y el Parlamento en otoño de 2024 en forma del Reglamento relativo al Cielo Único Europeo.
El 29 de noviembre de 2022, la Comisión adoptó una estrategia para los drones que presenta una visión y un plan para el crecimiento futuro del mercado europeo de drones. Establece requisitos técnicos para las aeronaves no tripuladas o drones tomando como base el marco de seguridad de la Unión. El nuevo plan presenta la manera en que Europa puede ampliar sus operaciones con drones comerciales y ofrecer al mismo tiempo nuevas oportunidades para este sector.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha apoyado activamente el establecimiento de un sistema europeo sólido de seguridad de la aviación civil, prestando especial atención a la eficacia de la AESA y al derecho a la información de los pasajeros.
Por ello, siempre consideró la Directiva SAFA como un medio para exigir responsabilidades a las compañías aéreas al hacer públicos los casos en los que incumplen las normas de seguridad internacionales. El Parlamento también sostenía que la Comisión debería tener la autoridad de ampliar al conjunto de la Unión las medidas adoptadas por un Estado miembro a raíz de una inspección SAFA. Estas posiciones han sentado las bases para la creación de la lista negra. El Parlamento impuso la publicación obligatoria de esta lista y dictaminó que los pasajeros tienen derecho a ser reembolsados o a que se les proporcione un transporte alternativo en caso de cancelación de un vuelo a raíz de la inclusión de una compañía en la lista.
Por lo que respecta a la AESA, el Parlamento pidió desde un principio que fuera independiente a la hora de llevar a cabo sus tareas técnicas y que estuviera dotada de mayores competencias, que finalmente se le concedieron en 2008. El Parlamento dotó a la AESA de facultades ejecutivas y disuasorias efectivas al permitirle imponer sanciones financieras proporcionales a las infracciones. La Comisión de Transportes y Turismo invita periódicamente a los representantes de la AESA a que intercambien puntos de vista sobre cuestiones relacionadas con la seguridad aeronáutica, entre ellas: los vínculos entre la seguridad de la aviación civil y diversos factores socioeconómicos, el reconocimiento mutuo de certificados y la cooperación con la Administración Federal de Aviación de los Estados Unidos, la integración de los vehículos aéreos no tripulados en el espacio aéreo de la Unión, y los efectos de las pandemias mundiales y los conflictos militares en la seguridad aeronáutica en Europa.
En 2016, el Parlamento acogió con satisfacción la propuesta de la Comisión de revisar el Reglamento de base de la AESA de 2008 con el fin de lograr los niveles más elevados de seguridad aeronáutica. Destacó la necesidad de adoptar disposiciones que faciliten la adaptación de la AESA a las nuevas circunstancias en el sector de la aviación, como el aumento del tráfico aéreo, el uso generalizado de drones, la aparición de zonas de conflicto a las puertas de Europa y el aumento de la complejidad tecnológica en el sector de la aviación. En 2017, pidió a la Comisión y al Consejo que dotaran a la AESA de recursos y de personal suficientes para mantener unas normas de seguridad elevadas y aumentar su influencia internacional. El exhaustivo trabajo realizado por la Comisión de Transportes y Turismo del Parlamento contribuyó a configurar el nuevo Reglamento de base de la AESA, que se adoptó en 2018.
Otras contribuciones significativas del Parlamento Europeo en este ámbito:
- Resolución sobre el uso seguro de los sistemas de aeronaves pilotadas de forma remota en el ámbito de la aviación civil (29 de octubre de 2015);
- Resolución sobre una estrategia de aviación para Europa (16 de febrero de 2017).
Esta ficha temática ha sido preparada por el Departamento Temático de Transportes, Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europeo. Para más información, véase el sitio web de la Comisión de Transportes y Turismo.
Maja STRNAD MESKO