Безопасност на въздухоплаването
В настоящия информационен фиш се описва накратко уредбата на ЕС за безопасност на гражданското въздухоплаване, като се разясняват разработването на общи правила за безопасност, ролята на Агенцията за авиационна безопасност на Европейския съюз (ЕААБ) и сътрудничеството с международни организации като Международната организация за гражданско въздухоплаване. В него също така се подчертават основните механизми за наблюдение и гарантиране на изпълнението на стандартите за безопасност, международното сътрудничество и неотдавнашните инициативи като Единното европейско небе и стратегията на ЕС за безпилотните летателни апарати.
Правно основание
- Член 100, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз предоставя възможност на Европейския парламент и на Съвета на Европейския съюз да определят правила за морския и въздушния транспорт.
Цели на политиката на ЕС в областта на авиационната безопасност
През 90-те години на миналия век беше създаден единен пазар за въздухоплаването, с който се премахват търговските ограничения за авиокомпаниите, извършващи полети в рамките на ЕС (вж. 3.4.6). За това отваряне на авиационния пазар бяха необходими общи правила за авиационна безопасност, за да се гарантират единни високи стандарти за безопасност за пътниците и екипажите във всички държави — членки на ЕС (вж. също 3.4.7).
Развитие на правилата на ЕС в областта на авиационната безопасност
В световен мащаб Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО)[1] определя минимални стандарти за авиационна безопасност. Те обаче не са задължителни, поради което спазването на изискванията зависи от добрата воля на държавите — членки на ИКАО.
В резултат от изграждането на единния пазар в областта на въздушния транспорт в Европа е гарантирано, че всички пътници се ползват от едно и също високо равнище на безопасност независимо от това, каква е крайната точка на тяхното пътуване в ЕС. В резултат на това националните правила бяха заменени със задължителни общи правила на ЕС. По същия начин националните регулаторни органи и органите за доброволно сътрудничество, по-специално бившите Обединени авиационни органи (JAA)[2], бяха заменени с механизъм на равнище ЕС, който свързва националните органи в областта на гражданската авиация, Европейската комисия и Европейската агенция за авиационна безопасност (ЕААБ)[3]. От 2003 г. насам ЕААБ разработва регулаторни разпоредби в тази област, които осигуряват основа за предложенията на Комисията за законодателни актове. Комисията, ЕААБ и компетентните национални органи следят съвместно за прилагането на тези правила в съответните си области на компетентност.
Общите правила за безопасност на гражданското въздухоплаване се основават на стандартите и препоръките, приети от ИКАО, макар да е налице тенденция да са по-строги от тях. Те постепенно бяха разширявани, така че да обхванат целия сектор на въздухоплаването, като се осигури еднакво и високо равнище на безопасност на целия пазар на въздушен транспорт в ЕС.
От 1994 г. насам принципите на ИКАО във връзка с разследването на произшествия в гражданското въздухоплаване са транспонирани в правото на ЕС (с Директива 94/56/ЕО, заменена с Регламент (ЕС) № 996/2010). Разследванията трябва да бъдат напълно независими и да акцентират единствено върху определянето на причините за произшествията и предотвратяването на бъдещи произшествия, без да определят кой носи отговорност. Същата превантивна и ненаказателна логика е в основата на правилата, уреждащи докладването на събития, свързани с безопасността в гражданското въздухоплаване (Директива 2003/42/ЕО за докладване на събития, Регламент (ЕО) № 1321/2007 за въвеждане в централен регистър на информация за събития в гражданското въздухоплаване и Регламент (ЕО) № 1330/2007 за разпространение на информация за събития в гражданското въздухоплаване). През 2014 г. посочените правила бяха заменени с регламент за докладване, анализ и последващи действия във връзка със събития в гражданското въздухоплаване. От 2005 г. насам проблемите, установени по цялата верига на въздушния транспорт, трябва да бъдат докладвани на компетентните национални органи, които от своя страна трябва да ги докладват на ЕААБ, като съответните доклади се архивират и разпространяват с цел да бъдат анализирани.
От 2003 г. насам[4] общи правила уреждат и въпроса за летателната годност, като обхващат проектирането, конструирането и поддръжката на въздухоплавателните средства. През 2008 г. обхватът на правилата беше разширен, така че да включва и въздушните операции и обучението на членовете на екипажа, като определя процедурите за експлоатация на въздухоплавателните средства. През 2009 г. този обхват беше допълнително разширен, за да включва безопасността на летищните операции, управлението на въздушното движение и предоставянето на аеронавигационно обслужване. Всички тези правила се прилагат както за въздухоплавателните средства и частите за тях, така и за организациите и персонала, участващи в тяхното проектиране, конструиране, поддръжка и експлоатация, включително въздухоплавателните средства и превозвачите от държави извън ЕС, които извършват дейност в ЕС.
През 2015 г. Европейската комисия предложи да бъдат затегнати общите правила в гражданското въздухоплаване с цел да бъдат взети предвид например развитието на безпилотните въздухоплавателни средства (дронове) и взаимозависимостта между авиационната безопасност и други области, например сигурността и опазването на околната среда. Предложението разширява обхвата на правомощията на ЕААБ в области като сигурността (включително киберсигурността) и околната среда. В него също така се предлагат някои промени в структурата на ЕААБ, например създаване на изпълнителен съвет, който да подпомага управителния съвет и изпълнителния директор. Важно е да се отбележи, че ЕААБ предложи два допълнителни източника на приходи: безвъзмездни средства и такси за аеронавигационно обслужване за задачи, свързани с управлението на въздушното движение и аеронавигационното обслужване. Задълбочените обсъждания на това предложение от Парламента и Съвета доведоха до приемането на основния регламент за ЕААБ през 2008 г. Основният регламент за ЕААБ беше допълнително актуализиран през 2018 г. чрез въвеждане на разпоредби относно безпилотните летателни апарати и киберсигурността и разширяване на отговорностите на ЕААБ.
Програмата SAFA (Safety Assessment of Foreign Aircraft — оценка на безопасността на чуждестранни въздухоплавателни средства), чието начало беше поставено през 1996 г. от Европейската конференция за гражданска авиация (EКГА)[5], имаше за цел да бъдат хармонизирани инспекциите на чуждестранните въздухоплавателни средства (както европейски, така и други) на летищата на държавите — членки на ИКАО, за да се осигури съответствие с минималните изисквания за безопасност[6]. От 2006 г. насам Директивата за SAFA, по-късно заменена с Основния регламент за ЕААБ, направи програмата SAFA задължителна за държавите — членки на ЕС. От 2014 г. насам въздухоплавателните средства от държавите от ЕААБ се инспектират въз основа на стандартите на агенцията, които могат да бъдат по-рестриктивни, и на инспекциите SACA (Safety Assessment of Community Aircraft — оценка на безопасността на въздухоплавателни средства от Общността), които се уреждат с Регламент за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с въздушните операции. ЕААБ поддържа централизиран регистър на резултатите от инспекциите. Установените недостатъци могат да доведат до ограничения на дейността и в крайна сметка до включване в „черен списък“ на въздушните превозвачи, което на практика представлява забрана те да ползват летищата в ЕС поради съображения за безопасност. „Черният списък“ беше въведен през 2005 г. с регламент за създаване на списък на въздушните превозвачи, които са предмет на оперативна забрана. Той се актуализира редовно посредством актове за изменение на регламента за въздушните превозвачи, които са предмет на оперативна забрана, и се публикува, за да могат пътниците, продавачите на самолетни билети и компетентните органи постоянно да разполагат с актуална информация.
Освен това от ноември 2016 г. насам всички оператори от трети държави, които искат да извършват полети до ЕС, трябва да докажат, че отговарят на стандартите за безопасност на ИКАО. Това доказателство се предоставя под формата на разрешение, издадено от ЕААБ, както е предвидено в регламента за въздушните операции на оператори от трети държави.
Съставът на този „черен списък“ показва необходимостта от подобряване на безопасността на гражданското въздухоплаване в определени региони на света. За да се справи с този проблем, ЕС си сътрудничи с ИКАО и предоставя подкрепа на държавите, които не успяват да изградят ефективни системи за авиационна безопасност. Това доведе до създаването на Споразумението за общо европейско авиационно пространство (ЕСАА) през 2006 г. с цел интегриране на съседите на ЕС в Югоизточна Европа (Албания, Босна и Херцеговина, Северна Македония, Черна гора, Сърбия и Косово), както и на Норвегия и Исландия, във вътрешния авиационен пазар на ЕС. ECAA подобри свързаността в значителна степен.
Швейцария не е част от Споразумението за ЕСАА, но има свое собствено споразумение в областта на въздухоплаването с ЕС, а именно Споразумението между ЕС и Швейцария по въпроси на въздушния транспорт, което интегрира Швейцария във вътрешния пазар на ЕС за въздушен транспорт.
ЕС също така подписа следните споразумения в областта на въздухоплаването с цел да осигури нормативна уредба в различни области, включително високи стандарти за сигурност, гарантиране на правата на пътниците и конкуренция:
- Евро-средиземноморско споразумение в областта на въздухоплаването с Мароко (2006 г.);
- Евро-средиземноморско споразумение в областта на въздухоплаването с Йордания (2012 г.);
- Евро-средиземноморско споразумение в областта на въздухоплаването с Израел (2013 г.).
С цел да се укрепят отношенията в областта на въздухоплаването със съседните държави на изток, ЕС подписа споразумения, които имат за цел да се задълбочи икономическото, регулаторното и институционалното сътрудничество:
- Споразумение за общо авиационно пространство с Грузия (2010 г.);
- Споразумение за общо авиационно пространство с Молдова (2012 г.);
- Споразумение за общо авиационно пространство с Армения (2021 г. — все още не е ратифицирано).
Международното сътрудничество за безопасност на въздухоплаването има за цел също така да улесни търговията с продукти и услуги, която може да бъде възпрепятствана от различия между националните технически стандарти. Поради това ЕС сключи споразумения за взаимно признаване на равнищата на сигурност с основните си партньори в областта на въздухоплаването — Съединените щати, Канада и Бразилия. ЕААБ, от своя страна, е сключила работни споразумения по конкретни проекти с партньори от сектора от държави, които не са обхванати от подобни споразумения за взаимно признаване. Вследствие на това съответните държави могат да търгуват свободно със стоките и услугите, които са обхванати от посочените споразумения и договорености.
Когато сътрудничеството между ЕС и неговите държави членки, от една страна, и държава извън ЕС, от друга страна, има за цел взаимното признаване на сертификати, се подписва двустранно споразумение за авиационна безопасност. Досега ЕС е постигнал такива споразумения със САЩ, Канада, Бразилия, Китай и Япония. През октомври 2021 г. ЕС подписа споразумение в областта на въздухоплаването с Украйна с цел да се насърчават високи стандарти в области като авиационната безопасност, сигурността и управлението на въздушното движение.
На 22 септември 2020 г. Комисията предложи разширяване на инициативата „Единно европейско небе“, което беше прието от Съвета и Парламента през есента на 2024 г. под формата на регламента относно Единното европейско небе.
На 29 ноември 2022 г. Комисията прие стратегия за безпилотните летателни апарати, в която се очертават визия и план за бъдещия растеж на европейския пазар на безпилотни летателни апарати. В стратегията се определят техническите изисквания за безпилотните въздухоплавателни средства или безпилотни летателни апарати, като тя се основава на уредбата на ЕС за безопасност. В новия план се посочва как Европа може да разшири обхвата на търговските операции с безпилотни летателни апарати, като същевременно предлага нови възможности за сектора на безпилотните летателни апарати.
Ролята на Европейския парламент
Парламентът подкрепя активно изграждането на стабилна европейска система за безопасност на гражданското въздухоплаване, като поставя специален акцент върху ефективността на ЕААБ и върху правото на пътниците във въздушния транспорт на достъп до информация.
Парламентът последователно разглежда Директивата за SAFA като средство за търсене на отговорност от авиокомпаниите, като публично разкрива случаи, в които те не изпълняват международните стандарти за безопасност. Парламентът също така смяташе, че Комисията следва да разполага с правомощията да решава, че мерките, предприети от дадена държава членка вследствие на инспекция по SAFA, следва да се прилагат в целия ЕС. Тези позиции проправиха пътя за съставянето на „черния списък“. Парламентът направи задължително публикуването на списъка и наложи принципа, че пътниците имат право на възстановяване на разходи или пренасочване в случай на анулиране на полет вследствие на включването на дадена авиокомпания в този списък.
От самото начало Парламентът настояваше ЕААБ да бъде независима по техническите въпроси и да има по-широки отговорности, които в крайна сметка бяха предоставени през 2008 г. Парламентът предостави на агенцията действителни правомощия за предприемане на принудителни и възпиращи мерки, като ѝ осигури правото да налага финансови глоби, пропорционални на нарушенията. Комисията по транспорт и туризъм редовно кани представители на ЕААБ за размяна на мнения по въпроси, свързани с авиационната безопасност. Сред обсъжданите въпроси за връзките между безопасността на гражданското въздухоплаване и различните социално-икономически фактори, взаимното признаване на сертификати и сътрудничеството с Федералната администрация по въздухоплаване на САЩ, интегрирането на безпилотните въздухоплавателни средства във въздушното пространство на ЕС и въздействието на глобалните пандемии и военните конфликти върху въздушната безопасност в Европа.
През 2016 г. Парламентът приветства също така предложението на Комисията за преразглеждане на основния регламент за ЕААБ с цел да се постигнат възможно най-високи равнища на безопасност във въздухоплаването. Той подчерта необходимостта разпоредбите да способстват за приспособяването на ЕААБ към новите тенденции в областта на въздухоплаването, например увеличаването на въздушния трафик, широкото използване на безпилотни летателни апарати, появата на конфликтни зони в непосредствена близост до Европа и нарастващата степен на сложност на технологиите във въздухоплаването. През 2017 r. той призова Комисията и Съвета да предоставят на ЕААБ достатъчно ресурси и персонал, за да се поддържат високи стандарти за безопасност и да се засили влиянието на агенцията в международен аспект. Широкообхватната работа на комисията по транспорт и туризъм на Парламента спомогна за оформянето на новия основен регламент за ЕААБ, който беше приет през 2018 г.
Част от ключовия принос на Европейския парламент в тази област са и следните текстове:
- резолюция относно безопасното използване в гражданската авиация на дистанционно управляеми летателни системи (29 октомври 2015 г.);
- резолюция относно „Стратегия за въздухоплаването в Европа“ (16 февруари 2017 г.).
Настоящият информационен фиш е изготвен от Тематичния отдел по транспорт, заетост и социални въпроси на Европейския парламент. Повече информация по тази тема можете да намерите на уебсайта на комисията по транспорт и туризъм.
Maja STRNAD MESKO