Kurzdarstellungen zur Europäischen Union
Europäisches Parlament
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Luftsicherheit

In dieser Kurzdarstellung werden der EU-Rahmen für die Sicherheit der Zivilluftfahrt, die Entwicklung gemeinsamer Sicherheitsvorschriften, die Rolle der Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (EASA) und die Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen wie der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation erläutert. Ferner werden wichtige Mechanismen für die Überwachung und Durchsetzung von Sicherheitsstandards, die internationale Zusammenarbeit und jüngste Initiativen wie der Einheitliche Europäische Luftraum und die Drohnenstrategie der EU hervorgehoben.

Rechtsgrundlage

Ziele der EU-Politik im Bereich der Flugsicherheit

In den 1990er Jahren wurde ein Binnenmarkt für den Luftverkehr geschaffen, mit dem die Handelsbeschränkungen für Luftfahrtunternehmen, die innerhalb der EU fliegen, aufgehoben wurden (siehe  3.4.6). Diese Öffnung des Luftverkehrsmarktes machte gemeinsame Vorschriften für die Flugsicherheit nötig, um für einheitliche hohe Sicherheitsstandards für Fluggäste und Besatzungen in allen EU-Mitgliedstaaten zu sorgen (siehe auch 3.4.7).

Entwicklung bei EU-Rechtsvorschriften im Bereich der Flugsicherheit

Weltweit legt die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO)[1] Mindeststandards für die Flugsicherheit fest. Sie sind jedoch nicht verpflichtend, sodass die Einhaltung von der Bereitschaft der ICAO-Mitgliedstaaten abhängt.

In Europa wurde mit der Einführung des Luftverkehrsbinnenmarkts sichergestellt, dass Fluggästen ein einheitliches und hohes Maß an Sicherheit geboten wird, unabhängig davon, wohin sie innerhalb der EU fliegen. Infolgedessen wurden nationale Vorschriften durch verbindliche gemeinsame EU-Vorschriften ersetzt. Zudem wurden die nationalen Regelungsbehörden und Gremien für freiwillige Zusammenarbeit (darunter in erster Linie die früheren „Gemeinsamen Luftfahrtbehörden“)[2] durch ein Gemeinschaftsverfahren ersetzt, an dem die nationalen Behörden der Zivilluftfahrt, die Europäische Kommission und die Europäische Agentur für Flugsicherheit (EASA) beteiligt sind[3]. Seit 2003 entwickelt die EASA Rechtsvorschriften in diesem Bereich, die die Grundlage für Vorschläge der Kommission für Rechtsakte bilden. Die Kommission, die EASA und die zuständigen nationalen Behörden überwachen jeweils in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die Umsetzung der Vorschriften.

Die gemeinsamen Vorschriften für die Sicherheit der Zivilluftfahrt gehen aus Standards und Empfehlungen der IACO hervor, wobei sie jedoch häufig verschärft wurden. Diese Vorschriften wurden schrittweise auf die gesamte Luftverkehrsbranche erweitert wurden, wodurch für ein einheitliches hohes Maß an Sicherheit im gesamten EU-Luftverkehrsmarkt gesorgt wird.

Seit 1994 sind die Grundsätze der ICAO für die Untersuchung von Unfällen im Luftverkehr in EU-Recht umgesetzt (durch die Richtlinie 94/56/EG, die durch die Verordnung (EU) Nr. 996/2010 ersetzt wurde): Die Untersuchungen müssen völlig unabhängig durchgeführt werden und lediglich darauf abzielen, die Unfallursachen zu ermitteln und künftige Unfälle zu verhindern, anstatt die Frage der Verantwortung zu klären. Dieselbe präventive und nicht auf Strafen ausgerichtete Logik bildet die Grundlage für die Vorschriften für die Meldung sicherheitsrelevanter Ereignisse in der Zivilluftfahrt (Richtlinie 2003/42/EG über die Meldung von Ereignissen in der Zivilluftfahrt, Verordnung (EG) Nr. 1321/2007 über die Zusammenführung der Informationen über Ereignisse in der Zivilluftfahrt in einem Zentralspeicher und Verordnung (EG) Nr. 1330/2007 über die Weitergabe von Informationen über Ereignisse in der Zivilluftfahrt, die im Jahr 2014 durch eine Verordnung über die Meldung, Analyse und Weiterverfolgung von Ereignissen in der Zivilluftfahrt ersetzt wurde). Seit 2005 müssen alle entlang der Luftfahrtkette auftretenden Abweichungen den zuständigen nationalen Behörden und von diesen an die EASA gemeldet und für weitere Analysen gespeichert und weiterverbreitet werden.

Seit 2003[4] bestehen ebenfalls gemeinsame Vorschriften für die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen, d. h. deren Entwurf, Bau und Wartung. Im Jahr 2008 wurden die Vorschriften auf den Flugbetrieb und die Ausbildung der Besatzungsmitglieder ausgeweitet, d. h. auf die Art und Weise, wie die Fluggeräte genutzt werden dürfen. Darauf folgte im Jahr 2009 zudem die Erweiterung auf den Betrieb der Flughäfen, das Flugverkehrsmanagement und die Bereitstellung von Dienstleistungen im Luftverkehr. Alle diese Vorschriften gelten für Flugzeuge und Bauteile von Flugzeugen sowie für die Unternehmen und die Angestellten, die für den Entwurf, Bau, die Wartung und den Betrieb verantwortlich sind, und auch für Luftfahrzeuge und Verkehrsunternehmer aus Drittländern, wenn diese in der EU tätig sind.

Im Jahr 2015 legte die Kommission einen Vorschlag zur Verschärfung der gemeinsamen Vorschriften in der Zivilluftfahrt vor, insbesondere um der Entwicklung unbemannter Luftfahrzeuge (Drohnen) und den Zusammenhängen zwischen der Flugsicherheit und anderen Bereichen wie Luftsicherheit oder Umweltschutz Rechnung zu tragen. Mit dem Vorschlag wurde die Zuständigkeit der EASA in Bereichen wie Sicherheit (einschließlich Cybersicherheit) und Umwelt ausgeweitet. Ferner wurden einige Änderungen an der Struktur der EASA vorgeschlagen (z. B. Einsetzung eines Exekutivausschusses zur Unterstützung des Verwaltungsrats und des Exekutivdirektors). Wichtig zu erwähnen ist, dass die EASA zwei zusätzliche Einnahmequellen vorgeschlagen hat, nämlich Finanzhilfen und Flugsicherungsgebühren für Aufgaben im Zusammenhang mit Flugverkehrsmanagement und Flugsicherungsdiensten. Umfassende Gespräche zwischen dem Parlament und dem Rat über diesen Vorschlag führten 2008 zur Annahme der EASA-Grundverordnung, die 2018 weiter aktualisiert wurde, indem Bestimmungen über Drohnen und Cybersicherheit eingeführt und die Zuständigkeiten der EASA erweitert wurden.

Mit dem Programm zur Sicherheitsüberprüfung von Luftfahrzeugen aus Drittländern (SAFA), das 1996 von der Europäischen Zivilluftfahrtkonferenz (ECAC)[5] initiiert wurde, wurden die Grundlagen für eine einheitliche Kontrolle ausländischer (europäischer und nichteuropäischer Luftfahrzeuge) geschaffen, die sich auf Flughäfen der ICAO-Vertragsstaaten aufhalten, womit die Einhaltung der von der ICAO festgelegten Mindestsicherheitsstandards[6] sichergestellt wird. Gemäß der SAFA-Richtlinie, die 2008 durch die EASA-Grundverordnung ersetzt wurde, ist das SAFA-Programm seit 2006 für die EU-Mitgliedstaaten verpflichtend. Seit 2014 werden die Flugzeuge der EASA-Staaten auf der Grundlage der Normen der Agentur, die strenger sein können, sowie im Rahmen von Inspektionen zur Sicherheitsüberprüfung von Luftfahrzeugen der Gemeinschaft (Safety Assessment of Community Aircraft – SACA) gemäß der Verordnung über technische Vorschriften und Verwaltungsverfahren in Bezug auf den Flugbetrieb inspiziert. Bei der EASA werden die Ergebnisse dieser Kontrollen zentral gesammelt. Festgestellte Mängel können zu Betriebsbeschränkungen und letztlich dazu führen, dass Luftfahrtunternehmen auf eine „schwarze Liste“ gesetzt werden, wodurch sie aus Sicherheitsgründen vom Flugbetrieb in der EU effektiv ausgeschlossen werden. Die schwarze Liste wurde 2005 durch eine Verordnung über die Erstellung einer Liste der Luftfahrtunternehmen, gegen die eine Betriebsuntersagung ergangen ist, eingeführt. Sie wird regelmäßig durch Rechtsvorschriften zur Änderung der Verordnung über Luftfahrtunternehmen, gegen die eine Betriebsuntersagung ergangen ist, aktualisiert und veröffentlicht, sodass die Fluggäste, die Verkäufer von Flugtickets und die zuständigen Behörden stets über die aktuellsten Informationen verfügen.

Darüber hinaus müssen seit November 2016 alle Betreiber aus Drittländern, die Flüge in die EU durchführen wollen, nachweisen, dass sie die Sicherheitsstandards der ICAO einhalten. Dieser Nachweis erfolgt in Form einer Genehmigung, die von der EASA gemäß einer Verordnung über den Flugbetrieb von Drittlandsbetreibern erteilt wird.

Anhand der „schwarzen Liste“ wird deutlich, dass die Flugsicherheit der Zivilluftfahrt in bestimmten Regionen der Welt stark verbesserungsbedürftig ist. Um hier Abhilfe zu schaffen, arbeitet die EU mit der ICAO zusammen und unterstützt Länder, die Schwierigkeiten bei der Einrichtung wirksamer Flugsicherheitssysteme haben. Dies führte zum Übereinkommen über die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Luftverkehrsraums (ECAA-Übereinkommen) im Jahr 2006 mit dem Ziel, die Nachbarländer der EU in Südosteuropa (Albanien, Bosnien und Herzegowina, Nordmazedonien, Montenegro, Serbien und Kosovo) zusammen mit Norwegen und Island in den Luftverkehrsbinnenmarkt der EU zu integrieren. Mit dem ECAA-Übereinkommen hat sich die Konnektivität erheblich verbessert.

Die Schweiz ist nicht Teil des ECAA-Übereinkommens, hat aber ein eigenes Luftverkehrsabkommen mit der EU, nämlich das Luftverkehrsabkommen zwischen der EU und der Schweiz, mit dem die Schweiz in den Luftverkehrsbinnenmarkt der EU integriert wird.

Die EU hat außerdem folgende Luftverkehrsabkommen, die einen Rechtsrahmen für verschiedene Bereiche darunter hohe Sicherheitsstandards und die Gewährleistung von Fluggastrechten und Wettbewerb bieten:

Um die Luftverkehrsbeziehungen mit den Ländern der östlichen Nachbarschaft zu stärken, hat die EU des Weiteren folgende Abkommen unterzeichnet, mit denen die wirtschaftliche, regulatorische und institutionelle Zusammenarbeit vertieft werden soll:

Die internationale Zusammenarbeit im Bereich Flugsicherheit zielt auch auf Erleichterungen für den Handel mit Erzeugnissen und Dienstleistungen ab, der durch unterschiedliche nationale technische Standards möglicherweise erschwert wird. Daher hat die EU mit ihren wichtigsten Partnern im Bereich Luftfahrt (USA, Kanada und Brasilien) Abkommen über die gegenseitige Anerkennung der Standards für Flugsicherheit geschlossen. Für bestimmte Projekte schließt die EASA sogenannte Arbeitsvereinbarungen mit Industriepartnern aus Ländern ab, mit denen keine derartigen Abkommen bestehen. Die Erzeugnisse und Dienstleistungen, die in den Anwendungsbereich dieser Abkommen und Vereinbarungen fallen, können demnach frei zwischen den Vertragsstaaten gehandelt werden.

Wenn die Zusammenarbeit zwischen der EU (und ihren Mitgliedstaaten) und einem Drittland auf die gegenseitige Anerkennung von Bescheinigungen abzielt, wird ein bilaterales Flugsicherheitsabkommen unterzeichnet. Bislang hat die EU solch ein Abkommen mit den USA, Kanada, Brasilien, China und Japan geschlossen. Im Oktober 2021 unterzeichnete die EU ein Luftverkehrsabkommen mit der Ukraine, um hohe Standards in Bereichen wie Flugsicherheit, Luftsicherheit und Flugverkehrsmanagement zu fördern.

Am 22. September 2020 schlug die Kommission eine Aktualisierung der Initiative zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums vor, die im Herbst 2024 als Verordnung über den einheitlichen europäischen Luftraum vom Rat und vom Parlament angenommen wurde.

Am 29. November 2022 nahm die Kommission eine Drohnenstrategie an, in der Vorstellungen über und ein Plan für das künftige Wachstum des europäischen Drohnenmarkts dargelegt werden. In der Strategie wurden technische Anforderungen an unbemannte Luftfahrzeuge oder Drohnen festgelegt, wobei sie auf dem Sicherheitsrahmen der EU aufbaut. In dem neuen Plan wird dargelegt, wie Europa den Betrieb kommerzieller Drohnen expandieren und gleichzeitig der Drohnenbranche neue Chancen eröffnen kann.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat die Einführung eines soliden europäischen Sicherheitssystems in der Zivilluftfahrt von jeher aktiv unterstützt und sich dabei ganz besonders für die Wirksamkeit der EASA und das Recht der Fluggäste auf Zugang zu Informationen eingesetzt.

Das Parlament hat die SAFA-Richtlinie stets als Mittel angesehen, Luftfahrtunternehmen zur Rechenschaft zu ziehen, indem sie Fälle offenlegen müssen, in denen sie die internationalen Sicherheitsstandards nicht erfüllt haben. Das Parlament war außerdem der Ansicht, dass die Maßnahmen, die einem Mitgliedstaat infolge einer Inspektion im Rahmen von SAFA auferlegt wurden, von der Kommission auf die gesamte EU ausgeweitet werden können. Diese Standpunkte mündeten in der Erstellung der „schwarzen Liste“. Das Parlament hat durchgesetzt, dass die Veröffentlichung der Liste verbindlich ist und dass die Fluggäste Anspruch auf Entschädigung oder anderweitige Beförderung bei der Annullierung eines Fluges infolge der Aufnahme eines Unternehmens in die Liste haben.

Von Anfang an hat das Parlament gefordert, dass die EASA in technischen Fragen unabhängig sein und umfassendere Zuständigkeiten übernehmen sollte, was schließlich 2008 in die Tat umgesetzt wurde. Das Parlament hat der EASA wirksame Zwangsmittel mit einer tatsächlich abschreckenden Wirkung an die Hand gegeben, indem ihr das Recht verliehen wurde, den Verstößen angemessene Geldbußen zu verhängen. Der Ausschuss für Verkehr und Tourismus lädt die Vertreter der EASA regelmäßig zu einem Meinungsaustausch über Fragen der Flugsicherheit ein, wie die wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen der Sicherheit der Zivilluftfahrt und verschiedenen sozioökonomischen Faktoren, die gegenseitige Anerkennung von Bescheinigungen und die Zusammenarbeit mit der US-Luftfahrtbehörde (FAA), die Integration unbemannter Luftfahrzeuge in den EU-Luftraum und die Auswirkungen globaler Pandemien und militärischer Konflikte auf die Flugsicherheit in Europa.

Das Parlament begrüßte im Jahr 2016 außerdem den Vorschlag der Kommission von 2008, die EASA-Grundverordnung zu überarbeiten, um ein Höchstmaß an Sicherheit in der Luftfahrt zu erreichen. Es betonte, dass Bestimmungen zur Erleichterung der Anpassung der EASA an neue Entwicklungen in der Luftfahrt erforderlich sind, wozu der zunehmende Luftverkehr, der verbreitete Einsatz von Drohnen, das Aufkommen von Konfliktgebieten an der Haustür Europas und die zunehmende technische Komplexität in der Luftfahrt gehören. Im Jahr 2017 forderte es die Kommission und den Rat auf, für die EASA ausreichende Mittel und genug Personal bereitzustellen, damit für die Erhaltung hoher Sicherheitsstandards gesorgt ist und die EASA im internationalen Kontext eine größere Rolle spielt. Umfangreiche Tätigkeiten des Ausschusses für Verkehr und Tourismus des Parlaments trugen zur Gestaltung der neuen EASA-Grundverordnung bei, die 2018 angenommen wurde.

Zu weiteren Beiträgen des Europäischen Parlaments, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sind, gehören:

Diese Kurzdarstellung wurde von der Fachabteilung Verkehr, Beschäftigung und Soziales des Europäischen Parlaments erstellt. Weitere Informationen finden Sie auf der Website des Ausschusses für Verkehr und Tourismus.

 

[1]Die ICAO ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen, die mit dem Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt vom Dezember 1944 (auch bekannt als „Abkommen von Chicago“) gegründet wurde und mittlerweile 193 Staaten zu ihren Mitgliedern zählt. Die ICAO verabschiedet Richtlinien und „empfohlene Praktiken“ für ihre Mitgliedstaaten, es gibt jedoch keinen verbindlichen Mechanismus, um sicherzustellen, dass sie befolgt werden.
[2]Die Arbeitsgemeinschaft der europäischen Luftfahrtbehörden (Joint Aviation Authorities – JAA) war ein informeller Zusammenschluss der Zivilluftfahrtbehörden der meisten europäischen Länder (darunter sowohl Mitgliedstaaten der EU als auch Nichtmitgliedstaaten), der für die Erstellung der Sicherheitsvorschriften und -standards zuständig war, die jeder Vertragsstaat nach eigenem Ermessen umsetzen konnte. Die JAA, der bis zu 43 Mitgliedstaaten angehört hatten und die von 1970 (dem Jahr, in dem Airbus gegründet wurde) bis 2009 tätig war, wurde für die EU-Mitgliedstaaten hinfällig, als verbindliche und unmittelbar geltende gemeinsame Sicherheitsvorschriften für die Zivilluftfahrt angenommen wurden.
[3]Hierbei ist anzumerken, dass die technischen Vorschriften für den Bereich Flugverkehrsmanagement und Flugsicherungsdienste auch von Eurocontrol und von weiteren Normungsgremien wie der Europäischen Organisation für Zivilluftfahrt-Ausrüstung (EUROCAE) ausgearbeitet werden, wobei Eurocontrol teilweise mit der Umsetzung betraut ist. Bei der Ausdehnung der gemeinsamen Sicherheitsvorschriften sowie der Kompetenzbereiche der EASA in diesen Bereichen wurde eine klare Aufteilung der Zuständigkeiten festgelegt. die technischen Vorschriften werden von der EASA erarbeitet, und Eurocontrol ist mit den betrieblichen Aufgaben im Rahmen des einheitlichen europäischen Luftraums betraut (siehe 3.4.8).
[4]Im Jahr 1991 wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 3922/91 eine Mindestharmonisierung der technischen Anforderungen durch die von der JAA nach großen Anstrengungen durchgesetzte Regelung erreicht.
[5]Die Europäische Zivilluftfahrtkonferenz (ECAC) ist ein informeller Zusammenschluss der Zivilluftfahrtbehörden von 44 europäischen Staaten und dient dazu, deren Strategien und Verfahren sowie die Beziehungen zu anderen Regionen der Welt zu vereinheitlichen, wobei ihr jedoch keine Regulierungsbefugnisse zustehen.
[6]Die Anforderungen aus den Anhängen 1 (Lizenzen des Luftfahrt-Personals), 6  (Betriebsvorschriften) und 8 (Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen) des Abkommens von Chicago.

Maja STRNAD MESKO