Rada Evropské unie
Rada Evropské unie společně s Evropským parlamentem přijímá v podobě nařízení a směrnic právní předpisy Evropské unie a připravuje rozhodnutí a právně nezávazná doporučení. V rozsahu svých pravomocí přijímá rozhodnutí prostou většinou, kvalifikovanou většinou, nebo jednomyslnou shodou v závislosti na právním základě předpisu, u nějž je nutný její souhlas.
Právní základ
V rámci jednotného institucionálního rámce EU vykonává Rada EU (Rada) pravomoci, které jí jsou svěřeny v článku 16 Smlouvy o Evropské unii (SEU) a v článcích 237 až 243 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Fungování Rady se dále řídí jejím jednacím řádem (rozhodnutí Rady 2009/937/EU, naposledy pozměněné v roce 2022), který byl přijat na základě čl. 240 odst. 3 SFEU. K dalším právním odkazům patří článek 15 SEU, který objasňuje rozdíl mezi Radou a Evropskou radou, a článek 289 SFEU, který definuje legislativní akty.
Úloha
A. Právní předpisy
Na základě návrhů předkládaných Komisí přijímá Rada právní předpisy Unie ve formě nařízení a směrnic, a to buď společně s Evropským parlamentem v souladu s článkem 294 SFEU (řádný legislativní postup), nebo sama po konzultaci s Parlamentem (viz 1.2.3). Rada rovněž přijímá určitá rozhodnutí a vydává nezávazná doporučení (článek 288 SFEU) a usnesení. Rada a Parlament stanoví obecná pravidla pro výkon a provádění pravomocí svěřených Komisi nebo vyhrazených samotné Radě (čl. 291 odst. 3 SFEU).
B. Rozpočet
Rada je jednou ze dvou složek rozpočtového orgánu, přičemž druhou složkou je Evropský parlament. Společně přijímají rozpočet Evropské unie (viz 1.2.5). Dále Rada zvláštním legislativním postupem a jednomyslně přijímá rozhodnutí o ustanoveních pro systém vlastních zdrojů Unie a pro víceletý finanční rámec (články 311 a 312 SFEU). V případě víceletého finančního rámce musí vyjádřit souhlas většina poslanců Parlamentu. Nejnovější rámec (2021–2027) přijal Parlament v listopadu 2020. Rada sdílí oddíl II rozpočtu Evropské unie (1.3.6) (čl. 46 písm. b) finančního nařízení EU) s Evropskou radou, i když se jedná o dva různé orgány.
C. Další pravomoci
1. Mezinárodní dohody
Rada uzavírá mezinárodní dohody Evropské unie, které vyjednává Komise a jež obvykle vyžadují souhlas Parlamentu (článek 218 SFEU).
2. Jmenování
Rada na základě rozhodnutí kvalifikovanou většinou (od uzavření Niceské smlouvy 1.1.4) jmenuje členy Účetního dvora, Evropského hospodářského a sociálního výboru a Evropského výboru regionů.
3. Hospodářská politika
Rada zajišťuje koordinaci hospodářských politik členských států (článek 121 SFEU) a přijímá politická rozhodnutí v měnové oblasti, aniž jsou však dotčeny pravomoci Evropské centrální banky.
Zvláštní pravidla platí pro členy Euroskupiny (článek 137 SFEU a protokol (č. 14) k SFEU). Ministři financí Euroskupiny se obvykle neformálně scházejí den před zasedáním Rady pro hospodářské a finanční věci. Zasedání se účastní Komise a přizvána je i Evropská centrální banka. Článek 2 protokolu o Euroskupině stanoví, že „ministři členských států, jejichž měnou je euro, volí na dva a půl roku většinou hlasů těchto členských států předsedu“.
Rada rovněž vykonává některé funkce správy ekonomických záležitostí v rámci evropského semestru. Na začátku cyklu, na podzim, prozkoumá na základě roční analýzy růstu zvláštní doporučení určená pro eurozónu. V červnu a červenci – poté, co je schválila Evropská rada, – přijme doporučení pro jednotlivé země.
Článek 136 SFEU byl změněn rozhodnutím Rady č. 2011/199/EU a vstoupil v platnost dne 1. května 2013 poté, co jej ratifikovaly všechny členské státy. Tvoří právní základ stabilizačních mechanismů, jako je Evropský mechanismus stability (viz 2.5.8).
4. Společná zahraniční a bezpečnostní politika (5.1.1) a (5.1.2)
Lisabonská smlouva dala EU, která nahradila Evropské společenství, právní subjektivitu. Tato nová smlouva rovněž zrušila strukturu o třech pilířích. Oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí se staly plnohodnotnými oblastmi činnosti Unie a ve většině případů podléhají řádnému legislativnímu postupu. Avšak co se týče zahraniční a bezpečnostní politiky, jedná Rada při přijímání společných postojů, určování společných činností a vypracovávání úmluv i nadále podle zvláštních předpisů.
Někdejší mechanismus trojky byl nahrazen novým systémem: Rada pro zahraniční věci je pod stálým vedením vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a nyní úzce spolupracuje s Komisí. Je jí nápomocen generální sekretariát Rady a Evropská služba pro vnější činnost.
Organizace
A. Složení
1. Členové
Rada se skládá z jednoho zástupce každého členského státu na ministerské úrovni „zmocněného zavazovat vládu tohoto členského státu“ (čl. 16 odst. 2 SEU).
2. Předsednictví
S výjimkou Rady pro zahraniční věci předsedá Radě zástupce členského státu, který vykonává předsednictví Unie: toto předsednictví se mění každých šest měsíců podle pořadí, které určí Rada jednomyslným rozhodnutím (čl. 16 odst. 9 SEU). Předsednictví všech složení Rady, s výjimkou Rady pro zahraniční věci, zajišťují předem určené skupiny tří členských států vždy po dobu 18 měsíců, přičemž každý stát se postupně ujme předsednictví na dobu šesti měsíců.
Do roku 2030 budou předsednictví vykonávána v následujícím pořadí: Polsko a Dánsko v roce 2025, Kypr a Irsko v roce 2026, Litva a Řecko v roce 2027, Itálie a Lotyšsko v roce 2028, Lucembursko a Nizozemsko v roce 2029 a Slovensko a Malta v roce 2030. Evropská rada je oprávněna pořadí předsednictví změnit (čl. 236 písm. b) SFEU).
3. Přípravné orgány
Práci Rady připravuje a úkoly, jimiž jej Rada pověří, plní Výbor stálých zástupců vlád členských států (COREPER) (článek 240 SFEU). Tomuto výboru předsedá zástupce členského státu, který vykonává předsednictví Rady ve složení pro obecné záležitosti, je zde tedy převzato rotující předsednictví. Politickému a bezpečnostnímu výboru, který sleduje vývoj mezinárodní situace v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, však předsedá zástupce vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.
Výbor COREPER se schází každý týden a připravuje práci Rady a koordinuje činnost související se spolurozhodováním s Evropským parlamentem. Je rozdělen na dvě skupiny: COREPER I, složený ze zástupců stálých zástupců, připravuje práci v techničtějších oblastech, k nimž patří zemědělství, zaměstnanost, vzdělávání či životní prostředí; COREPER II se zabývá spíše záležitostmi „vysoké politiky“, kam patří především zahraniční věci, hospodářské a měnové záležitosti nebo spravedlnost a vnitřní věci. Výboru COREPER asistuje při jeho přípravné práci přibližně desítka výborů a více než sto specializovaných pracovních skupin.
B. Fungování
V závislosti na projednávané záležitosti přijímá Rada svá rozhodnutí prostou většinou, kvalifikovanou většinou, nebo jednomyslně (viz 1.2.3) a (1.2.4). Jedná-li Rada jako tvůrce právních předpisů, jsou její zasedání přístupná veřejnosti (čl. 16 odst. 8 SFEU). Generální tajemník Rady je jmenován Radou v souladu s článkem 240 SFEU. Zasedání Rady se konají především v Bruselu, ovšem některá zasedání jsou pořádána v Lucemburku (dubnová, červnová a říjnová zasedání). V současné době existuje deset složení Rady, z nichž tři zasedají pravidelně (obecné záležitosti, vnější vztahy a hospodářské a finanční věci (ECOFIN)).
1. Prostá většina
Čl. 238 odst. 1 SFEU stanoví, že „má-li se Rada usnést prostou většinou, usnáší se většinou hlasů všech svých členů“. Každý člen Rady má jeden hlas, takže prosté většiny je dosaženo tehdy, pokud pro návrh hlasuje 14 členů Rady (zbývajících 13 členů hlasuje proti nebo se zdrží hlasování). Tento typ rozhodování se však použije pouze v omezeném počtu případů: vnitřní nařízení Rady, organizace generálního sekretariátu Rady a předpisy, kterými se řídí výbory, stanovené ve Smlouvě.
2. Kvalifikovaná většina
a. Mechanismus
Podle ustanovení čl. 16 odst. 3 SEU je rozhodování kvalifikovanou většinou standardním rozhodovacím procesem Rady, a používá se tedy vždy, pokud Smlouvy nestanoví jinak. Podle ustanovení čl. 16 odst. 4 SEU je zapotřebí, aby pro návrh hlasovalo nejméně 55 % členů Rady, kteří představují alespoň 65 % obyvatelstva EU. V praxi to znamená nejméně 15 členských států z 27. V případech, kdy návrh nepředkládá Komise ani vysoký představitel, se použije pravidlo tzv. posílené kvalifikované většiny. Podle tohoto pravidla je nutné, aby se pro návrh vyslovilo 72 % členů Rady (tj. nejméně 20 z 27 členských států), kteří opět představují alespoň 65 % obyvatelstva EU.
b. Oblast působnosti
Lisabonská smlouva opět rozšířila využití procesu rozhodování pomocí kvalifikované většiny. Hlasování kvalifikovanou většinou bylo zavedeno nebo rozšířeno u 68 právních základů a ve většině případů k tomu došlo společně se zavedením řádného legislativního postupu (včetně mnoha oblastí, které dříve patřily do třetího pilíře, tj. do policejní a soudní spolupráce v trestních věcech). Kvalifikovaná většina se rovněž používá u jmenování předsedy a členů Komise a členů Účetního dvora, Evropského hospodářského a sociálního výboru a Evropského výboru regionů (viz 1.2.3 a 1.2.4).
3. Jednomyslnost
Jednomyslnost je Smlouvami vyžadována pouze u několika oblastí, jako je zdanění, sociální zabezpečení nebo sociální ochrana, některé aspekty politiky v oblasti životního prostředí (např. ustanovení především fiskální povahy), přistoupení nových členských států EU, pozastavení hlasovacích práv členského státu podle článku 7 SEU, společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP), včetně společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP), operativní policejní spolupráce mezi členskými státy, finance EU (včetně víceletého finančního rámce), revize smluv (vyžadující následnou ratifikaci všemi členskými státy) a opatření potírající některé formy diskriminace.
Smlouvy však předpokládají překlenovací ustanovení, která umožňují přechod od jednomyslného hlasování k hlasování kvalifikovanou většinou v dané oblasti politiky. Ustanovení čl. 48 odst. 7 SEU obsahuje obecné překlenovací ustanovení použitelné na všechny politiky EU, které Evropské radě umožňuje jednomyslně přijmout rozhodnutí, podle něhož může následně rozhodovat kvalifikovanou většinou v oblastech, v nichž se obvykle vyžaduje jednomyslnost. Vyžaduje se souhlas Evropského parlamentu a vnitrostátní parlamenty mají právo podat do šesti měsíců námitku. V některých oblastech, kde je v současné době vyžadována jednomyslnost, umožňují zvláštní překlenovací ustanovení přechod na rozhodování kvalifikovanou většinou méně propracovaným postupem, např. čl. 31 odst. 3 SEU.
Ve svém projevu o stavu Unie v roce 2018 oznámil předseda Komise Juncker komplexní přezkum překlenovacích ustanovení. V důsledku toho zveřejnila Komise doposud čtyři sdělení: o společné zahraniční a bezpečnostní politice (září 2018), zdanění (leden 2019), energetice a klimatu (duben 2019) a sociální politice (2019).
Obecně usiluje Rada o jednomyslnost, i v případech, kdy tak činit nemusí. Tato tendence vyplývá z „Lucemburského kompromisu“ přijatého v roce 1966, jímž byl ukončen konflikt mezi Francií a ostatními členskými státy, který spočíval v tom, že Francie u některých záležitostí odmítla přejít z jednomyslného hlasování na hlasování kvalifikovanou většinou. Znění kompromisu je následující: „Pokud jsou v případě rozhodnutí, která mají být přijata kvalifikovanou většinou na návrh Komise, v sázce zájmy jednoho nebo více partnerů, členové Rady se budou snažit nalézt v přiměřeném čase řešení, které bude moci být přijato všemi členy Rady, a budou navzájem respektovat své zájmy a zájmy Společenství“.
Podobné řešení bylo uplatněno i v roce 1994. Takzvaný „Ióanninský kompromis“ chrání zájmy členských států, které nemají daleko k vytvoření blokační menšiny, a to tak, že pokud by tyto státy vyjádřily záměr nesouhlasit s přijetím rozhodnutí Rady kvalifikovanou většinou, učinila by Rada v rámci svých pravomocí vše pro to, aby v přiměřeném čase dosáhla řešení, jež uspokojí velkou většinu států.
Podle článku 48 SEU vyžaduje jakákoli revize zakládajících smluv jednomyslnost, což je považováno za jednu z hlavních překážek reformy Unie 27 členských států. S cílem vyhnout se požadavku jednomyslnosti přistupují členské státy k uzavírání mezinárodních dohod mimo právní řád EU. Poprvé k tomu došlo v důsledku krize eura, kdy byly v roce 2012 přijaty Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (rozpočtový pakt) a Smlouva o zřízení Evropského mechanismu stability (ESM), a v roce 2014, kdy byla přijata mezivládní dohoda o převádění a sdílení příspěvků do Jednotného fondu pro řešení krizí (dohoda o SRF). Podle čl. 14 odst. 3 rozpočtového paktu se tento pakt použil ode dne svého vstupu v platnost jenom v těch členských státech, které jej ratifikovaly. Protože byla v jeho případě nutná ratifikace pouze 12 zeměmi eurozóny, bylo podmínkou pro jeho vstup v platnost schválení menšinou členských států.
V souvislosti s konferencí o budoucnosti Evropy a s pandemií COVID-19 navrhl Parlament ve svém usnesení o koordinovaných opatřeních EU v boji proti pandemii COVID-19 a jejím následkům „posílení pravomocí Unie v případech přeshraničního ohrožení zdraví“ a vyzval, aby bylo aktivováno „všeobecné překlenovací ustanovení, které usnadní proces rozhodování ve všech záležitostech, což by mohlo pomoci vyřešit problémy stávající zdravotní krize“. Ve svém usnesení ze dne 9. června 2022 o výzvě ke svolání konventu k revizi Smluv předložil Parlament Radě návrhy na změny Smluv řádným postupem pro přijímání změn stanoveným v článku 48 SEU. Navrhované změny by umožnily přijímat rozhodnutí v Radě v příslušných oblastech, např. při přijímání sankcí a v mimořádných situacích, kvalifikovanou většinou namísto jednomyslnosti .
Ve svém projevu na závěr Konference o budoucnosti Evropy dne 9. května 2022 předsedkyně Komise Ursula von der Leyenová znovu potvrdila ochotu Komise realizovat návrhy, jež občané předloží za účelem překonání patové situace, kterou vyvolává nutnost hlasovat jednomyslně. Podle Komise „je nyní na nás, abychom se vydali tou nejpřímější cestou, a to buď využitím všech možností, které máme v rámci Smluv, anebo i změnou Smluv, bude-li to nutné“. Dne 11. července 2023 přijal Parlament usnesení o provádění překlenovacích ustanovení ve Smlouvách EU, v němž navrhuje, aby překlenovací ustanovení byla aktivována v některých prioritních oblastech politiky, zejména ve společné zahraniční a bezpečnostní politice, v energetické politice a v daňových záležitostech s environmentálním rozměrem.
V prosinci 2023 připomněla předsedkyně Komise, že její kabinet se zavázal k reformě Smluv. Ve sdělení ze dne 20. března 2024 však Komise tento postoj zmírnila a uvedla, že správu EU lze „rychle zlepšit plným využitím potenciálu stávajících Smluv“, přičemž poukázala na překážky, které pro změnu Smluv vyplývají z požadavku jednomyslnosti.
Dne 20. března 2024 přijala Komise sdělení o předvstupních reformách a přezkumech předvstupní politiky (COM(2024)0146), v němž poukázala na prostor pro institucionální reformu ve stávajícím právním rámci a vyzvala Radu, aby v prioritních oblastech aktivovala překlenovací ustanovení.
Tento informační přehled zpracovala tematická sekce pro spravedlnost, občanské svobody a institucionální záležitosti.
Joanna APAP