Rada Európskej únie
Rada Európskej únie spolu s Parlamentom prijíma právne predpisy Európskej únie v podobe nariadení a smerníc a pripravuje rozhodnutia a nezáväzné odporúčania. V rozsahu svojich právomocí rozhoduje jednoduchou väčšinou, kvalifikovanou väčšinou alebo jednomyseľne v závislosti od právneho základu aktu, ktorý si vyžaduje jej schválenie.
Právny základ
V jednotnom inštitucionálnom rámci EÚ vykonáva Rada Európskej únie (ďalej len „Rada“) právomoci, ktoré na ňu boli prenesené článkom 16 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) a článkami 237 – 243 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ). Fungovanie Rady sa ďalej riadi jej rokovacím poriadkom (rozhodnutie Rady 2009/937/EÚ, naposledy zmenené v roku 2022) prijatým na základe článku 240 ods. 3 ZFEÚ. K ďalším odkazom na právne predpisy patrí článok 15 ZEÚ, v ktorom sa objasňuje rozdiel medzi Radou a Európskou radou, a článok 289 ZFEÚ, v ktorom sa vymedzujú legislatívne akty.
Úloha
A. Právne predpisy
Na základe návrhov Komisie prijíma Rada právne predpisy EÚ v podobe nariadení a smerníc buď spoločne s Parlamentom v súlade s postupom uvedeným v článku 294 ZFEÚ (riadny legislatívny postup), alebo samostatne po konzultácii s Parlamentom (pozri informačný list 1.2.3). Rada tiež prijíma samostatné rozhodnutia a nezáväzné odporúčania (článok 288 ZFEÚ) a vydáva uznesenia. Rada a Parlament stanovujú všeobecné pravidlá pre uplatňovanie vykonávacích právomocí prenesených na Komisiu alebo vyhradených pre Radu (článok 291 ods. 3 ZFEÚ).
B. Rozpočet
Rada je jednou z dvoch zložiek rozpočtového orgánu (druhou je Parlament). Spoločne prijímajú rozpočet Európskej únie (1.2.5). Rada tiež v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom jednomyseľne prijíma rozhodnutia o ustanoveniach, ktoré sa týkajú systému vlastných zdrojov EÚ a viacročného finančného rámca (články 311 a 312 ZFEÚ). V tomto prípade musí dať Parlament súhlas, ktorý vysloví väčšina jeho poslancov. Najnovší viacročný finančný rámec (na roky 2021 – 2027) prijal Parlament v novembri 2020. Hoci Rada a Európska rada sú dve samostatné inštitúcie, spoločne využívajú oddiel II rozpočtu Európskej únie (1.3.6) (článok 46 písm. b) nariadenia EÚ o rozpočtových pravidlách).
C. Ďalšie právomoci
1. Medzinárodné dohody
Rada uzatvára medzinárodné dohody Európskej únie, o ktorých rokuje Komisia a ktoré si zvyčajne vyžadujú súhlas Parlamentu (článok 218 ZFEÚ).
2. Vymenovania do funkcie
Rada na základe rozhodnutia kvalifikovanou väčšinou (od Zmluvy z Nice 1.1.4) vymenúva členov Dvora audítorov, Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru a Európskeho výboru regiónov.
3. Hospodárska politika
Rada koordinuje hospodársku politiku členských štátov (článok 121 ZFEÚ) a bez toho, aby boli dotknuté právomoci Európskej centrálnej banky, prijíma politické rozhodnutia v menovej oblasti.
Na členov Euroskupiny sa vzťahujú osobitné pravidlá (článok 137 ZFEÚ a protokol (č. 14) k ZFEÚ). Ministri financií Euroskupiny sa spravidla neformálne schádzajú deň pred zasadnutím Rady pre hospodárske a finančné záležitosti. Na zasadnutiach sa zúčastňuje aj Komisia a prizvaná je aj Európska centrálna banka. Podľa článku 2 protokolu o Euroskupine „ministri členských štátov, ktorých menou je euro, volia na dva a pol roka svojho predsedu väčšinou týchto členských štátov“.
V rámci európskeho semestra vykonáva Rada aj niektoré funkcie správy hospodárskych záležitostí. Na začiatku cyklu na jeseň posudzuje konkrétne odporúčania pre eurozónu na základe ročného prieskumu rastu a potom v júni a júli prijíma odporúčania pre jednotlivé krajiny po ich schválení Európskou radou.
Článok 136 ZFEÚ bol zmenený rozhodnutím Európskej rady 2011/199/EÚ a nadobudol platnosť 1. mája 2013 po ratifikácii všetkými členskými štátmi. Tvorí právny základ pre mechanizmy stability, napríklad Európsky mechanizmu pre stabilitu (2.5.8).
4. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (5.1.1) a (5.1.2)
Európska únia, ktorá nahradila Európske spoločenstvo, získala právnu subjektivitu Lisabonskou zmluvou. Novou zmluvou tiež zanikla štruktúra troch pilierov. Spravodlivosť a vnútorné veci boli plne začlenené medzi oblasti politiky EÚ, v prípade ktorých sa takmer vždy uplatňuje riadny legislatívny postup. Pri prijímaní spoločných pozícií a spoločných opatrení alebo pri vypracúvaní dohovorov v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky však Rada naďalej koná podľa osobitných pravidiel.
Niekdajší model trojky nahradil nový systém: Rada pre zahraničné veci pod stálym vedením vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku v súčasnosti úzko spolupracuje s Komisiou. K dispozícii má Generálny sekretariát Rady a Európsku službu pre vonkajšiu činnosť.
Organizácia
A. Zloženie
1. Členovia
Rada sa skladá z jedného zástupcu každého členského štátu na ministerskej úrovni, „ktorý môže zaväzovať vládu príslušného členského štátu“ (článok 16 ods. 2 ZEÚ).
2. Predsedníctvo
S výnimkou Rady pre zahraničné veci predsedá Rade zástupca toho členského štátu, ktorý predsedá Európskej únii: predsedníctvo sa mení každých šesť mesiacov v poradí, o ktorom jednomyseľne rozhoduje Rada (článok 16 ods. 9 ZEÚ). Predsedníctvo rôznych zoskupení Rady s výnimkou Rady pre zahraničné veci zabezpečujú vopred určené skupiny troch členských štátov na obdobie 18 mesiacov, pričom každý člen skupiny predsedá Rade šesť mesiacov.
Do roku 2030 budú Rade predsedať tieto krajiny: Poľsko a Dánsko v roku 2025, Cyprus a Írsko v roku 2026, Litva a Grécko v roku 2027, Taliansko a Lotyšsko v roku 2028, Luxembursko a Holandsko v roku 2029 a Slovensko a Malta v roku 2030. Toto poradie môže zmeniť Európska rada (článok 236 písm. b) ZFEÚ).
3. Prípravné orgány
Za prípravu činnosti Rady a plnenie úloh uložených Radou (článok 240 ZFEÚ) zodpovedá Výbor stálych predstaviteľov vlád členských štátov (Coreper). Tomuto výboru predsedá zástupca členského štátu, ktorý vykonáva predsedníctvo Rady pre všeobecné záležitosti, t. j. rotujúce predsedníctvo. Politickému a bezpečnostnému výboru, ktorý sleduje vývoj medzinárodnej situácie v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, však predsedá zástupca vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku.
Tento výbor sa schádza každý týždeň, pripravuje prácu Rady a koordinuje činnosti týkajúce sa spolurozhodovania s Parlamentom. Je rozdelený na dve časti: Coreper I zložený zo zástupcov stálych predstaviteľov, ktorý pripravuje prácu v technickejších oblastiach ako poľnohospodárstvo, zamestnanosť, vzdelávanie či životné prostredie, a Coreper II, ktorý sa zaoberá záležitosťami „vysokej politiky“, predovšetkým zahraničnými, hospodárskymi a menovými vecami a spravodlivosťou a vnútornými vecami. Coreperu v prípravných prácach pomáha približne 10 výborov a vyše 100 špecializovaných pracovných skupín.
B. Fungovanie
V závislosti od danej oblasti prijíma Rada rozhodnutia jednoduchou väčšinou, kvalifikovanou väčšinou alebo jednomyseľne (1.2.3) a (1.2.4). Keď Rada koná ako zákonodarný orgán, jej zasadnutia sú verejné (článok 16 ods. 8 ZEÚ). Generálneho tajomníka Rady menuje Rada v súlade s článkom 240 ZFEÚ. Rada sa schádza prevažne v Bruseli, ale niektoré zasadnutia sa konajú v Luxemburgu (zasadnutia v apríli, júni a októbri). V súčasnosti má Rada desať formácií, z ktorých tri zasadajú pravidelne (všeobecné záležitosti, vonkajšie vzťahy a hospodárske a finančné záležitosti (ECOFIN)).
1. Jednoduchá väčšina
V článku 238 ods. 1 ZFEÚ sa stanovuje, že „keď sa vyžaduje, aby sa Rada uzniesla jednoduchou väčšinou, uznáša sa väčšinou svojich členov“, Každý člen Rady má jeden hlas, takže jednoduchá väčšina sa dosiahne vtedy, keď 14 členov Rady hlasuje za (zvyšných 13 členov hlasuje proti alebo sa zdrží hlasovania). Tento typ rozhodovania sa však uplatňuje len v obmedzenom počte prípadov: rokovací poriadok Rady, organizácia Generálneho sekretariátu Rady a pravidlá týkajúce sa výborov stanovených v zmluve.
2. Kvalifikovaná väčšina
a. Mechanizmus
Podľa ustanovenia článku 16 ods. 3 ZEÚ je rozhodovanie kvalifikovanou väčšinou štandardným rozhodovacím procesom Rady, takže sa používa vždy, pokiaľ zmluvy nestanovia inak. Podľa článku 16 ods. 4 ZEÚ sa vyžaduje, aby kladne hlasovalo najmenej 55 % členov Rady, ktorí zastupujú aspoň 65 % obyvateľstva EÚ. V praxi to znamená aspoň 15 z 27 členských štátov. Ak návrh nepredkladá Komisia alebo vysoký predstaviteľ, uplatňuje sa tzv. pravidlo posilnenej kvalifikovanej väčšiny, podľa ktorého je potrebných aspoň 72 % hlasov Rady za (t. j. najmenej 20 z 27 členských štátov), ktoré zodpovedajú aspoň 65 % počtu obyvateľov EÚ.
b. Pôsobnosť
Lisabonskou zmluvou sa znova rozšírila možnosť rozhodovať kvalifikovanou väčšinou. Hlasovanie kvalifikovanou väčšinou bolo zavedené alebo rozšírené v prípade 68 právnych základov, väčšinou spoločne so zavedením riadneho legislatívneho postupu (vrátane mnohých oblastí, ktoré predtým patrili do tretieho piliera, t. j. do policajnej a justičnej spolupráce v trestných veciach). Kvalifikovaná väčšina sa takisto uplatňuje na vymenovanie predsedu a členov Komisie, na členov Dvora audítorov, Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru a Európskeho výboru regiónov (1.2.3 a 1.2.4).
3. Jednomyseľnosť
V zmluvách sa vyžaduje jednomyseľnosť len v niektorých oblastiach, ako sú dane, sociálne zabezpečenie alebo sociálna ochrana, určité aspekty environmentálnej politiky (napr. ustanovenia predovšetkým fiškálnej povahy), pristúpenie nových členských štátov EÚ, pozastavenie hlasovacích práv členského štátu podľa článku 7 ZEÚ, spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP) vrátane spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP), operačná policajná spolupráca medzi členskými štátmi, financie EÚ (vrátane viacročného finančného rámca), revízia zmlúv (ktorá si vyžaduje následnú ratifikáciu všetkými členskými štátmi) a opatrenia proti určitým formám diskriminácie.
V zmluvách sa však predpokladajú premosťovacie doložky, ktoré umožňujú prechod od jednomyseľného hlasovania k hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou v danej oblasti politiky. V článku 48 ods. 7 ZEÚ sa stanovuje všeobecná premosťovacia doložka uplatniteľná na všetky politiky EÚ, ktorá Európskej rade umožňuje jednomyseľne prijať rozhodnutie, na základe ktorého môže následne rozhodovať kvalifikovanou väčšinou v oblastiach, v ktorých sa zvyčajne vyžaduje jednomyseľnosť. Vyžaduje sa súhlas Európskeho parlamentu a národné parlamenty majú právo namietať do šiestich mesiacov. V niektorých oblastiach, v ktorých sa v súčasnosti vyžaduje jednomyseľnosť, umožňujú osobitné premosťovacie doložky prechod na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou s menej prepracovaným postupom, napr. článok 31 ods. 3 ZEÚ.
Predseda Juncker vo svojom prejave o stave Únie v roku 2018 oznámil komplexné preskúmanie premosťovacích doložiek. V nadväznosti na to Komisia doposiaľ uverejnila štyri oznámenia, konkrétne o spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike (september 2018), zdaňovaní (január 2019), energetike a klíme (apríl 2019) a sociálnej politike (2019).
Vo všeobecnosti sa Rada usiluje o jednomyseľnosť aj v prípadoch, keď sa to nevyžaduje. Táto preferencia vychádza z tzv. luxemburského kompromisu z roku 1966, ktorým bol ukončený konflikt medzi Francúzskom a ostatnými členskými štátmi, keď Francúzsko v niektorých oblastiach odmietlo prejsť od jednomyseľnosti na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou. Text kompromisu znie takto: „Tam, kde by na návrh Komisie mohlo byť rozhodnuté väčšinou hlasov a kde pôjde o veľmi dôležité záujmy jedného alebo viacerých partnerov, sa budú členovia Rady usilovať o to, aby sa v primeranom čase dosiahlo také riešenie, ktoré môžu prijať všetci členovia Rady pri rešpektovaní svojich vzájomných záujmov a záujmov Spoločenstva.“
Podobné riešenie bolo uplatnené aj v roku 1994, keď sa prijal tzv. Ioanninský kompromis, ktorý chránil členské štáty pri vzniku blokujúcej menšiny. Podľa tohto riešenia, ak dotknuté členské štáty vyjadria svoj nesúhlas s rozhodovaním Rady kvalifikovanou väčšinou, urobí Rada maximum, aby v primeranom čase dospela k uspokojivému riešeniu pre prevažnú väčšinu štátov.
Podľa článku 48 ZEÚ si akákoľvek revízia zakladajúcich zmlúv vyžaduje jednomyseľnosť, čo sa považuje za jednu z hlavných prekážok reformy Únie 27 členských štátov. Na prekonanie požiadavky jednomyseľnosti uzatvárajú členské štáty medzinárodné dohody mimo právneho poriadku EÚ. Prvýkrát sa tak stalo v dôsledku krízy eura, keď bola v roku 2012 prijatá Zmluva o stabilite, koordinácii a správe v hospodárskej a menovej únii (rozpočtová dohoda) a Zmluva, ktorou sa zriaďuje Európsky mechanizmus pre stabilitu (EMS) a v roku 2014 Medzivládna dohoda o prevode a mutualizácii príspevkov do jednotného fondu na riešenie krízových situácií (dohoda o jednotnom fonde na riešenie krízových situácií). Rozpočtová dohoda sa podľa článku 14 ods. 3 uplatňovala odo dňa nadobudnutia platnosti len na tie štáty, ktoré ju ratifikovali. Keďže ju malo ratifikovať iba 12 krajín eurozóny, nadobudnutie jej platnosti bolo podmienené schválením menšinou členských štátov.
V súvislosti s Konferenciou o budúcnosti Európy a pandémiou COVID-19 Parlament vo svojom uznesení o koordinovanom postupe EÚ v boji proti pandémii COVID-19 a jej dôsledkom navrhol zavedenie „väčších právomocí EÚ konať v prípade cezhraničného ohrozenia zdravia“ a žiadal aktivovať „všeobecnú premosťovaciu doložku s cieľom uľahčiť rozhodovací proces vo všetkých otázkach, ktoré by mohli pomôcť pri zvládnutí súvisiacich výziev súčasnej krízy v oblasti zdravia“. V uznesení z 9. júna 2022 o výzve na zvolanie konventu na účel revízie zmlúv Parlament predložil Rade návrhy na zmeny zmluvy v rámci riadneho revízneho postupu stanoveného v článku 48 ZEÚ. Navrhované zmeny by umožnili, aby sa rozhodnutia v Rade v príslušných oblastiach, ako je prijatie sankcií a v prípade núdze, prijímali hlasovaním kvalifikovanou väčšinou namiesto jednomyseľnosti.
Predsedníčka Komisie Ursula von der Leyen vo svojom prejave na záverečnom podujatí Konferencie o budúcnosti Európy 9. mája 2022 opätovne potvrdila ochotu Komisie zrealizovať prijaté návrhy občanov na prekonanie patovej situácie v súvislosti s jednomyseľným hlasovaním. Podľa Komisie „je teraz na nás, aby sme zvolili najpriamejšiu cestu k tomuto cieľu, buď plným využitím možností, ktoré poskytujú zmluvy, alebo v prípade potreby aj zmenou zmlúv“. Parlament prijal 11. júla 2023 uznesenie o vykonávaní premosťovacích doložiek v zmluvách o EÚ, v ktorom navrhuje, aby sa premosťovacie doložky aktivovali v niektorých prioritných oblastiach politiky, najmä v spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike, energetickej politike a daňových záležitostiach s environmentálnym rozmerom.
V decembri 2023 predsedníčka Komisie zopakovala záväzok svojho kabinetu reformovať zmluvy. V oznámení z 20. marca 2024 však Komisia zmiernila túto pozíciu, keď uviedla, že riadenie EÚ by sa mohlo „rýchlo zlepšiť tak, že v plnej miere využije potenciál súčasných zmlúv“, pričom poukázala na prekážky zmeny zmlúv, ktoré predstavuje požiadavka jednomyseľnosti.
Komisia 20. marca 2024 prijala oznámenie o reformách pred rozšírením a o preskúmaní politík (COM(2024)0146), v ktorom poukázala na priestor pre inštitucionálnu reformu v existujúcom právnom rámci a nabádala Radu, aby aktivovala premosťovacie doložky v prioritných oblastiach.
Tento informačný list pripravila tematická sekcia pre spravodlivosť, občianske slobody a inštitucionálne veci.
Joanna APAP