De Raad van de Europese Unie
De Raad van de Europese Unie is de instelling die samen met het Parlement door middel van verordeningen en richtlijnen EU-wetgeving vaststelt en besluiten en niet-bindende aanbevelingen opstelt. Op zijn bevoegdheidsgebieden neemt de Raad besluiten met gewone meerderheid, gekwalificeerde meerderheid of eenparigheid van stemmen, afhankelijk van de rechtsgrond van de goed te keuren handeling.
Rechtsgrond
Binnen het unieke institutionele kader van de EU oefent de Raad van de Europese Unie (de Raad) bevoegdheden uit die hem zijn toegekend bij artikel 16 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en de artikelen 237 t/m 243 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De werking van de Raad wordt verder geregeld door zijn reglement van orde (Besluit 2009/937/EU van de Raad, laatstelijk gewijzigd in 2022), dat is vastgesteld op basis van artikel 240, lid 3, VWEU. Aanvullend kan nog verwezen worden naar artikel 15 VEU, waarin het onderscheid tussen de Raad en de Europese Raad wordt verduidelijkt, en artikel 289 VWEU, waarin wetgevingshandelingen worden gedefinieerd.
Rol
A. Wetgeving
Op basis van voorstellen van de Commissie stelt de Raad EU-wetgeving vast in de vorm van verordeningen en richtlijnen, hetzij gezamenlijk met het Europees Parlement in overeenstemming met de procedure van artikel 294 van het VWEU (gewone wetgevingsprocedure), hetzij alleen, na raadpleging van het Europees Parlement (1.2.3). De Raad stelt daarnaast individuele besluiten en niet-bindende aanbevelingen vast (artikel 288 VWEU), en neemt resoluties aan. De Raad en het Parlement stellen de algemene regels vast voor de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden die zijn toegekend aan de Commissie of zijn voorbehouden aan de Raad zelf (artikel 291, lid 3, VWEU).
B. Begroting
De Raad vormt een van de twee takken van de begrotingsautoriteit, het Parlement is de tweede tak. Samen stellen zij de begroting van de Europese Unie vast (1.2.5). Bovendien stelt de Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, met eenparigheid van stemmen, besluiten vast houdende de bepalingen die van toepassing zijn op het stelsel van eigen middelen van de EU en op het meerjarig financieel kader (artikelen 311 en 312 VWEU). In dit laatste geval moet het Parlement zijn goedkeuring geven met een meerderheid van zijn leden. Het meest recente meerjarig financieel kader (2021-2027) werd in november 2020 goedgekeurd door het Parlement. De Raad deelt afdeling II van de begroting van de Europese Unie met de Europese Raad (1.3.6) (artikel 46, punt b), van het Financieel Reglement van de EU), hoewel het hier om twee afzonderlijke instellingen gaat.
C. Overige bevoegdheden
1. Internationale overeenkomsten
De Raad sluit de internationale overeenkomsten van de Europese Unie waarvoor de Commissie de onderhandelingen voert en waarvoor meestal goedkeuring van het Parlement vereist is (artikel 218 VWEU).
2. Benoemingen
De Raad benoemt (sinds het Verdrag van Nice 1.1.4) met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de leden van de Rekenkamer, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Europees Comité van de Regio’s.
3. Economisch beleid
De Raad coördineert het economische beleid van de lidstaten (artikel 121 VWEU) en neemt, onverminderd de bevoegdheden van de Europese Centrale Bank, politieke besluiten op monetair gebied.
Voor de leden van de Eurogroep gelden specifieke regels (artikel 137 VWEU en Protocol nr. 14 bij het VWEU). De ministers van Financiën van de landen van de Eurogroep vergaderen doorgaans informeel de dag voor de bijeenkomst van de Raad Economische en Financiële Zaken. De Commissie neemt deel aan de bijeenkomsten en de Europese Centrale Bank is eveneens uitgenodigd. In artikel 2 van het protocol betreffende de Eurogroep staat het volgende te lezen: “[d]e ministers van de lidstaten die de euro als munt hebben, kiezen met een meerderheid van die lidstaten een voorzitter voor de duur van tweeënhalf jaar”.
In het kader van het Europees Semester oefent de Raad tevens een aantal functies uit met betrekking tot economisch bestuur. Aan het begin van de cyclus, in het najaar, behandelt de Raad de specifieke aanbevelingen voor de eurozone op basis van de jaarlijkse groeianalyse, en vervolgens stelt hij in juni en juli de landspecifieke aanbevelingen vast nadat die door de Europese Raad zijn goedgekeurd.
Artikel 136 VWEU is gewijzigd bij Besluit 2011/199/EU van de Europese Raad dat op 1 mei 2013 in werking is getreden, na ratificatie door alle lidstaten. Het vormt de rechtsgrond voor stabiliteitsmechanismen zoals het Europees stabiliteitsmechanisme (2.5.8).
4. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (5.1.1) en (5.1.2)
Met het Verdrag van Lissabon is rechtspersoonlijkheid toegekend aan de Europese Unie, die in de plaats is gekomen van de Europese Gemeenschap. Met dit nieuwe verdrag is tevens de driepijlerstructuur afgeschaft. Justitie en binnenlandse zaken vormen voortaan een volledig geïntegreerd beleidsterrein van de Unie waarop in de meeste gevallen de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is. Wat het buitenlands en het veiligheidsbeleid betreft, volgt de Raad echter nog steeds specifieke regels bij het vaststellen van gemeenschappelijke standpunten en gezamenlijk optreden of bij het sluiten van overeenkomsten.
De vroegere formule van de trojka is vervangen door een nieuw systeem: onder het permanente voorzitterschap van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid werkt de Raad Buitenlandse Zaken nu nauw samen met de Commissie. Hij wordt daarin bijgestaan door het secretariaat-generaal van de Raad en door de nieuwe Europese Dienst voor extern optreden.
Organisatie
A. Samenstelling
1. Leden
De Raad bestaat uit een vertegenwoordiger van iedere lidstaat op ministerieel niveau “die gemachtigd is om de regering van de lidstaat die hij vertegenwoordigt, te binden” (artikel 16, lid 2, VEU).
2. Voorzitterschap
Met uitzondering van de Raad Buitenlandse Zaken wordt de Raad voorgezeten door de vertegenwoordiger van de lidstaat die het voorzitterschap van de Europese Unie bekleedt: dit voorzitterschap rouleert elke zes maanden in een door de Raad met eenparigheid van stemmen bepaalde volgorde (artikel 16, lid 9, VEU). Vooraf bepaalde groepen van drie lidstaten nemen het voorzitterschap van Raadsformaties andere dan die van buitenlandse zaken op zich, en dit voor een periode van 18 maanden, waarbij ieder lid van de groep bij toerbeurt zes maanden voorzitter is.
Het voorzitterschap wordt tot 2030 in deze volgorde waargenomen: Polen en Denemarken in 2025, Cyprus en Ierland in 2026, Litouwen en Griekenland in 2027, Italië en Letland in 2028, Luxemburg en Nederland in 2029 en Slowakije en Malta in 2030. De Europese Raad kan de volgorde van de voorzitterschappen wijzigen (artikel 236, punt b), VWEU).
3. Voorbereidende instanties
Een comité, bestaande uit de permanente vertegenwoordigers van de lidstaten, bereidt de werkzaamheden van de Raad voor en voert de door de Raad verstrekte opdrachten uit (artikel 240 VWEU). Dit comité, het Coreper, wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de lidstaat die het roulerende voorzitterschap van de Raad Algemene Zaken bekleedt. Het Politiek en Veiligheidscomité, dat de internationale situatie op het gebied van het buitenlands beleid en het gemeenschappelijk veiligheidsbeleid volgt, wordt echter voorgezeten door een vertegenwoordiger van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid.
Het Coreper vergadert wekelijks om de werkzaamheden van de Raad voor te bereiden en de activiteiten die voortvloeien uit de medebeslissingsprocedure met het Parlement te coördineren. Het comité is onderverdeeld in twee groepen: Coreper I, dat bestaat uit plaatsvervangende permanente vertegenwoordigers die de werkzaamheden op de meer technische gebieden voorbereiden, waaronder landbouw, werkgelegenheid, onderwijs en milieu; en Coreper II, dat zich bezighoudt met zaken die veeleer verband houden met de “hoge politiek”, met name buitenlandse zaken, economische en monetaire zaken, en justitie en binnenlandse zaken. Het Coreper wordt in zijn voorbereidende werkzaamheden bijgestaan door tien comités en meer dan honderd gespecialiseerde werkgroepen.
B. Werking
Afhankelijk van het onderwerp neemt de Raad besluiten met eenvoudige meerderheid, gekwalificeerde meerderheid of eenparigheid van stemmen (1.2.3) en (1.2.4). Wanneer de Raad optreedt als wetgever, beraadslaagt hij in openbare zitting (artikel 16, lid 8, VEU). De secretaris-generaal van de Raad wordt overeenkomstig artikel 240 VWEU benoemd door de Raad. De vergaderingen van de Raad vinden voornamelijk plaats in Brussel, maar enkele in Luxemburg (zittingen van april, juni en oktober). Momenteel zijn er tien Raadsformaties, waarvan er drie op regelmatige basis bijeenkomen (Algemene Zaken, Externe Betrekkingen, Economische en Monetaire Zaken (Ecofin)).
1. Gewone meerderheid
In artikel 238, lid 1, VWEU staat het volgende te lezen: “[v]oor de besluiten van de Raad waarvoor een gewone meerderheid vereist is, besluit de Raad bij meerderheid van zijn leden”. Ieder lid van de Raad beschikt over één stem, dus voor een gewone meerderheid is het nodig dat 14 leden van de Raad vóór stemmen (de overige 13 leden stemmen tegen of onthouden zich). Dit soort besluitvorming is echter enkel toepasselijk bij een beperkt aantal gevallen: het reglement van orde van de Raad, de organisatie van het secretariaat-generaal van de Raad en de statuten van comités waarin het Verdrag voorziet.
2. Gekwalificeerde meerderheid
a. Mechanisme
Artikel 16, lid 3, VEU bepaalt dat de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de standaardprocedure is voor de besluitvorming bij de Raad, en dus van toepassing is tenzij in de Verdragen anders is bepaald. Krachtens artikel 16, lid 4, VEU is een meerderheid vereist van ten minste 55 % van de leden van de Raad die ten minste 65 % van de EU-bevolking vertegenwoordigen. In de praktijk komt dit neer op ten minste 15 van de 27 lidstaten. Wanneer een voorstel niet afkomstig is van de Commissie of de hoge vertegenwoordiger, geldt de regel van de zogenaamde versterkte gekwalificeerde meerderheid, waarbij een meerderheid is vereist van 72 % van de leden van de Raad (ten minste 20 van de 27 lidstaten), die eveneens ten minste 65 % van de EU-bevolking vertegenwoordigen.
b. Toepassingsgebied
Met het Verdrag van Lissabon is het toepassingsgebied van de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen verder uitgebreid. Voor 68 rechtsgrondslagen is de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen hetzij ingevoerd, hetzij uitgebreid, in de meeste gevallen tegelijkertijd met de invoering van de gewone wetgevingsprocedure (onder meer op tal van beleidsgebieden die vroeger onder de derde pijler vielen, zoals politiële en justitiële samenwerking in strafzaken). De besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen geldt tevens voor de benoeming van de voorzitter en leden van de Commissie, alsook voor de benoeming van de leden van de Rekenkamer, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Europees Comité van de Regio’s (1.2.3 en 1.2.4).
3. Eenparigheid van stemmen
De Verdragen vereisen eenparigheid van stemmen voor besluiten op een beperkt aantal gebieden, zoals belastingen, sociale zekerheid of sociale bescherming, bepaalde aspecten van het milieubeleid (bijvoorbeeld bepalingen die hoofdzakelijk van fiscale aard zijn), de toetreding van nieuwe EU-lidstaten, de schorsing van het stemrecht van een lidstaat op grond van artikel 7 VEU, het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), met inbegrip van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB), operationele politiële samenwerking tussen de lidstaten, EU-financiën (met inbegrip van het meerjarig financieel kader), herziening van de Verdragen (waarvoor vervolgens ratificatie door alle lidstaten vereist is) en maatregelen tegen bepaalde vormen van discriminatie.
De Verdragen voorzien echter in overbruggingsclausules die het mogelijk maken om op een bepaald beleidsterrein over te stappen van besluitvorming met eenparigheid van stemmen naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Artikel 48, lid 7, VEU bevat een algemene overbruggingsclausule die van toepassing is op alle EU-beleidsgebieden en die de Europese Raad in staat stelt met eenparigheid van stemmen een besluit vast te stellen op grond waarvan de Raad vervolgens met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan handelen op gebieden waar normaal gesproken eenparigheid van stemmen vereist is. Het Europees Parlement moet zijn goedkeuring geven en de nationale parlementen hebben het recht om binnen zes maanden bezwaar aan te tekenen. In sommige gebieden waar momenteel eenparigheid van stemmen vereist is, maken specifieke overbruggingsclausules een overgang naar de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen mogelijk via een minder uitgebreide procedure, zoals artikel 31, lid 3, VEU.
In zijn toespraak over de Staat van de Unie van 2018 kondigde voorzitter Juncker een uitgebreide evaluatie van de overbruggingsclausules aan. Als gevolg daarvan heeft de Commissie tot op heden vier mededelingen gepubliceerd: over het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (september 2018), belastingen (januari 2019), energie en klimaat (april 2019) en sociaal beleid (2019).
In het algemeen streeft de Raad naar besluitvorming met eenparigheid van stemmen, ook wanneer dat niet vereist is. Deze voorkeur gaat terug op het “compromis van Luxemburg” van 1966, waarmee een einde werd gemaakt aan een geschil tussen Frankrijk en de overige lidstaten, waarbij Frankrijk de overgang van de besluitvorming met eenparigheid van stemmen naar de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen voor een aantal domeinen weigerde goed te keuren. De tekst van het compromis luidt: “Wanneer in het geval van besluiten die met meerderheid van stemmen kunnen worden genomen op voorstel van de Commissie, zeer gewichtige belangen van één of meer partners op het spel staan, zullen de leden van de Raad trachten binnen een redelijke termijn tot oplossingen te komen die door alle leden van de Raad kunnen worden aanvaard onder eerbiediging van hun wederzijdse belangen en van die der Gemeenschap”.
In 1994 werd een soortgelijke oplossing gevonden. Het “compromis van Ioannina” beschermt de lidstaten die op het punt staan een blokkerende minderheid te vormen: wanneer deze lidstaten hun voornemen kenbaar maken dat zij zich zullen verzetten tegen de aanneming van een besluit door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, doet de Raad alles wat in zijn vermogen ligt om binnen een redelijke termijn een voor een grote meerderheid van lidstaten bevredigende oplossing te vinden.
Overeenkomstig artikel 48 VEU is voor elke herziening van de oprichtingsverdragen eenparigheid van stemmen vereist, hetgeen als een belangrijke hinderpaal voor de hervorming van de Unie van 27 lidstaten wordt beschouwd. Om de vereiste van eenparigheid van stemmen te ondervangen, hebben de lidstaten internationale overeenkomsten gesloten buiten de rechtsorde van de EU. Dit gebeurde voor het eerst als gevolg van de eurocrisis, met de goedkeuring van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie (het begrotingspact) en het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) in 2012, en de Intergouvernementele Overeenkomst inzake de overdracht en mutualisatie van bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF-overeenkomst) in 2014. Overeenkomstig artikel 14, lid 3, van het begrotingspact is het vanaf de datum van inwerkingtreding ervan alleen van toepassing op de lidstaten die het pact hebben geratificeerd. Omdat slechts twaalf landen van de eurozone het pact moeten ratificeren, volstaat de goedkeuring door een minderheid van de lidstaten voor de inwerkingtreding ervan.
In de context van de Conferentie over de toekomst van Europa en de COVID-19-pandemie heeft het Parlement in zijn resolutie over gecoördineerde EU-maatregelen om de COVID-19-pandemie en de gevolgen ervan te bestrijden voorgesteld om “de bevoegdheden van de Unie te verruimen zodat zij in het geval van toekomstige grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen onverwijld kan optreden” en ertoe opgeroepen “de algemene overbruggingsclausule te activeren om het besluitvormingsproces te vergemakkelijken wat betreft alle zaken die kunnen bijdragen tot het oplossen van de uitdagingen van de huidige gezondheidscrisis”. In zijn resolutie van 9 juni 2022 over de oproep tot een conventie voor een herziening van de Verdragen heeft het Parlement bij de Raad voorstellen voor verdragswijzigingen ingediend volgens de gewone herzieningsprocedure van artikel 48 VEU. De voorgestelde wijzigingen maken het mogelijk besluiten in de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te nemen in plaats van met eenparigheid van stemmen op bepaalde gebieden, zoals de vaststelling van sancties en bij noodgevallen.
In haar toespraak tijdens het slotevenement van de Conferentie over de toekomst van Europa op 9 mei 2022 heeft Commissievoorzitter Ursula von der Leyen herhaald dat de Commissie bereid is uitvoering te geven aan de aangenomen voorstellen van de burgers om de impasse bij de besluitvorming met eenparigheid van stemmen te doorbreken. Volgens de Commissie “is het nu aan ons om daartoe de meest directe weg te kiezen, hetzij door ten volle gebruik te maken van wat binnen de Verdragen mogelijk is, hetzij door de Verdragen zo nodig te wijzigen”. Op 11 juli 2023 nam het Parlement een resolutie over de tenuitvoerlegging van overbruggingsclausules in de EU-Verdragen aan, waarin wordt voorgesteld overbruggingsclausules in werking te stellen op een aantal prioritaire beleidsterreinen, met name het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, het energiebeleid en belastingkwesties met een milieudimensie.
In december 2023 herhaalde de voorzitter van de Commissie de toezegging van haar kabinet om de Verdragen te hervormen. In een mededeling van 20 maart 2024 heeft de Commissie dit standpunt echter versoepeld door te verklaren dat de governance van de EU “snel [kan] worden verbeterd door het potentieel van de huidige Verdragen ten volle te benutten”, waarbij zij verwees naar de belemmeringen voor verdragswijzigingen die voortvloeien uit het vereiste van eenparigheid van stemmen.
Op 20 maart 2024 heeft de Commissie haar mededeling betreffende pretoetredingshervormingen en -beleidsevaluaties (COM (2024) 0146) aangenomen, waarin de nadruk wordt gelegd op de ruimte voor institutionele hervormingen binnen het bestaande rechtskader en de Raad wordt aangemoedigd om overbruggingsclausules op prioritaire gebieden te activeren.
Deze infopagina is opgesteld door de beleidsondersteunende afdeling Justitie, Burgerlijke Vrijheden en Institutionele Zaken.
Joanna APAP