Slobodno kretanje robe
Slobodno kretanje robe ojačano je ukidanjem carina i drugih necarinskih prepreka. Načelima kao što su uzajamno priznavanje i standardizacija dodatno je unaprijeđeno unutarnje tržište. Novi zakonodavni okvir iz 2008. unaprijedio je kretanje robe, sustav nadzora tržišta u Europskoj uniji i oznaku CE (europska oznaka sukladnosti). Međutim, i dalje su prisutni izazovi u usklađivanju unutarnjeg tržišta, a drugi čimbenici još uvijek mogu ometati potpuno slobodno kretanje robe.
Pravna osnova
Članak 26. i članci od 28. do 37. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Ciljevi
Pravo na slobodno kretanje robe podrijetlom iz država članica i robe iz trećih zemalja koja je u slobodnom prometu u državama članicama predstavlja jedno od temeljnih načela Ugovora (članak 28. UFEU-a). Prvotno se slobodno kretanje robe smatralo dijelom carinske unije država članica, koja podrazumijeva ukidanje carina, količinskih ograničenja trgovine i istovrsnih mjera te donošenje zajedničke vanjske carinske tarife za Uniju. Poslije je naglasak stavljen na uklanjanje svih preostalih prepreka slobodnom kretanju robe s namjerom stvaranja unutarnjeg tržišta.
Postignuća
Ukidanje carina i količinskih ograničenja (kvota) među državama članicama ostvareno je 1. srpnja 1968. Taj rok nije ispunjen za dodatne ciljeve: zabranu mjera s istovrijednim učinkom i usklađivanje relevantnih nacionalnih zakona. Ti su ciljevi postali ključan dio stalnih nastojanja da se ostvari slobodno kretanje robe.
A. Zabrana davanja koja imaju učinak istovrijedan carinama: članak 28. stavak 1. i članak 30. UFEU-a
Budući da u Ugovoru ne postoji definicija spomenutog koncepta, trebalo ju je odrediti sudskom praksom. Sud Europske unije smatra da se svako davanje „koje, ako je određeno za proizvod uvezen iz države članice, a ne odnosi se na sličan domaći proizvod, zbog utjecaja na cijenu tog proizvoda ima isti učinak na slobodno kretanje proizvoda kao i carina” može smatrati davanjem s istovrijednim učinkom neovisno o njegovoj naravi ili obliku (spojeni predmeti 2/62 i 3/62 te predmet 232/78).
B. Zabrana mjera koje imaju učinak istovrijedan količinskim ograničenjima: članci 34. i 35. UFEU-a
Sud Europske unije u presudi u predmetu Dassonville zauzeo je stav da se sva trgovinska pravila koja su donijele države članice, a koja mogu (izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno) ometati trgovinu unutar Zajednice smatraju mjerama koje imaju učinak istovrijedan količinskim ograničenjima (vidi predmet 8/74 od 11. srpnja 1974. i stavke od 63. do 67. predmeta C-320/03 od 15. studenoga 2005.). Obrazloženje Suda dodatno je razrađeno u presudi u predmetu Cassis de Dijon, u kojoj je Sud utvrdio načelo da svakom proizvodu koji je zakonito proizveden i stavljen na tržište u državi članici u skladu s njezinim pravičnim i uobičajenim propisima te proizvodnim postupcima u toj zemlji, mora biti dozvoljen pristup tržištu bilo koje druge države članice. To je bila osnovna ideja na kojoj se temeljila rasprava o utvrđivanju načela uzajamnog priznavanja, koje se primjenjuje u nedostatku usklađenosti. Stoga su države članice, čak i kad mjere EU-a za usklađivanje ne postoje (sekundarno zakonodavstvo Europske unije), dužne dopustiti promet i stavljanje na tržište robe zakonito proizvedene i stavljene na tržište u drugoj državi članici.
Važno je dodati da je područje primjene članka 34. UFEU-a ograničeno presudom u predmetu Keck, u kojoj je utvrđeno da neki oblici prodaje nisu obuhvaćeni navedenim člankom pod uvjetom da nemaju diskriminacijski učinak (odnosno, primjenjuju se na sve relevantne trgovce koji posluju na državnom teritoriju te pravno i činjenično na isti način utječu na stavljanje na tržište domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica).
C. Izuzeci od zabrane mjera koje imaju učinak istovrijedan količinskim ograničenjima
Člankom 36. UFEU-a državama članicama dopušta se da uvedu ograničenja jednaka količinskim ograničenjima zbog negospodarskih razloga kao što su javni moral, poredak ili sigurnost. Te bi iznimke trebalo usko tumačiti te one ne smiju dovesti do proizvoljne diskriminacije ili skrivenih prepreka trgovini među državama članicama. One moraju izravno služiti javnom interesu i biti razmjerne predviđenoj razini zaštite.
Sud je u predmetu Cassis de Dijon potvrdio da države članice mogu izuzeti određene nacionalne mjere iz trgovinskih ograničenja EU-a ako ispunjavaju obvezne zahtjeve, kao što su učinkovit fiskalni nadzor, zaštita javnog zdravlja, pravednost poslovanja i zaštita potrošača. Države članice obvezne su obavijestiti Komisiju o tim iznimkama. Uspostavljeni su postupci razmjene informacija i sustav praćenja za nadzor takvih mjera. Ti su postupci ažurirani i formalizirani u Uredbi o uzajamnom priznavanju (Uredba (EU) 2019/515), koja je stupila na snagu 19. travnja 2020. i zamijenila Uredbu (EZ) br. 764/2008. Uredbom se utvrđuju prava i obveze koje se odnose na načelo uzajamnog priznavanja za nadležna tijela i poduzeća pri prodaji robe u drugoj državi članici EU-a. U njoj se opisuje kako primijeniti uzajamno priznavanje u pojedinačnim slučajevima, među ostalim putem dobrovoljne „izjave o uzajamnom priznavanju”. Uredbom se nastoji poticati administrativna suradnja kako bi se poboljšala primjena načela uzajamnog priznavanja, na primjer s pomoću informacijskog i komunikacijskog sustava za nadzor tržišta.
D. Usklađivanje nacionalnog zakonodavstva
Donošenjem zakonâ o usklađivanju omogućeno je uklanjanje prepreka (primjerice na način da nacionalne odredbe postanu neprimjenjive), ali i uspostava zajedničkih pravila s ciljem da se zajamči slobodan promet robe i proizvoda i da se poštuju ostali ciljevi Ugovora o EU-u kao što su zaštita okoliša i potrošača ili tržišno natjecanje.
Postupak usklađivanja u EU-u pojednostavnjen je donošenjem glasovanja kvalificiranom većinom za direktive koje se odnose na jedinstveno tržište, u skladu s onim što je navedeno u članku 95. Ugovora o osnivanju Europske zajednice, kako je izmijenjen Ugovorom iz Maastrichta. Bijelom knjigom Komisije iz 1985. uveden je „novi pristup” kako bi se izbjegla potreba za detaljnim usklađivanjem, s naglaskom na uzajamnom priznavanju nacionalnih propisa. U skladu s tim pristupom usklađivanje je ograničeno na bitne zahtjeve i odvija se kada nacionalna pravila nisu istovjetna i ometaju trgovinu. Cilj je ove metode osigurati slobodno kretanje robe tehničkim usklađivanjem cijelih sektora i održavanjem visoke razine zaštite javnog interesa, što utječe na područja kao što su igračke, građevinski materijali, strojevi, plinski uređaji i telekomunikacijska oprema.
E. Dovršenje unutarnjeg tržišta
Stvaranje jedinstvenog tržišta iziskivalo je uklanjanje svih preostalih prepreka slobodnom kretanju robe. Od objave Bijele knjige Komisije iz 1985. poduzeti su važni koraci, kao što su donošenje novog zakonodavnog okvira za poboljšanje nadzora tržišta i sukladnosti proizvoda, osnivanje Radne skupine za osiguravanje primjene pravila jedinstvenog tržišta kako bi se osigurala bolja primjena pravila te nedavno donošenje Akta o izvanrednim okolnostima i otpornosti unutarnjeg tržišta kako bi se spriječili budući poremećaji u trgovini povezani s krizom. Iako je postignut znatan napredak, trajne prepreke i dalje fragmentiraju jedinstveno tržište, što je problem koji je nedavno istaknut u izvješćima Enrica Lette i Marija Draghija iz 2024. i razmotren u Komisijinoj strategiji jedinstvenog tržišta 2025.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament se snažno zalagao za dovršetak unutarnjeg tržišta, posebno naglašavajući „novi pristup” za olakšavanje slobodnog kretanja robe. Imao je važnu ulogu u oblikovanju direktiva o usklađivanju i bio je duboko angažiran u novom zakonodavnom okviru donesenom 2008. koji pokriva provedbu i izvršenje zakonodavstva unutarnjeg tržišta. Prioriteti Parlamenta bili su osigurati da su svi tržišni subjekti odgovorni za sukladnost i sigurnost proizvoda te povećati vidljivost i razumijevanje oznake CE među potrošačima. I dalje aktivno radi na paketu mjera za usklađivanje, koji uključuje devet direktiva kojima se uređuju razni proizvodi kao što su dizala, pirotehnička sredstva i eksplozivi.
U svojoj rezoluciji o reviziji Direktive o općoj sigurnosti proizvoda i nadzoru tržišta od 8. ožujka 2011. Parlament je pozvao na stvaranje jedinstvenog sustava nadzora tržišta za sve proizvode, što je dovelo do Paketa za sigurnost proizvoda i nadzor tržišta iz 2013. Do travnja 2019. Parlament je donio Uredbu (EU) 2019/1020 kako bi se poboljšao nadzor tržišta i osigurala sukladnost proizvoda. Komisija je 2021. objavila novi prijedlog kako bi se dodatno zajamčila sigurnost neprehrambenih potrošačkih proizvoda. Parlament je u ožujku 2023. službeno podržao ažurirana pravila, čiji je cilj zajamčiti visoke sigurnosne standarde za sve proizvode koji se prodaju u EU-u, i na internetu i izvan njega, što je dovelo do objave Uredbe o općoj sigurnosti proizvoda.
Normizacija ima ključnu ulogu u pravilnom funkcioniranju unutarnjeg tržišta. Usklađene norme EU-a doprinose osiguravanju slobodnog kretanja robe na unutarnjem tržištu, poduzećima u EU-u omogućavaju da postanu konkurentnija te štite zdravlje i sigurnost potrošača i okoliš. Parlament je 21. listopada 2010. donio rezoluciju o budućnosti europske normizacije kako bi se bitno unaprijedila reforma normizacije.
Komisija je 2. veljače 2022. uvela strategiju normizacije za poticanje otpornog, zelenog i digitalnog jedinstvenog tržišta te je predložila izmjene Uredbe o normizaciji iz 2012. Zatim je 14. prosinca 2022. donesena Uredba o ažuriranju pravnog okvira EU-a za utvrđivanje standarda(Uredba (EU) 2022/2480). Odbor za unutarnje tržište i zaštitu potrošača (IMCO) 23. siječnja 2023. održao je saslušanje kako bi raspravljao o povijesnim i budućim smjerovima politike normizacije, uz doprinos Komisije i raznih dionika.
Komisija je na temelju nove normizacijske strategije 30. ožujka 2022. objavila prijedlog za usklađivanje uvjeta za stavljanje na tržište građevnih proizvoda, što je dovelo do donošenja Uredbe (EU) 2024/3110 od 27. studenoga 2024. Nova usklađena pravila primjenjuju se i na rabljene i ponovno proizvedene proizvode s pomoću posebnih tehničkih specifikacija, njima se usklađuju odredbe za gospodarske subjekte u građevinskom sektoru s novim zakonodavnim okvirom i uredbama o nadzoru tržišta i ekološkom dizajnu te se uspostavlja sustav digitalnih putovnica za građevne proizvode.
Osmi parlamentarni saziv usmjerio je napore na propise za žičare, aparate na plinovita goriva, medicinske uređaje i osobnu zaštitnu opremu, kao i na Uredbu o sustavu eCall u pogledu zahtjeva za homologaciju za uvođenje sustava eCall ugrađenog u vozila koji se temelji na službi broja za hitne slučajeve, 112. U okviru paketa o kružnom gospodarstvu Parlament je donio zakonodavstvo o stavljanju gnojidbenih proizvoda s oznakom CE na jedinstveno tržište (Uredba (EU) 2019/1009).
U istraživanju iz 2019. procjenjuje se da se zahvaljujući načelu slobodnog kretanja robe i s time povezanog zakonodavstva godišnje ostvari korist u visini od 386 milijardi EUR. Međutim, i dalje postoje prepreke ostvarivanju pune slobode kretanja robe. Na postojanje takvih prepreka ukazala je i studija naslovljena „Pravne prepreke pravilima jedinstvenog tržišta u državama članicama”, objavljena u studenom 2020., u kojoj su preispitana nacionalna pravila kojima se ograničava slobodno kretanje robe i usluga te pravo na poslovni nastan na cijelom tržištu EU-a. Jedan od zaključaka je da, iako je jedinstveno tržište EU-a najveći i najuspješniji primjer gospodarske integracije na svijetu, na njemu još uvijek postoje određene nerazmjerne prepreke slobodnom kretanju robe.
Tijekom pandemije bolesti COVID-19 Parlament je u svojoj rezoluciji o usklađenom djelovanju EU-a za suzbijanje pandemije bolesti COVID-19 i njezinih posljedica od 17. travnja 2020. naglasio ključnu potrebu za održavanjem otvorenih unutarnjih granica EU-a za robu, naglašavajući ulogu jedinstvenog tržišta u zajedničkom blagostanju EU-a i kao ključni odgovor na krizu. U komunikaciji Komisije od 15. svibnja 2020. predlaže se koordinirana strategija za ponovnu uspostavu slobode kretanja i ukidanje kontrola na unutarnjim granicama. Taj suradnički pristup bio je ključan kako bi se omogućilo kretanje osnovne robe, uključujući medicinske potrepštine i opremu, diljem EU-a, čime bi se ublažio učinak ograničenja na granicama koja je uvela država.
Resorni odjel za gospodarsku i znanstvenu politiku te politiku kvalitete života organizirao je u studenome 2020. internetski seminar za Odbor za unutarnje tržište i zaštitu potrošača (IMCO) na kojem je preispitan utjecaj pandemije na slobodno kretanje robe, usluga i ljudi u EU-u. Raspravljalo se o izazovima za protok robe povezane sa zdravstvenom skrbi, kao što je osobna zaštitna oprema, te se naglasila potreba za boljom koordinacijom EU-a u području javne nabave i kretanja robe za buduće krize. U naknadnoj studiji naslovljenoj „Učinak bolesti COVID-19 na unutarnje tržište” koja je predstavljena u veljači 2021. dodatno je ispitan učinak pandemije na unutarnje tržište i zaštitu potrošača te su predložene dodatne mjere za jačanje otpornosti unutarnjeg tržišta EU-a na buduće krize.
Parlament je imao ključnu ulogu u usklađivanju carina, što je dovelo do uspostave okruženja jedinstvenog sučelja EU-a za carinu Uredbom (EU) 2022/2399. Ova će se Uredba realizirati tijekom sljedećeg desetljeća pokretanjem sustava razmjene potvrda u okviru jedinstvenog sučelja EU-a za carinu (EU CSW-CERTEX), koji je u pilot-fazi već od 2017. Cilj je početne faze do 2025. poboljšati međuvladine razmjene na granicama EU-a, posebno za necarinske postupke. Kasnijom fazom, koja počinje 2031., uvest će se sustav koji djeluje između poduzeća i državnih tijela kako bi se pojednostavnio postupak carinjenja za poduzeća uključena u uvoz ili izvoz robe, s ciljem znatnog smanjenja trenutačnih prepreka trgovini.
U studiji Resornog odjela za gospodarsku i znanstvenu politiku te politiku kvalitete života, koju je zatražio odbor IMCO, 9. prosinca 2022. objavljena je analiza različitih carinskih postupaka država članica za proizvode koji ulaze u EU. Budući da ti različiti postupci dovode do trgovinskih prepreka i narušavanja unutarnjeg tržišta, jedno od predloženih rješenja bilo je osnivanje europske carinske agencije.
Nadalje, Komisija je 17. svibnja 2023. objavila komunikaciju naslovljenu „Carinska reforma: daljnje unapređenje carinske unije” koja je predstavljala sveobuhvatan napor za modernizaciju carinskog okvira EU-a. Važna je značajka prijedloga za modernizaciju uspostava centra EU-a za carinske podatke, kojim bi upravljalo novoosnovano carinsko tijelo EU-a. Taj centar služit će kao veliki repozitorij podataka za otkrivanje prijevara i neusklađenosti, omogućit će razmjenu podataka između EU-a i trećih zemalja i poticati suradnju među carinskim tijelima država članica EU-a. U ožujku 2024. Parlament je donio stajalište u prvom čitanju i pozdravio buduću uspostavu carinskog tijela EU-a i centra za carinske podatke. Parlament je predložio da se centar za podatke u potpunosti uvede do 31. prosinca 2032. i da bude obvezan za trgovce. Nakon donošenja djelomičnog pregovaračkog mandata Vijeća za reformu carinskog okvira EU-a međuinstitucijski pregovori započeli su u srpnju 2025. i trenutačno su u tijeku.
Više informacija o toj temi dostupno je na internetskim stranicama Odbora za unutarnje tržište i zaštitu potrošača.
Barbara Martinello