Dochody Unii

Budżet UE jest w znacznej części finansowany z zasobów własnych, a dodatkowo uzupełniają go inne dochody. Roczne dochody muszą wystarczyć na całkowite pokrycie rocznych wydatków, ponieważ deficyt budżetowy jest niedozwolony. O systemie zasobów własnych decyduje Rada na zasadzie jednomyślności – z uwzględnieniem opinii Parlamentu Europejskiego – a jej decyzja musi być ratyfikowana przez wszystkie państwa członkowskie. Komisja zaproponowała reformę systemu zasobów własnych wraz z wnioskiem dotyczącym wieloletnich ram finansowych na lata 2028–2034.

Podstawa prawna

• Art. 311 i art. 322 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu UE oraz art. 106a i 171 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej;
• decyzja Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej;
• rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2021/768 z dnia 30 kwietnia 2021 r. określające środki wykonawcze dotyczące systemu zasobów własnych Unii Europejskiej;
• rozporządzenie Rady (UE, Euratom) nr 609/2014 z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie metod i procedury udostępniania tradycyjnych zasobów własnych, zasobów własnych opartych na VAT i zasobów własnych opartych na DNB oraz w sprawie środków w celu zaspokojenia potrzeb gotówkowych, zmienione następnie rozporządzeniem Rady (UE, Euratom) 2022/615 z dnia 5 kwietnia 2022 r.;
• rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2021/769 z dnia 30 kwietnia 2021 r. w sprawie ostatecznych jednolitych warunków poboru środków własnych pochodzących z podatku od wartości dodanej;
• rozporządzenie Rady (UE, Euratom) 2021/770 z dnia 30 kwietnia 2021 r. w sprawie obliczania zasobów własnych opartych na odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi, metod i procedury udostępniania tych zasobów własnych, w sprawie środków w celu zaspokojenia potrzeb gotówkowych oraz w sprawie niektórych aspektów zasobów własnych opartych na dochodzie narodowym brutto.

Cel

Zagwarantowanie UE autonomii finansowej w ramach dyscypliny budżetowej.

Jak to funkcjonuje

Zasoby własne zapewniła Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej (EWG) decyzja w sprawie zasobów własnych z dnia 21 kwietnia 1970 r. Na mocy decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r. można wezwać do wniesienia rocznie zasobów własnych na poziomie nieprzekraczającym 1,4 % unijnego dochodu narodowego brutto (DNB). Ponieważ ogólne nakłady nie mogą przekroczyć łącznych dochodów, pułap ten ogranicza również wydatki zgodnie z obecnymi wieloletnimi ramami finansowymi (WRF) na lata 2021–2027 (1.4.3).

Struktura dochodów

1. Zasoby własne

Źródłem tradycyjnych zasobów własnych (TZW) są głównie należności celne przywozowe i są one pobierane od 1970 r. Odsetek, który państwa członkowskie mogą zatrzymać na pokrycie kosztów poboru, wynosi 25 %. Tradycyjne zasoby własne stanowią zwykle około 10–15 % dochodów składających się na zasoby własne[1].

Zasoby własne oparte na VAT pochodzą z przekazanego Unii odsetka szacowanego podatku od wartości dodanej (VAT) pobieranego przez państwa członkowskie. Choć składkę tę przewidziano w decyzji z 1970 r., nie była ona pobierana do momentu harmonizacji systemów VAT w państwach członkowskich, która nastąpiła w 1979 r. Zasoby pochodzące z VAT stanowią obecnie około 10 % dochodów z tytułu zasobów własnych.

Zasoby własne oparte na tworzywach sztucznych wprowadzono 1 stycznia 2021 r. decyzją w sprawie zasobów własnych z 2020 r. Jest to wkład krajowy (bezpośredni transfer z budżetów państw członkowskich) obliczony na podstawie ilości odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddanych recyklingowi, z jednolitą stawką poboru wynoszącą 0,80 EUR za kilogram. Wkłady państw członkowskich, których dochód narodowy brutto na mieszkańca jest niższy od średniej UE, są obniżane o roczną kwotę ryczałtową odpowiadającą 3,8 kg odpadów z tworzyw sztucznych na mieszkańca. Dochody uzyskane z tego źródła szacuje się na około 3–4 % dochodów pochodzących z zasobów własnych.

Zasoby własne oparte na DNB, ustanowione decyzją Rady 88/376/EWG, Euratom z dnia 24 czerwca 1988 r., uzyskuje się w wyniku obciążenia DNB państw członkowskich jednolitą stawką procentową ustalaną w toku procedury budżetowej na każdy rok. Pierwotnie środki te miały być pobierane wyłącznie w przypadku, gdy pozostałe zasoby własne nie pokrywają w pełni wydatków, ale obecnie stanowią największą część budżetu UE. Od końca lat 90. XX wieku zasoby oparte na DNB wzrosły trzykrotnie i teraz ich udział w dochodach z tytułu zasobów własnych wynosi około 60–70 %.

2. Pozostałe dochody i saldo przeniesione z poprzedniego roku

Na pozostałe dochody składają się podatki odprowadzane od wynagrodzeń personelu UE, składki krajów spoza UE na rzecz programów unijnych, płatności odsetek i kary płacone przez przedsiębiorstwa, które naruszyły przepisy UE. W przypadku nadwyżki saldo z każdego roku budżetowego zapisuje się w budżecie na następny rok jako dochody. Pozostałe dochody oraz dochody wynikające z przeniesionego salda i dostosowań o charakterze technicznym to zwykle około 2–8 % całkowitego dochodu.

W pozycji „Inne dochody” ujmowane są również pożyczki, które obecnie stanowią 25–30 % budżetu. Budżet UE nie może wykazywać deficytu, a finansowanie wydatków poprzez zaciąganie pożyczek jest niedozwolone. Aby jednak sfinansować dotacje i pożyczki udzielane w ramach instrumentu odbudowy NextGenerationEU (NGEU), Komisja została w drodze wyjątku i tymczasowo upoważniona do zaciągnięcia na rynkach kapitałowych pożyczek w wysokości do 750 mld EUR (w cenach z 2018 r.). Nowe zadłużanie netto powinno ustać z końcem 2026 r., po czym dozwolone będą wyłącznie operacje refinansujące.

3. Mechanizmy korekty

System zasobów własnych służy również do korygowania nierównowagi budżetowej wynikającej z różnej wysokości składek netto płaconych przez państwa członkowskie. Chociaż rabat brytyjski wprowadzony w 1984 r. nie ma już zastosowania, korekty ryczałtowe nadal zmniejszają wkłady wniesione przez Danię, Niemcy, Niderlandy, Austrię i Szwecję w latach 2021–2027.

W kierunku reformy systemu zasobów własnych UE

W Traktacie z Lizbony potwierdzono, że budżet powinien być w całości finansowany z zasobów własnych, a także utrzymano prawo Rady do przyjęcia – jednomyślnie i po konsultacji z Parlamentem – decyzji dotyczącej systemu zasobów własnych Unii[2], w celu ustanawiania nowych kategorii zasobów własnych i uchylania istniejących. Postanowiono również, że Rada może przyjąć środki wykonawcze dotyczące tych decyzji jedynie za zgodą Parlamentu. Wzmocniło to pozycję Parlamentu w tym procesie.

Na podstawie nowych postanowień Traktatu z Lizbony Parlament w licznych stanowiskach i rezolucjach[3] wielokrotnie wzywał w ostatnich latach do gruntownej reformy systemu zasobów własnych. Z myślą o stworzeniu stabilniejszego budżetu UE, zaplanowanego tak, by wspierał cele polityki UE, Parlament stwierdził, że potrzebny jest ambitny i zrównoważony koszyk nowych zasobów własnych UE, który byłby sprawiedliwy, prosty, przejrzysty i neutralny pod względem podatkowym dla obywateli. Parlament apelował też o reformy, dzięki którym pobór dochodów stałby się prostszy, bardziej przejrzysty i bardziej demokratyczny, zmniejszyłby się udział wkładów opartych na DNB, a wszelkie formy rabatów zostałyby stopniowo wycofane.

W styczniu 2017 r. grupa wysokiego szczebla Montiego przedstawiła sprawozdanie końcowe dotyczące bardziej przejrzystych, prostych, sprawiedliwych i demokratycznie rozliczalnych sposobów finansowania budżetu UE. Stwierdziła ona, że budżet UE wymaga reformy – zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków – aby można było sprostać obecnym wyzwaniom i zapewnić obywatelom UE wymierne skutki.

Na podstawie tego sprawozdania i późniejszego dokumentu otwierającego debatę na temat przyszłości finansów UE Komisja przedstawiła 2 maja 2018 r. wniosek, by wprowadzić koszyk nowych zasobów własnych[4]. Wniosek ten nie został przyjęty.

Niedawne próby zreformowania dochodów UE

Na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 17–21 lipca 2020 r. szefowie państw lub rządów doszli do porozumienia w sprawie nowych WRF na lata 2021–2027, instrumentu NextGenerationEU (NGEU), podniesienia pułapu płatności oraz nowych zasobów własnych opartych na odpadach opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddanych recyklingowi (stosowanych od stycznia 2021 r.).

Podstawę NGEU stanowił wniosek Komisji z 28 maja 2020 r. dotyczący zaciągnięcia pożyczki wynoszącej do 750 mld EUR, która zostałaby sfinansowana w drodze emisji w imieniu UE obligacji na rynkach międzynarodowych z terminem zapadalności od 3 do 30 lat. Celem było przeciwdziałanie skutkom pandemii COVID-19. Aby potwierdzić zaciągnięte przez UE zobowiązania do ostatecznego zwrotu środków uzyskanych z rynku finansowego, Komisja zaproponowała podniesienie – tymczasowo i w drodze wyjątku – pułapu zasobów własnych o 0,6% unijnego DNB jako uzupełnienie proponowanego stałego podwyższenia z 1,2% do 1,4% DNB w celu uwzględnienia nowego kontekstu gospodarczego.

W odpowiedzi Parlament podkreślił w rezolucji z 23 lipca 2020 r., że jedynie utworzenie dodatkowych nowych zasobów własnych może pomóc w spłacie długu UE powstałego w wyniku zaciągnięcia pożyczek związanych z NGEU, a jednocześnie ocalić budżet unijny i złagodzić presję fiskalną wywieraną na budżety krajowe i obywateli UE. W stanowisku Parlamentu z 16 września 2020 r. wydanym w procedurze konsultacji ponownie zaapelowano o wprowadzenie nowych zasobów własnych zgodnie z harmonogramem.

10 listopada 2020 r. negocjatorzy Parlamentu, Rady i Komisji osiągnęli porozumienie polityczne w sprawie WRF, zasobów własnych i niektórych aspektów dotyczących zarządzania instrumentem odbudowy. W efekcie w nowym załączniku do Porozumienia międzyinstytucjonalnego pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami określono harmonogram wprowadzania nowych zasobów własnych w okresie 2021–2027, aby uwzględnić spłatę długu zaciągniętego na potrzeby NGEU.

Nową decyzję w sprawie zasobów własnych przyjęto 14 grudnia 2020 r., po czym wszystkie państwa członkowskie ratyfikowały ją do 31 maja 2021 r. i jest stosowana z mocą wsteczną od 1 stycznia 2021 r.

Następnie 22 grudnia 2021 r. i 20 czerwca 2023 r. opublikowano dwa wnioski Komisji[5]. Obejmowały one zasoby własne oparte na dochodach z uprawnień w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS) sprzedawanych na aukcji, dochody generowane przez mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ (CBAM) oraz tymczasowe statystyczne zasoby własne oparte na zyskach przedsiębiorstw (które mają zostać zastąpione rzeczywistymi zasobami własnymi opartymi na opodatkowaniu osób prawnych).

Ponieważ Rada nie zatwierdziła koszyka, 16 lipca 2025 r. Komisja opublikowała nowy wniosek w sprawie systemu zasobów własnych UE. Obejmuje on zaproponowane wcześniej nowe zasoby własne w wysokości 75 % dochodów z CBAM i 30 % dochodów z ETS1 (z wyłączeniem ETS2). Ustanowiono w nim nowe zasoby własne oparte na niezebranych e-odpadach (2 EUR za kg), podatku akcyzowym od wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów (15 % od minimalnej stawki akcyzy) oraz rocznym wkładzie ryczałtowym dużych przedsiębiorstw prowadzących działalność w UE (do 0,1 % ich przychodów netto ze sprzedaży). Wniosek obejmuje również dostosowania istniejących zasobów własnych, takie jak zmniejszenie kosztów poboru tradycyjnych zasobów własnych (z 25 % do 10 %) oraz zmiany w odniesieniu do zasobów własnych opartych na tworzywach sztucznych (zwiększenie stawki do 1 EUR za kg oraz dalsze dostosowanie do inflacji). We wniosku wyjaśniono również, że opłaty z tytułu handlu elektronicznego należą do tradycyjnych zasobów własnych, oraz zniesiono zwolnienia dla paczek o niskiej wartości. Ponadto sugerowano, by zaprzestać wszelkich dostosowań, w tym ryczałtowych rabatów od dochodu narodowego brutto, ograniczenia podstawy VAT oraz obniżenia wartości zasobów własnych opartych na tworzywach sztucznych.

Oczekuje się, że proponowany pakiet wygeneruje 40 % obecnego budżetu rocznego: około 6 % pochodziłoby z ETS, 1 % z CBAM, 10 % z e-odpadów, 7,5 % z podatku od wyrobów tytoniowych, 4,5 % z zasobów własnych przedsiębiorstw, a kolejne 10 % z dostosowań istniejących zasobów własnych.

Stanowisko Parlamentu Europejskiego w sprawie propozycji reform

Podczas procedury konsultacji w sprawie koszyka nowych zasobów własnych na 2021 r. Parlament zasadniczo poparł wniosek, z pewnymi zmianami. Parlament przegłosował również 10 maja 2023 r. rezolucję, w której wezwał Radę do przyjęcia pierwszego koszyka i zaproponował dodatkowe nowe zasoby własne. Następnie w rezolucji z 9 listopada 2023 r. Parlament zatwierdził wniosek dotyczący drugiego pakietu z pewnymi poprawkami.

Ostatnio w rezolucji z 7 maja 2025 r. Parlament ponownie „wzywa Radę do pilnego przyjęcia nowych zasobów własnych” i „podkreśla, że nowe rzeczywiste zasoby własne, wykraczające poza porozumienie międzyinstytucjonalne, mają zasadnicze znaczenie”.

Andras Schwarcz

10-2025