Eiropas Komisija
Komisijai kā iestādei, kuras uzdevums ir veicināt ES vispārējās intereses, ir gandrīz ekskluzīvas likumdošanas iniciatīvas tiesības, un tā darbojas kā ES galvenā izpildstruktūra. Tā ierosina tiesību aktus, kā Līgumu sargātāja panāk ES tiesību aktu izpildi, pārvalda rīcībpolitikas un budžetu, risina sarunas par starptautiskiem nolīgumiem, īsteno sankciju piemērošanas pilnvaras tādās jomās kā konkurence un pārrauga ikdienas darbības.
Juridiskais pamats
Līguma par Eiropas Savienību (LES) 17. pants un Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 234. pants, 244.–250. pants, 290. un 291. pants, kā arī Līgums par vienotas Eiropas Kopienu Padomes un vienotas Eiropas Kopienu Komisijas izveidi (Apvienošanās līgums).
Vēsture
Sākotnēji katrai Kopienai bija sava izpildvaras institūcija – Augstā iestāde 1951. gadā izveidotajai Eiropas Ogļu un tērauda kopienai (EOTK), kā arī atsevišķa komisija katrai no abām kopienām, proti, Eiropas Ekonomikas kopienai (EEK) un Euratom, kas izveidotas ar 1957. gada Romas līgumu. Ar Apvienošanās līgumu 1965. gada 8. aprīlī tika apvienotas gan EOTK, EEK un Euratom izpildvaras struktūras, gan šo iestāžu budžets (svarīgākā no tām bija Komisija), un visas trīs kļuva par vienu iestādi – Eiropas Kopienu Komisiju (plašāku informāciju sk. Parlamenta faktu lapā par sasniegumiem pirms Vienotā Eiropas akta). Kad 2002. gadā EOTK līgums pēc 50 gadiem kopš tā izveides zaudēja spēku, EOTK aktīvi tika atkal nodoti Komisijai (saskaņā ar 1. pantu Nicas līguma protokolā par EOTK līguma izbeigšanās finansiālajām sekām un par Eiropas Ogļu un tērauda pētniecības fondu). Komisijas ziņā ir noslēgt atlikušās darbības, pārvaldīt EOTK aktīvus un nodrošināt pētniecības darbību finansēšanu ar ogļrūpniecību un tērauda rūpniecību saistītās nozarēs.
Sastāvs un juridiskais statuss
A. Komisijas locekļu skaits
Ilgu laiku Komisijas sastāvā bija vismaz viens, bet ne vairāk kā divi komisāri no katras dalībvalsts. Lai gan Lisabonas līgums ļauj Eiropadomei noteikt komisāru skaitu (LES 17. panta 5. punkts), 2009. gadā tika nolemts, ka Komisijas locekļu skaits arī turpmāk būs vienāds ar dalībvalstu skaitu. Pašreizējā Komisijas sastāvā (2024–2029) ir 27 locekļi, tostarp priekšsēdētāja, pieci priekšsēdētājas izpildvietnieki, Komisijas priekšsēdētājas vietniece / Savienības Augstā pārstāve ārlietās un drošības politikas jautājumos (PV/AP) un 20 komisāri.
B. Komisijas locekļu iecelšana
Lisabonas līgumā ir noteikts, ka Eiropadome, kas sastāv no ES dalībvalstu valstu vai to valdību vadītājiem, ņemot vērā Eiropas Parlamenta vēlēšanu rezultātus un pēc attiecīgas apspriešanās (kā izklāstīts Līgumam pievienotajā 11. deklarācijā attiecībā uz LES 17. panta 6. un 7. punktu), ar kvalificētu balsu vairākumu izraugās Komisijas priekšsēdētāja kandidātu, kuru tā piedāvā Parlamentam apstiprināt. Parlaments šo kandidātu apstiprina, pieņemot lēmumu ar deputātu absolūto balsu vairākumu (LES 17. panta 7. punkts).
Eiropas Savienības Padome (turpmāk “Padome”), ko veido valdības ministri no katras ES valsts, savstarpēji vienojoties ar jaunievēlēto Komisijas priekšsēdētāju un ņemot vērā dalībvalstu priekšlikumus, ar kvalificētu balsu vairākumu apstiprina pārējo Komisijas locekļu kandidātu sarakstu.
Priekšsēdētāju un pārējos Komisijas locekļus, tostarp PV/AP, izraugās, balstoties uz viņu vispārējo kompetenci, uzticību Eiropas idejai un neatkarību (LES 17. panta 3. punkts). Parlaments dod piekrišanu, balsojot par visu sastāvu kopumā, un tad Eiropadome, lemjot ar kvalificētu balsu vairākumu, viņus ieceļ amatā. Pašreizējo Komisijas sastāvu Parlaments apstiprināja 2024. gada 27. novembrī, un tas sāka darbu 2024. gada 1. decembrī.
Ar Māstrihtas līgumu ir noteikts, ka komisāra pilnvaru laiks atbilst Parlamenta piecu gadu likumdošanas pilnvaru termiņam un ir atjaunojams.
C. Atbildība
1. Personiskā atbildība (LESD 245. pants)
Komisijas locekļi:
- pildot savus pienākumus, ir pilnīgi neatkarīgi un strādā visas Savienības interesēs; viņi jo īpaši nedrīkst nedz lūgt, nedz saņemt nevienas valdības vai citas ārējas struktūras norādījumus,
- viņi nedrīkst veikt nedz citu algotu darbu, nedz arī darbu, par kuru netiek saņemta atlīdzība.
ES Tiesa pēc Padomes vai pašas Komisijas pieprasījuma var atlaist no amata Komisijas locekli, kurš nepilda šos nosacījumus vai ir izdarījis smagu pārkāpumu (LESD 247. pants).
2. Kolektīvā atbildība
Saskaņā ar LESD 234. pantu Komisija par savu darbu ir kolektīvi atbildīga Parlamentam. Ja Parlaments pieņem priekšlikumu izteikt neuzticību, ir jāatkāpjas visiem Komisijas locekļiem, arī AP/PV, gan tikai no tā amata, kuru tas ieņem Komisijā. Kopš 1972. gada ir iesniegti 16 priekšlikumi izteikt neuzticību, bet neviens no tiem nav pieņemts.
Struktūra un darbība
Komisija strādā Komisijas priekšsēdētāja vadībā, kurš lemj par tās iekšējo struktūru. Priekšsēdētājs iedala Komisijas locekļiem darbības jomas. Tādējādi katrs komisārs uzņemas atbildību par konkrētu rīcībpolitikas jomu, un viņa pakļautībā darbojas attiecīgie administratīvie dienesti. Saņēmis kolēģijas apstiprinājumu, priekšsēdētājs no Komisijas locekļiem ieceļ priekšsēdētāja vietniekus. Augstais pārstāvis ir arī Komisijas priekšsēdētāja vietnieks. Komisijas loceklim no amata ir jāatkāpjas, ja to ar kolēģijas piekrišanu ir pieprasījis priekšsēdētājs.
Komisijai ir 41 ģenerāldirektorāts (ĢD), ieskaitot ģenerālsekretariātu, kuri sagatavo, pārvalda un īsteno ES rīcībpolitiku, tiesību aktus un finansējumu. Jaunākās strukturālās izmaiņas ietver MENA (Tuvo Austrumu, Ziemeļāfrikas un Persijas līča) ĢD un ENEST (Paplašināšanās un austrumu kaimiņreģiona) ĢD izveidi 2025. gada 1. februārī; tā izriet no bijušā NEAR (Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu) ĢD sadalīšanas divos ĢD. Ir arī sešas izpildaģentūras, kuras pilda uzdevumus, ko tām deleģējusi Komisija, bet ir patstāvīgas juridiskas personas: Pētniecības izpildaģentūra, Eiropas Klimata, infrastruktūras un vides izpildaģentūra, Eiropas Veselības un digitālā izpildaģentūra, Eiropas Pētniecības padomes izpildaģentūra, Eiropas Inovācijas padomes un MVU izpildaģentūra un Eiropas Izglītības un kultūras izpildaģentūra.
Komisija lēmumus gandrīz vienmēr pieņem koleģiāli ar balsu vairākumu (LESD 250. pants). Komisija tiekas reizi nedēļā, lai apspriestu politiski sensitīvus jautājumus un pieņemtu priekšlikumus, par kuriem jāvienojas mutiski, savukārt mazāk sensitīvi jautājumi tiek risināti rakstiski. Ar vadību vai pārvaldību saistītus pasākumus var pieņemt ar pilnvarojuma sistēmas palīdzību, proti, komisāru kolēģija kādu no saviem locekļiem pilnvaro pieņemt lēmumus komisāru kolēģijas vārdā (tas ir jo īpaši relevanti tādās jomās kā atbalsts lauksaimniecībai un antidempinga pasākumi), vai deleģējot pilnvaras administratīvā līmeņa amatpersonām, parasti ģenerāldirektoriem.
Pilnvaras
A. Iniciatīvas pilnvaras
Principā Komisija ir atbildīga par tiesību aktu ierosināšanu (LES 17. panta 2. punkts). Tā izstrādā likumdošanas priekšlikumus, kurus pieņem abas lēmējiestādes – Parlaments un Padome.
1. Pilnīga iniciatīva: tiesības iesniegt priekšlikumu
a. Likumdošanas iniciatīva
Tiesības iesniegt priekšlikumu ir pilnīgākā iniciatīvas pilnvaru forma: no vienas puses, tās parasti ir ekskluzīvas un, no otras puses, tās zināmā mērā ierobežo lēmējinstitūcijas rīcību, proti, lēmumu tā var pieņemt tikai tad, ja ir iesniegts priekšlikums, un tikai balstoties uz iesniegto priekšlikumu.
Komisija izstrādā un iesniedz Padomei un Parlamentam visus tiesību aktu (regulu un direktīvu) priekšlikumus, kas ir nepieciešami Līgumu īstenošanai (plašāku informāciju sk. Parlamenta faktu lapā par pārvalstiskām lēmumu pieņemšanas procedūrām).
b. Budžeta iniciatīva
Saskaņā ar LESD 314. pantu Komisija izstrādā budžeta projektu un iesniedz to Padomei un Parlamentam (plašāku informāciju sk. Parlamenta faktu lapā par budžeta procedūru). Katru gadu visas iestādes, izņemot Komisiju, sagatavo tāmes, tajās iestrādājot visus savus ieņēmumus un izdevumus, un līdz 1. jūlijam nosūta tās Komisijai (Finanšu regulas 39. panta 1. punkts). Turklāt saskaņā ar Līgumiem izveidotās struktūras, kas ir juridiskas personas un saņem finansējumu no ES budžeta, savas tāmes Komisijai nosūta ik gadu līdz 31. janvārim. Tad Komisija ES aģentūru tāmes nosūta Parlamentam un Padomei un ierosina atvēlēt katrai ES struktūrai attiecīgu finansējuma summu un darbinieku skaitu, ko Komisija uzskata par konkrētajai struktūrai nepieciešamu nākamajam finanšu gadam.
ES pašu resursu sistēmas gadījumā Padomei pēc Komisijas priekšlikuma (LES 17. pants) un pēc apspriešanās ar Parlamentu īpašas likumdošanas procedūras kārtībā (LESD 311. panta 3. punkts) vienprātīgi ir jāpieņem lēmums par pašu resursiem. Jebkurā brīdī var noteikt jaunas vai likvidēt jau esošas pašu resursu kategorijas, tomēr šādus lēmumus var pieņemt tikai pēc Komisijas priekšlikuma (LES 17. panta 2. punkts). Turklāt Padome pēc Komisijas priekšlikuma un pēc apspriešanās ar Parlamentu un Revīzijas palātu nosaka metodes un procedūru, kā Komisijas rīcībā nodod budžeta ieņēmumus, kas paredzēti noteikumos par Savienības pašas resursiem (LESD 322. panta 2. punkts).
c. Attiecības ar trešām valstīm
Gadījumos, kad Padome to ir pilnvarojusi, Komisija saskaņā ar LESD 207. un 218. pantu risina sarunas par starptautiskiem nolīgumiem, kas pēc tam tiek iesniegti Padomei, kura tos noslēdz. Šāds pilnvarojums attiecas arī uz sarunām par pievienošanos Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (LES 6. panta 2. punkts). Sarunas par nolīgumu slēgšanu ārpolitikas un drošības politikas jomā risina Savienības Augstais pārstāvis ārlietās un drošības politikas jautājumos. LES 50. pantā un LESD 218. panta 3. punktā ir noteikts, ka Komisija arī sniedz ieteikumus sākt sarunas par dalībvalsts izstāšanos no ES.
2. Ierobežota iniciatīva – tiesības sniegt ieteikumu vai atzinumu
a. Ekonomiskās un monetārās savienības kontekstā (plašāku informāciju sk. Parlamenta faktu lapā par ekonomiskās un monetārās savienības iestādēm).
Komisija piedalās ekonomiskās un monetārās savienības (EMS) pārvaldībā. Tā sniedz Padomei:
- ieteikumus dalībvalstu ekonomikas politikas vispārējo pamatnostādņu projekta izstrādei un brīdinājumus par dalībvalstu ekonomikas politikas iespējamu neatbilstību šīm pamatnostādnēm (LESD 121. panta 4. punkts),
- novērtējuma priekšlikumus, lai Padome izlemtu, vai dalībvalstij ir pārmērīgs budžeta deficīts (LESD 126. panta 6. punkts),
- ieteikumus par pasākumiem, kuri jāveic, ja kādai dalībvalstij, kas nav pievienojusies eurozonai, ir radušās maksājumu bilances grūtības (LESD 143. pants),
- ieteikumus par vienotās valūtas maiņas kursa noteikšanu attiecībā pret citām valūtām un ieteikumus par valūtas maiņas kursu politikas pamatievirzēm (LESD 219. pants),
- dalībvalstu plānu novērtējumu, iesniedzot arī katrai valstij paredzēto ieteikumu projektus, kas sagatavoti Eiropas pusgada kontekstā.
b. Kopējā ārpolitikā un drošības politikā
Šajā jomā atbildību par daudzu uzdevumu izpildi no Komisijas ir pārņēmis PV/AP un Eiropas Ārējās darbības dienests. Tomēr Komisija var atbalstīt PV/AP, kad tas iesniedz Padomei priekšlikumus, kuri attiecas uz kopējo ārpolitiku un drošības politiku (LES 30. pants).
B. Pilnvaras uzraudzīt Savienības tiesību aktu īstenošanu
Līgumos Komisijai ir noteikts pienākums nodrošināt, lai pareizi tiktu izpildīti gan paši Līgumi, gan visi Līgumu īstenošanai pieņemtie lēmumi (sekundārie tiesību akti). Šādi Komisija pilda Līgumu sargātājas funkciju. Komisija šo funkciju galvenokārt pilda, attiecībā uz dalībvalstīm īstenojot tā dēvēto pienākumu neizpildes procedūru, kas noteikta LESD 258. pantā.
C. Deleģētie akti un īstenošanas akti
Iepriekš izmantotā komitoloģijas procedūra ir aizstāta ar jauniem tiesību instrumentiem – īstenošanas aktiem un deleģētajiem aktiem.
1. Īstenošanas pilnvaras
Galvenās ar Līgumiem Komisijai piešķirtās pilnvaras ir:
- budžeta izpilde (LES 17. panta 1. punkts, LESD 317. pants). Tiklīdz budžets ir pieņemts, no nākamā finanšu gada 1. janvāra katra dalībvalsts maksā Eiropas Savienībai attiecīgu summu, veicot ikmēneša iemaksu ES budžetā, kas tiek deponēta bankas kontā, kurš valsts finanšu ministrijā vai centrālajā bankā ir atvērts uz Eiropas Komisijas vārda,
- pilnvaras atļaut dalībvalstīm veikt Līgumos paredzētos aizsardzības pasākumus, jo īpaši pārejas periodos (piemēram, LESD 201. pants),
- ar konkurences noteikumu izpildes nodrošināšanu saistītās pilnvaras, tostarp jo īpaši valsts atbalsta piešķiršanas uzraudzība (LESD 108. pants).
Attiecībā uz finanšu sistēmas glābšanas pasākumu paketēm, kas izstrādātas, lai dažas dalībvalstis spētu pārvarēt valsts parāda krīzi, Komisijas pienākums ir pārvaldīt piesaistīto finansējumu, ko nodrošina ES budžets. Komisijai ir arī tiesības mainīt balsošanas procedūru Eiropas Stabilizācijas mehānisma (ESM) valdē tā, ka lēmums ir jāpieņem nevis vienprātīgi, bet ar īpašu kvalificēto balsu vairākumu (85 %), ja Komisija uzskata (un Eiropas Centrālā banka ir ar to vienisprātis), ka, nepieņemot lēmumu par finansiālās palīdzības piešķiršanu, tiktu apdraudēta eurozonas ekonomiskā un finansiālā ilgtspēja (Līguma par ESM 4. panta 4. punkts) (plašāku informāciju sk. Parlamenta faktu lapā par finansiālo palīdzību ES dalībvalstīm).
2. Parlamenta un Padomes deleģētās īstenošanas pilnvaras
Saskaņā ar LESD 291. pantu Komisijai tiek piešķirtas pilnvaras nodrošināt Parlamenta un Padomes pieņemto tiesību aktu īstenošanu.
Lisabonas līgums ieviesa jaunus noteikumus un vispārīgus principus “par dalībvalstu kontroles mehānismiem, kas attiecas uz Komisijas īstenošanas pilnvaru izmantošanu” (LESD 291. panta 3. punkts un Regula (ES) Nr. 182/2011). Iepriekš izmantotie komitoloģijas mehānismi ir aizstāti ar diviem jauniem instrumentiem, proti, ar konsultēšanās procedūru un pārbaudes procedūru. Parlamentam un Padomei ir oficiāli noteiktas uzraudzības pilnvaras, un ir paredzēta pārsūdzības procedūra iespējamo strīdu izšķiršanai.
3. Deleģētie akti
Ar Lisabonas līgumu ir ieviesta arī jauna tiesību aktu kategorija, kas ierindojas starp leģislatīvajiem aktiem un īstenošanas aktiem. Šie deleģētie neleģislatīvie akti (LESD 290. pants) ir vispārēji piemērojami neleģislatīvie akti, kas tiek pieņemti, lai papildinātu vai grozītu dažus nebūtiskus leģislatīvā akta (ko dēvē arī par pamataktu) elementus. Parlamentam principā ir tādas pašas uzraudzības pilnvaras kā Padomei.
D. Regulatīvās un konsultatīvās pilnvaras
Līgumos Komisijai tikai retos gadījumos ir noteiktas pilnvaras vienai pašai pieņemt tiesību aktus. Viens no piemēriem ir LESD 106. pants, kas Komisijai piešķir tiesības nodrošināt Savienības noteikumu piemērošanu publiskiem uzņēmumiem un uzņēmumiem, kuriem uzticēts veikt vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumus, un vajadzības gadījumā pieņemt attiecīgas dalībvalstīm adresētas direktīvas vai lēmumus.
Līgumi Komisijai daudzviet piešķir pilnvaras sniegt ieteikumus vai iesniegt ziņojumus un atzinumus. Tajos ir arī noteikts, ka ar Komisiju ir jāapspriežas par dažiem lēmumiem, piemēram, par jaunu dalībvalstu uzņemšanu Savienībā (LES 49. pants). Ar Komisiju jo īpaši ir jāapspriežas arī par izmaiņām citu ES iestāžu un struktūru statūtos, piemēram, par grozījumiem Eiropas Parlamenta deputātu nolikumā, Eiropas Ombuda statūtos un Eiropas Savienības Tiesas statūtos.
Eiropas Parlamenta loma
Komisija ir Parlamenta galvenā sarunu partnere likumdošanas un budžeta jautājumos. Komisijas darba programmas un tās izpildes parlamentārā uzraudzība ir aizvien svarīgāka labākas ES pārvaldības demokrātiskās leģitimitātes nodrošināšanā. Parlaments kopā ar Padomi no Komisijas saņem gada budžeta projektu apstiprināšanai. Turklāt Komisija sagatavo savu tāmi, ko arī nosūta atsevišķi Parlamentam un Padomei apstiprināšanai. Saskaņā ar LESD 319. pantu Parlamentam ir tiesības sniegt Komisijai apstiprinājumu par budžeta izpildi.
Ar Parlamentu īpašas likumdošanas procedūras kārtībā (LESD 289. panta 2. punkts) pēc Komisijas priekšlikuma (LESD 311. panta otrā daļa) apspriežas par lēmumu par pašu resursiem. Attiecīgos īstenošanas pasākumus (saskaņā ar LESD 291. panta 2. punktu) pēc Komisijas priekšlikuma (LESD 311. panta trešā daļa) un pēc tam, kad ir saņēmusi Parlamenta piekrišanu, pieņem Padome.
Komisijai būtu jāuztur pastāvīgs dialogs ar Parlamentu visā pilnvaru laikā, sākot ar komisāra amata kandidātu uzklausīšanu un turpinot ar to konkrēto saistību pildīšanu, ko tā uzņēmusies šajās uzklausīšanās, šo saistību vidusposma izvērtēšanu un sistemātisku strukturētu dialogu ar konkrētām Parlamenta komitejām.
Saskaņā ar Māstrihtas līgumu, ko uzlaboja Lisabonas līgums (LESD 225. pants), Parlamentam ir likumdošanas iniciatīvas tiesības, kuras tam dod iespēju prasīt, lai Komisija iesniedz priekšlikumu. Parlaments tiesību aktos var ieviest arī ziņošanas prasības, uzliekot Komisijai pienākumu iesniegt īstenošanas ziņojumus.
Komisija dažkārt neizpilda Parlamenta pieprasījumus iesniegt priekšlikumus (tā bija ar Parlamenta 2023. gada 15. jūnija ieteikumu attiecībā uz Pegasus un līdzvērtīgas novērošanas spiegprogrammatūras izmantošanu) vai kavējas ar svarīgu īstenošanas ziņojumu iesniegšanu (piemēram, gadījumā ar pirmo ziņojumu par Tiesībaizsardzības direktīvas piemērošanu un darbību).
Vēl viens piemērs ir personas datu aizsardzība transatlantiskajā datu apmaiņā. ES Tiesas 2020. gada jūlija sprieduma lietā Schrems II rezultātā par spēkā neesošu tika atzīts Komisijas Īstenošanas lēmums (ES) 2016/1250 par aizsardzības pietiekamību, ko nodrošina ES un ASV privātuma vairoga nolīgums par datu apmaiņu, jo bija bažas par to, ka ES pilsoņi transatlantiskajā datu apmaiņā nav aizsargāti. Parlaments rezolūcijā kritizēja to, ka Komisija attiecības ar ASV ir traktējusi kā svarīgākas par ES pilsoņu interesēm un ka tādējādi Komisija ir atstājusi ES tiesību aizsardzības uzdevumu atsevišķu pilsoņu ziņā. Neraugoties uz šo kritiku un vēl vienu Parlamenta rezolūciju, kurā secināts, ka ES un ASV datu privātuma satvars nenodrošina būtisku aizsardzības līmeņa līdzvērtību, Komisija 2023. gada 10. jūlijā pieņēma trešo lēmumu par personas datu aizsardzības līmeņa pietiekamību ES un ASV datu privātuma regulējuma ietvaros.
Šo faktu lapu sagatavoja Eiropas Parlamenta Tiesiskuma, pilsonisko brīvību un institucionālo lietu politikas departaments.
Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN