De Europese Commissie
Als de instelling die tot taak heeft het algemeen belang van de EU te bevorderen, heeft de Commissie een zo goed als exclusief initiatiefrecht op wetgevingsgebied en treedt zij op als het voornaamste uitvoerende orgaan van de EU. Zij stelt wetgeving voor, handhaaft de EU-wetgeving als hoedster van de Verdragen, beheert het beleid en de begroting, onderhandelt over internationale overeenkomsten, oefent sanctiebevoegdheden uit op gebieden als mededinging en houdt toezicht op de dagelijkse activiteiten.
Rechtsgrond
Artikel 17 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), de artikelen 234, 244 tot en met 250, 290 en 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben (“Fusieverdrag”).
Geschiedenis
Aanvankelijk had iedere Gemeenschap haar eigen uitvoerend orgaan. Zo had de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) (1951) de Hoge Autoriteit en hadden de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en Euratom, die in 1957 zijn opgericht bij het Verdrag van Rome, elk een Commissie. Met de inwerkingtreding van het Fusieverdrag op 8 april 1965 werden zowel de uitvoerende structuren van de EGKS, de EEG en Euratom als de begrotingen van die instellingen (waarvan de Commissie de belangrijkste was) samengevoegd tot een enkele Commissie van de Europese Gemeenschappen (raadpleeg voor meer informatie de infopagina van het Parlement over de aanloop naar de Europese Akte). Toen het EGKS-Verdrag in 2002, vijftig jaar na de totstandkoming ervan, afliep, werden de activa van de EGKS weer overgedragen aan de Commissie, overeenkomstig artikel 1 van het Protocol bij het Verdrag van Nice betreffende de financiële gevolgen van de beëindiging van het EGKS-Verdrag en betreffende het Fonds voor onderzoek inzake kolen en staal. De Commissie is verantwoordelijk voor de afwikkeling van lopende operaties, het beheer van de activa van de EGKS en het waarborgen van de financiering van onderzoeksactiviteiten in sectoren die verband houden met de kolen- en staalindustrie.
Samenstelling en juridische status
A. Aantal leden
De Commissie bestond lange tijd uit minstens één en maximaal twee commissarissen per lidstaat. Hoewel de Europese Raad op grond van het Verdrag van Lissabon het aantal commissarissen kan bepalen (artikel 17, lid 5, VEU), werd in 2009 besloten dat de Commissie zou blijven bestaan uit een aantal leden dat gelijk is aan het aantal lidstaten. De huidige Commissie (2024-2029) bestaat uit 27 leden, waaronder de voorzitter, vijf uitvoerende vicevoorzitters, de vicevoorzitter van de Commissie/hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (VV/HV) en twintig commissarissen.
B. Benoemingsprocedure
Overeenkomstig het Verdrag van Lissabon draagt de Europese Raad, die bestaat uit de staatshoofden of regeringsleiders van de EU-lidstaten, rekening houdend met de verkiezingen voor het Europees Parlement en na passende raadplegingen, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen bij het Europees Parlement een kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Commissie voor (zoals vastgesteld in de aan het Verdrag gehechte Verklaring 11 ad artikel 17, leden 6 en 7, VEU). Die kandidaat wordt door het Parlement bij meerderheid van zijn leden gekozen (artikel 17, lid 7, VEU).
De Raad van de Europese Unie (hierna “de Raad” genoemd), die bestaat uit ministers van elke lidstaat, stelt de lijst vast van de andere personen die hij tot Commissielid wil benoemen. Dat doet hij met gekwalificeerde meerderheid van stemmen en in onderlinge overeenstemming met de voorgedragen voorzitter, en op basis van de voorstellen van de lidstaten.
De voorzitter en de overige leden van de Commissie, waaronder de VV/HV, worden gekozen op basis van hun algemene bekwaamheid, Europese inzet en onafhankelijkheid (artikel 17, lid 3, VEU). Zij worden als college onderworpen aan de goedkeuring van het Europees Parlement en worden vervolgens door de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen benoemd. De huidige Commissie is op 27 november 2024 door het Parlement goedgekeurd en is op 1 december 2024 aangetreden.
Sinds het Verdrag van Maastricht komt de ambtstermijn van de Europese commissarissen overeen met het vijfjarige mandaat van het Parlement en kan deze worden verlengd.
C. Verantwoordingsplicht
1. Individuele verantwoordingsplicht (artikel 245 VWEU)
De leden van de Commissie:
- oefenen hun ambt volkomen onafhankelijk en in het algemeen belang van de Unie uit en mogen in het bijzonder geen instructies van regeringen of andere externe organen vragen noch aanvaarden;
- mogen geen andere beroepswerkzaamheden, al dan niet tegen beloning, verrichten.
Leden van de Commissie kunnen als gevolg van een uitspraak van het Hof van Justitie van de EU, op verzoek van de Raad of van de Commissie zelf, van hun ambt ontheven worden wanneer ze de eerdergenoemde verplichtingen niet nakomen of op ernstige wijze zijn tekortgeschoten (artikel 247 VWEU).
2. Collectieve verantwoordelijkheid
De Commissie heeft krachtens artikel 234 VWEU een collectieve verantwoordingsplicht tegenover het Parlement. Als het Parlement een motie van afkeuring ten aanzien van de Commissie aanneemt, moeten de leden van de Commissie collectief ontslag nemen, met inbegrip van de VV/HV voor zover het diens taken in de Commissie betreft. Sinds 1972 zijn er 16 moties van afkeuring ingediend, waarvan er geen enkele is aangenomen.
Organisatie en werking
De Commissie werkt onder de politieke leiding van haar voorzitter, die de interne organisatie bepaalt. De voorzitter verdeelt de werkterreinen van de Commissie onder de leden. Ieder lid van de Commissie wordt zo verantwoordelijk voor een specifiek beleidsdomein en krijgt het gezag over de desbetreffende administratieve diensten. Na goedkeuring door het college benoemt de voorzitter uit de leden daarvan de vicevoorzitters. De hoge vertegenwoordiger is automatisch ook een van de vicevoorzitters van de Commissie. Leden van de Commissie moeten ontslag nemen als de voorzitter hun, na goedkeuring van het college, hierom verzoekt.
De Commissie bestaat uit 41 directoraten-generaal (DG’s), waaronder het secretariaat-generaal, die het beleid, het recht en de financiering van de EU ontwikkelen, beheren en uitvoeren. Recente structurele veranderingen zijn onder meer de oprichting van het directoraat-generaal Midden-Oosten, Noord-Afrika en de Golfregio (DG MENA) en het directoraat-generaal Uitbreiding en Oostelijk Nabuurschap (DG ENEST) op 1 februari 2025. Dit volgde uit de splitsing in twee delen van het directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen (DG NEAR). Ook zijn er zes uitvoerende agentschappen die door de Commissie gedelegeerde taken uitvoeren, maar hun eigen rechtspersoonlijkheid hebben: het Uitvoerend Agentschap onderzoek, het Europees Uitvoerend Agentschap klimaat, infrastructuur en milieu, het Europees Uitvoerend Agentschap voor gezondheid en digitaal beleid, het Uitvoerend Agentschap Europese Onderzoeksraad, het Uitvoerend Agentschap Europese Innovatieraad en het mkb en het Europees Uitvoerend Agentschap onderwijs en cultuur.
Op enkele uitzonderingen na neemt de Commissie collegiaal haar besluiten bij meerderheid van stemmen van haar leden (artikel 250 VWEU). De Commissie komt wekelijks bijeen om politiek gevoelige kwesties te bespreken en de voorstellen goed te keuren die per mondelinge behandeling moeten worden afgehandeld, terwijl minder gevoelige kwesties per schriftelijke behandeling worden goedgekeurd. Maatregelen op het gebied van beheer of administratie kunnen worden genomen door middel van een systeem van machtiging, waarbij het college een van zijn leden de bevoegdheid geeft om namens het college besluiten te nemen (dit is met name van belang op gebieden zoals landbouwsteun of antidumpingmaatregelen), of door subdelegatie, waarbij besluiten worden gedelegeerd aan een administratief niveau, gewoonlijk aan directeuren-generaal.
Bevoegdheden
A. Initiatiefrecht
In de regel is de Commissie verantwoordelijk voor het voorstellen van wetgeving (artikel 17, lid 2, VEU). Ze stelt wetgevingsvoorstellen op die de twee besluitvormende organen, het Europees Parlement en de Raad, al dan niet goedkeuren.
1. Volledig initiatiefrecht: het recht om voorstellen in te dienen
a. Wetgevingsinitiatiefrecht
Het recht om voorstellen in te dienen is de volledigste vorm van het initiatiefrecht, omdat het over het algemeen een exclusief recht is en het de besluitvormingsautoriteit in die mate beperkt dat ze geen besluit kan nemen zonder voorstel. Bovendien moet ze haar besluit baseren op het voorstel zoals dat is ingediend.
De Commissie stelt alle wetgevingsvoorstellen (voor verordeningen en richtlijnen) op die nodig zijn om de Verdragen uit te voeren en dient deze in bij de Raad en het Parlement (raadpleeg voor meer informatie de infopagina van het Parlement over supranationale besluitvormingsprocedures).
b. Begrotingsinitiatief
De Commissie stelt de ontwerpbegroting op, die ze krachtens artikel 314 VWEU voorlegt aan de Raad en het Parlement (raadpleeg voor meer informatie de infopagina van het Parlement over de begrotingsprocedure). Elk jaar stelt elke instelling, behalve de Commissie, een raming op van al haar inkomsten en uitgaven en zendt ze die vóór 1 juli naar de Commissie (artikel 39, lid 1, van het Financieel Reglement). Daarnaast zendt elk orgaan dat is opgericht uit hoofde van de Verdragen, rechtspersoonlijkheid heeft en een bijdrage ten laste van de begroting ontvangt, uiterlijk op 31 januari van elk jaar een raming naar de Commissie. Vervolgens bezorgt de Commissie de ramingen van de EU-agentschappen aan het Parlement en de Raad, en doet ze een voorstel voor de hoogte van de bijdrage voor elk EU-orgaan en het aantal personeelsleden dat zij nodig acht voor het volgende begrotingsjaar.
Met betrekking tot het stelsel van eigen middelen van de EU moet het basisbesluit inzake de eigen middelen unaniem worden goedgekeurd door de Raad, op voorstel van de Commissie (artikel 17, VEU) en na raadpleging van het Parlement, overeenkomstig de bijzondere wetgevingsprocedure (artikel 311, lid 3, VWEU). Het is mogelijk om op enig moment nieuwe categorieën van eigen middelen vast te stellen of bestaande categorieën te schrappen, maar dergelijke besluiten kunnen alleen worden genomen op basis van een voorstel van de Commissie (artikel 17, lid 2, VEU). Verder bepaalt de Raad, na een voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Parlement en de Rekenkamer, de regels en de procedure op grond waarvan de begrotingsontvangsten waarin het stelsel van eigen middelen van de Unie voorziet, beschikbaar worden gesteld aan de Commissie (artikel 322, lid 2, VWEU).
c. Betrekkingen met derde landen
Krachtens de artikelen 207 en 218 VWEU heeft de Commissie, indien hiertoe gemachtigd door de Raad, als taak te onderhandelen over internationale overeenkomsten, die vervolgens met het oog op het sluiten daarvan aan de Raad worden voorgelegd. Daaronder vallen ook de onderhandelingen over de toetreding tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (artikel 6, lid 2, VEU). Op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid onderhandelt de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid over overeenkomsten. Krachtens artikel 50 VEU en artikel 218, lid 3, VWEU doet de Commissie tevens aanbevelingen aan de Raad over het openen van onderhandelingen over terugtrekking uit de EU.
2. Beperkt initiatiefrecht: het recht om aanbevelingen te doen en adviezen te geven
a. In de context van de Economische en Monetaire Unie (raadpleeg voor meer informatie de infopagina van het Parlement over de instellingen van de Economische en Monetaire Unie).
De Commissie speelt ook een rol bij het beheer van de economische en monetaire unie (EMU). Zij presenteert het volgende aan de Raad:
- aanbevelingen voor een ontwerp van globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en waarschuwingen indien dat beleid bij lidstaten dreigt af te wijken van de richtsnoeren (artikel 121, lid 4, VWEU);
- voorstellen op basis waarvan de Raad besluit of er in een lidstaat al dan niet sprake is van een buitensporig tekort (artikel 126, lid 6, VWEU);
- aanbevelingen voor te nemen maatregelen in geval van moeilijkheden in de betalingsbalans van een niet tot de eurozone behorende lidstaat (artikel 143 VWEU);
- aanbevelingen voor de wisselkoers tussen de gemeenschappelijke munt en de overige valuta’s en voor algemene richtsnoeren voor het wisselkoersbeleid (artikel 219 VWEU);
- een evaluatie van de nationale beleidsplannen en landspecifieke ontwerpaanbevelingen in het kader van het Europees Semester.
b. In het kader van het buitenlands en veiligheidsbeleid
Op dit gebied zijn tal van bevoegdheden van de Commissie overgedragen aan de VV/HV en de Europese Dienst voor extern optreden. De VV/HV kan zich echter door de Commissie laten bijstaan wanneer deze bij de Raad een voorstel voor een besluit indient betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (artikel 30 VEU).
B. Recht om de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie te controleren
In de Verdragen wordt de Commissie opgedragen erop toe te zien dat de Verdragen en eventuele uitvoeringsbesluiten bij die Verdragen (afgeleid recht) naar behoren ten uitvoer worden gelegd. Dat is haar taak als hoedster van de Verdragen. De Commissie voert die taak hoofdzakelijk uit via de inbreukprocedure die van toepassing is op lidstaten die een van de krachtens de Verdragen op hen rustende verplichtingen niet zijn nagekomen, zoals bepaald in artikel 258 VWEU.
C. Gedelegeerde bevoegdheden en uitvoeringsbevoegdheden
De vroegere “comitologie”-procedure is vervangen door nieuwe wetgevingsinstrumenten, met name de gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen.
1. Uitvoeringsbevoegdheden
Zoals vastgelegd in de Verdragen, zijn de belangrijkste bevoegdheden van de Commissie:
- het uitvoeren van de begroting (artikel 17, lid 1, VEU, artikel 317 VWEU). Zodra de begroting is vastgesteld, verricht elke lidstaat vanaf 1 januari van het volgende begrotingsjaar de aan de EU verschuldigde betalingen door middel van maandelijkse bijdragen aan de EU-begroting. Die bijdragen worden gestort op een bankrekening op naam van de Europese Commissie bij het nationale Ministerie van Financiën of de centrale bank;
- het machtigen van lidstaten om vrijwaringsmaatregelen te nemen waarin de Verdragen, met name voor overgangsperioden, voorzien (bijv. artikel 201 VWEU);
- het handhaven van de mededingingsregels, in het bijzonder door de controle op staatssteun overeenkomstig artikel 108 VWEU.
Wat de financiële reddingspakketten betreft waarmee de schuldencrises in sommige lidstaten worden aangepakt, is de Commissie verantwoordelijk voor het beheer van de middelen die via de EU-begroting beschikbaar worden gesteld en worden gewaarborgd. Zij heeft ook de bevoegdheid om de stemprocedure in de raad van bestuur van het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) te wijzigen van eenparigheid naar bijzondere gekwalificeerde meerderheid (85 %) wanneer zij (in samenspraak met de Europese Centrale Bank) besluit dat het niet nemen van een besluit om financiële steun te verlenen de economische en financiële duurzaamheid van de eurozone in gevaar kan brengen (artikel 4, lid 4, ESM-verdrag) (raadpleeg voor meer informatie de infopagina van het Parlement over financiële bijstand aan EU-lidstaten).
2. Gedelegeerd door het Parlement en de Raad
Overeenkomstig artikel 291 VWEU is de Commissie bevoegd de wetgevingshandelingen uit te voeren die door het Parlement en de Raad zijn aangenomen.
Bij het Verdrag van Lissabon zijn nieuwe “algemene voorschriften en beginselen [vastgesteld] die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren” (artikel 291, lid 3, VWEU, en Verordening (EU) nr. 182/2011). Die vervangen de vroegere comitologiemechanismen door twee nieuwe instrumenten, namelijk de raadplegingsprocedure en de onderzoeksprocedure. Het toetsingsrecht van het Parlement en de Raad is formeel in het Verdrag opgenomen en er is eveneens voorzien in een beroepsprocedure in geval van conflict.
3. Gedelegeerde handelingen
Met het Verdrag van Lissabon werd ook een nieuwe categorie wettelijke bepalingen in het leven geroepen, tussen de wetgevings- en de uitvoeringshandelingen in. Deze “gedelegeerde niet-wetgevingshandelingen” (artikel 290 VWEU) zijn “handelingen van algemene strekking (…) ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling” (ook “basishandeling” genoemd). In principe heeft het Parlement hetzelfde controlerecht als de Raad.
D. Regelgevende en adviserende bevoegdheid
In de Verdragen worden de Commissie maar zelden volledige regelgevende bevoegdheden verleend. Een uitzondering is artikel 106 VWEU, waarmee de Commissie de bevoegdheid krijgt te waken over de toepassing van de regels van de Unie op de openbare bedrijven en de ondernemingen die diensten van algemeen economisch belang verrichten, en indien nodig de passende richtlijnen of besluiten aan de lidstaten te doen toekomen.
In de Verdragen wordt in tal van gevallen aan de Commissie de bevoegdheid verleend om aanbevelingen te doen of verslagen en adviezen in te dienen. De Verdragen voorzien ook in raadpleging van de Commissie over bepaalde besluiten, zoals besluiten over de toelating van nieuwe lidstaten tot de Unie (artikel 49 VEU). De Commissie moet in het bijzonder worden geraadpleegd over wijzigingen in de statuten van andere instellingen en organen, zoals het Statuut van de leden van het Europees Parlement, het Statuut van de Europese Ombudsman en van het Hof van Justitie.
Rol van het Europees Parlement
De Commissie is de voornaamste gesprekspartner van het Parlement in wetgevings- en begrotingsaangelegenheden. De parlementaire controle op het werkprogramma van de Commissie en de uitvoering ervan wordt steeds belangrijker om een betere democratische legitimiteit van het EU-bestuur te waarborgen. Samen met de Raad ontvangt het Parlement van de Commissie de jaarlijkse ontwerpbegroting ter goedkeuring. Daarnaast stelt de Commissie haar eigen raming van ontvangsten en uitgaven op, die zij eveneens ter goedkeuring afzonderlijk naar het Parlement en de Raad zendt. Overeenkomstig artikel 319 VWEU heeft het Parlement het recht om de Commissie kwijting te verlenen.
Het Parlement wordt geraadpleegd op basis van het eigenmiddelenbesluit krachtens een bijzondere wetgevingsprocedure (artikel 289, lid 2, VWEU), na een voorstel van de Commissie (artikel 311, lid 2, VWEU). De daarmee verband houdende uitvoeringsmaatregelen worden door de Raad vastgesteld (overeenkomstig artikel 291, lid 2, VWEU) na goedkeuring door het Parlement op basis van een voorstel van de Commissie (artikel 311, lid 3, VWEU).
De Commissie moet gedurende de gehele zittingsperiode een permanente dialoog met het Parlement onderhouden, te beginnen met het horen van voorgedragen commissarissen en later over de specifieke toezeggingen die tijdens die hoorzittingen zijn gedaan, de tussentijdse evaluatie van deze toezeggingen en de systematische gestructureerde dialoog met specifieke parlementaire commissies.
Krachtens het Verdrag van Maastricht, dat is uitgebreid met het Verdrag van Lissabon (artikel 225, VWEU), heeft het Parlement een initiatiefrecht op wetgevingsgebied, waardoor het de Commissie kan verzoeken een voorstel in te dienen. Het Parlement kan ook rapportagevereisten in zijn wetgeving opnemen en zo de Commissie verplichten uitvoeringsverslagen in te dienen.
De Commissie komt de verzoeken om voorstellen van het Parlement niet altijd tegemoet (zoals in het geval van de aanbeveling van het Europees Parlement van 15 juni 2023 met betrekking tot het gebruik van Pegasus en soortgelijke spyware voor surveillance) of vertraagt soms de indiening van belangrijke uitvoeringsverslagen (bijv. het eerste verslag over de toepassing en werking van de richtlijn gegevensbescherming bij rechtshandhaving).
Een ander voorbeeld is de bescherming van persoonsgegevens bij trans-Atlantische gegevensuitwisseling. Het arrest van het Hof van Justitie van de EU in de zaak-Schrems II van juli 2020 leidde tot de ongeldigverklaring van Uitvoeringsbesluit (EU) 2016/1250 van de Commissie betreffende de gepastheid van de bescherming die wordt geboden door het EU-VS-privacyschild over de uitwisseling van gegevens, vanwege bezorgdheid over het feit dat EU-burgers niet werden beschermd bij trans-Atlantische gegevensuitwisseling. Het Parlement uitte in zijn resolutie kritiek op het feit dat de Commissie de betrekkingen met de Verenigde Staten boven de belangen van de EU-burgers had geplaatst en dat de Commissie daarmee de taak om het EU-recht te verdedigen aan individuele burgers had overgelaten. Ondanks deze kritiek en een latere resolutie waarin het Parlement tot de conclusie kwam dat het kader voor gegevensbescherming EU-VS geen wezenlijke gelijkwaardigheid in het beschermingsniveau tot stand brengt, heeft de Commissie op 10 juli 2023 haar derde besluit goedgekeurd over het passende beschermingsniveau van persoonsgegevens uit hoofde van het kader voor gegevensbescherming EU-VS.
Deze infopagina is opgesteld door de beleidsondersteunende afdeling Justitie, Burgerlijke Vrijheden en Institutionele Zaken van het Europees Parlement.
Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN