Das Haushaltsverfahren

In dieser Kurzdarstellung werden der Haushaltsplan der EU und die Ziele des Haushaltsverfahrens, die Rechtsgrundlage des Haushaltsverfahrens, die wichtigsten Phasen des Haushaltsverfahrens, die Entwicklung des EU-Haushaltsverfahrens seit den 1970er-Jahren, die Rolle des Parlaments bei der Gestaltung des Haushalts sowie die strukturierten Rahmen und die Abstimmung im Zusammenhang mit der Verwaltung des EU-Haushalts erläutert.

Rechtsgrundlage

Das Haushaltsverfahren beruht auf wichtigen Verträgen, Verordnungen und Vereinbarungen der EU, in denen festgelegt ist, wie der Haushaltsplan aufgestellt, angenommen und verwaltet wird, um Transparenz, Zusammenarbeit und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung sicherzustellen.

• In Artikel 314 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist das Verfahren für die Annahme des jährlichen Haushaltsplans der EU festgelegt, aus dem sich auch die Rolle der Kommission, des Parlaments und des Rates sowie die Form ihrer Zusammenarbeit ergeben.
• Gemäß Artikel 106a des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft gelten die Haushaltsvorschriften der EU auch für Euratom.
• In den Artikeln 39 bis 55 der Haushaltsordnung sind das Verfahren für die Aufstellung des Haushaltsentwurfs und die Struktur des Haushaltsplans festgelegt.
• Die Interinstitutionelle Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung bietet der Kommission, dem Parlament und dem Rat einen Rahmen für eine wirksame Zusammenarbeit, mit dem eine transparente und verantwortungsvolle Haushaltsführung sichergestellt wird.

Worin besteht das Haushaltsverfahren der EU?

Der Haushaltsplan der EU ist der jährliche Finanzplan der Europäischen Union. Über ihn werden Maßnahmen und Programme finanziert, die den Menschen, Regionen und Wirtschaftsbereichen überall in der EU zugutekommen – von Forschung und Klimaschutz bis hin zu Landwirtschaft, Bildung und Außenhilfe. Obwohl der EU-Haushalt im Vergleich zu den nationalen Haushalten relativ klein ist, hat er eine große Reichweite und es ist wichtig, dass seine Verwaltung sorgfältig und transparent erfolgt und dass Rechenschaft über sie abgelegt werden muss. Die jährlichen Haushaltspläne sind Teil langfristiger Finanzpläne, die als mehrjährige Finanzrahmen bezeichnet werden und in denen die Haushaltsprioritäten und Ausgabenobergrenzen der EU für mehrere Jahre festgelegt werden. 

Das Haushaltsverfahren der EU ist das strukturierte Verfahren, mit dem der Jahreshaushalt der EU vorgeschlagen, ausgehandelt und angenommen wird. Die Kommission erstellt den ursprünglichen Haushaltsentwurf, der Rat und das Europäische Parlament prüfen und ändern ihn und nehmen gemeinsam die endgültige Fassung an.

Das Verfahren trägt dazu bei, dass EU-Mittel effizient und verantwortungsvoll ausgegeben werden und dass dabei den Prioritäten und Bedürfnissen der Unionsbürgerinnen und -bürger Rechnung getragen wird. Dadurch, dass es transparent abläuft und auf Zusammenarbeit beruht, spielt das Haushaltsverfahren eine entscheidende Rolle dabei, das Vertrauen in die Verwaltung und Verwendung der EU-Mittel aufrechtzuerhalten.

Ziele

Mit dem Haushaltsverfahren der EU werden zwei Hauptziele verfolgt:

• Es wird erstens festgelegt, wie viel Geld die EU jedes Jahr ausgeben kann,
• und zweitens, welchen Politikbereichen und Programmen diese Mittel zugewiesen werden.

Das Verfahren umfasst die Vorbereitung, Aushandlung und Annahme des jährlichen Haushaltsplans der EU.

Nach Abschluss des Haushaltsverfahrens und Annahme des jährlichen Haushaltsplans wird der Haushaltsplan in dem jeweiligen Haushaltsjahr ausgeführt: Die Mittel werden bestimmten Zwecken zugewiesen (gebunden) und die tatsächlichen Zahlungen werden veranlasst.

Nach Ablauf des Haushaltsjahres werden die Ausgaben der EU im Rahmen des jährlichen Entlastungsverfahrens sorgfältig geprüft. Im Zuge dieses Verfahrens entscheidet das Parlament, ob die Mittel des Vorjahres ordnungsgemäß verwendet wurden, und billigt gegebenenfalls die endgültigen Rechnungsabschlüsse.

Weitere Informationen hierzu sind in den folgenden Kurzdarstellungen enthalten:

• Ausführung des Haushaltsplans,
• Die Ausgaben der EU,
• Haushaltskontrolle (jährliches Entlastungsverfahren).

Wie funktioniert das Haushaltsverfahren?

Der jährliche Haushaltsplan der EU wird von der Kommission vorgeschlagen und vom Parlament und vom Rat nach einem vereinbarten Zeitplan gemeinsam angenommen. Das Parlament und der Rat bilden zusammen die Haushaltsbehörde.

In Artikel 314 AEUV sind die Schritte des Haushaltsverfahrens und die in seinem Rahmen geltenden Fristen festgelegt. Tatsächlich ist es jedoch so, dass sich die Organe jedes Jahr, bevor das Verfahren beginnt, auf einen Zeitplan einigen, der in der Praxis einzuhalten ist. Das Verfahren besteht aus mehreren Schritten.

1. Die Kommission legt einen Entwurf des Haushaltsplans vor.

Das Parlament und die Kommission legen zu Beginn des Verfahrens ihre Ausgabenprioritäten für das kommende Jahr fest. Anschließend erstellt die Kommission einen Entwurf des Haushaltsplans und übermittelt ihn dem Parlament und dem Rat. Obwohl der Entwurf offiziell erst bis zum 1. September vorgelegt werden muss, ist er in der Praxis normalerweise früher, Ende Mai oder Anfang Juni, fertig.

Die Kommission kann den Haushaltsplanentwurf zu einem späteren Zeitpunkt aktualisieren, wenn sich neue Entwicklungen ergeben; diese Änderungen müssen jedoch vor Schritt 4 vorgenommen werden. In der Praxis tut die Kommission dies jedes Jahr, in der Regel Anfang Oktober, mit einem sogenannten Berichtigungsschreiben.

2. Der Rat legt seinen Standpunkt fest.

Der Rat überprüft den Entwurf des Haushaltsplans und übermittelt dem Parlament seinen Standpunkt. In der Praxis schlägt der Rat immer Änderungen am Entwurf des Haushaltsplans vor. Der Rat muss dem Parlament die Gründe für seine Beschlüsse klar darlegen.

Obwohl die offizielle Frist am 1. Oktober endet, übermittelt der Rat dem Parlament seinen Standpunkt in der Regel früher, normalerweise bis Ende Juli.

3. Das Parlament reagiert.

Das Parlament hat 42 Tage Zeit, um zu reagieren. Es kann

• den Standpunkt des Rates billigen;
• es ablehnen, einen Beschluss zu fassen; in diesem Fall gilt der Haushaltsplan als angenommen;
• Änderungen in Form von Abänderungsentwürfen vorschlagen.

Wenn das Parlament Änderungen vorschlägt, was es in der Praxis immer tut, geht der geänderte Entwurf an den Rat und die Kommission zurück. Der Präsident bzw. die Präsidentin des Parlaments muss dann im Einvernehmen mit dem Präsidenten bzw. der Präsidentin des Rates umgehend eine Sitzung des Vermittlungsausschusses einberufen.

Akzeptiert der Rat die Änderungen des Parlaments innerhalb von zehn Tagen, so gilt der Haushaltsplan als angenommen.

4. Wenn sich der Rat und das Parlament nicht einig werden, wird der Vermittlungsausschuss einberufen.

Der Vermittlungsausschuss setzt sich aus je 27 Vertretern des Rates und des Parlaments zusammen. Sobald der Ausschuss einberufen ist, hat er 21 Tage Zeit, um einen Kompromiss vorzulegen.

Der Kompromiss muss von einer qualifizierten Mehrheit der Vertreter des Rates und einer Mehrheit der Vertreter des Parlaments unterstützt werden.

Die Kommission beteiligt sich ebenfalls und trägt dazu bei, etwaige Differenzen zwischen dem Parlament und dem Rat auszuräumen.

a. Übliche Ergebnisse

In der Praxis hat die Einberufung des Ausschusses üblicherweise eines der beiden folgenden Ergebnisse zur Folge:

Einigung: Die Vertreter des Parlaments und des Rates einigen sich im Vermittlungsausschuss auf einen Kompromiss. Die beiden Organe haben dann 14 Tage Zeit, um den gemeinsamen Entwurf dieses Kompromisshaushaltsplans förmlich zu billigen.

Keine Einigung: Wird innerhalb von 21 Tagen kein Kompromiss erzielt, muss die Kommission einen neuen Haushaltsentwurf vorschlagen, und das Verfahren beginnt erneut mit Schritt 1.

Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist bislang viermal der Fall eingetreten, dass im Vermittlungsausschuss keine Einigung erzielt werden konnte (über die Haushaltspläne für die Jahre 2011, 2013, 2015 und 2019). Jedes Mal wurde schließlich der neue Entwurf des Haushaltsplans der Kommission angenommen, der alle Bereiche umfasste, über die in der ersten Runde eine Einigung erzielt worden war.

b. Andere mögliche Ergebnisse

Andere Ergebnisse sind theoretisch nach dem AEUV möglich, kommen aber in der Praxis nicht vor. Dabei handelt es sich insbesondere um die folgenden:

• Lehnt das Parlament den Kompromisshaushaltsplan ab, muss die Kommission unabhängig vom Standpunkt des Rates einen neuen Entwurf des Haushaltsplans vorlegen. In der Praxis hat es jedoch noch nie eine Situation gegeben, in der sich die Vertreter des Parlaments auf einen Kompromisstext geeinigt haben, den das Parlament als Ganzes dann abgelehnt hätte.
• Wenn das Parlament den Kompromisshaushaltsplan billigt, der Rat ihn jedoch ablehnt,
• Stimmt das Parlament dafür, seinen ursprünglichen Standpunkt in Teilen oder in seiner Gesamtheit erneut zu bestätigen, und erreicht es hierfür die erforderliche Mehrheit, so werden diese Abänderungsentwürfe in den gemeinsamen Entwurf aufgenommen, der dann als angenommen gilt. Obwohl es in der Theorie möglich ist, hat es in der Praxis noch nie eine Situation gegeben, in der sich die Vertreter des Rates auf einen Kompromisstext geeinigt haben, den der Rat als Ganzes dann abgelehnt hätte. In jedem Fall wäre es nicht im Interesse des Rates, den Kompromiss aktiv abzulehnen, während das Parlament ihn billigt, da dies dem Parlament die Möglichkeit geben würde, seine eigene Position zu stärken.
• Wenn bis zu Beginn eines Haushaltsjahres keine Einigung zustande kommt, ist im AEUV vorgesehen, dass vorübergehend das System der vorläufigen Zwölftel angewandt werden kann, bis eine Einigung erzielt wird. Die Regelung der vorläufigen Zwölftel wurde bislang viermal angewandt: 1980, 1985, 1986 und 1988.
• Unter bestimmten Bedingungen kann der Rat Ausgaben über die Obergrenze von einem Zwölftel hinaus genehmigen, wie in Artikel 315 AEUV festgelegt und in Artikel 16 der Haushaltsordnung näher ausgeführt ist. In solchen Fällen

5. Der Haushaltsplan ist angenommen.

Sobald das Parlament und der Rat übereingekommen sind, den Entwurf des Haushaltsplans oder den Kompromisshaushaltsplan zu billigen, erklärt die Präsidentin oder der Präsident des Parlaments, dass der Haushaltsplan endgültig erlassen ist.

6. Entwürfe von Berichtigungshaushaltsplänen

Im Falle unvermeidbarer, außergewöhnlicher oder unvorhergesehener Umstände (im Sinne von Artikel 44 der Haushaltsordnung) kann die Kommission Entwürfe von Berichtigungshaushaltsplänen vorlegen. Mit diesen Vorschlägen soll der verabschiedete Haushalt geändert werden, um neuen Bedürfnissen und Entwicklungen Rechnung zu tragen.

Für die Annahme und Ausführung von Berichtigungshaushaltsplänen gelten dieselben Regeln wie für den Gesamthaushaltsplan, obwohl Berichtigungshaushaltspläne in fast allen Fällen ohne Änderungen angenommen werden. Im Jahr 2024 wurden fünf Berichtigungshaushaltspläne angenommen.

Verfahren zur Billigung des gemeinsamen Entwurfs des Vermittlungsausschusses

Das Haushaltsverfahren der EU hat sich im Laufe der Jahre erheblich verändert. Inzwischen trägt das Europäische Parlament gemeinsam mit dem Rat die volle Verantwortung für die Annahme des Jahreshaushaltsplans der EU. Aber das war nicht immer so.

A. Die Anfänge

Vor 1970 war allein der Rat befugt, über den EU-Haushalt zu entscheiden. Das Parlament konnte nur eine Stellungnahme abgeben (Anhörungsverfahren). Mit zwei wichtigen Verträgen begann sich dies zu ändern:

• 1970 erhielt das Parlament mit dem Vertrag von Luxemburg das letzte Wort bei den „nichtobligatorischen Ausgaben“. Diese wurde als Ausgaben definiert, die sich nicht aus den Verträgen und den damit verbundenen Rechtsvorschriften ergaben. 1970 machten die nichtobligatorischen Ausgaben rund 8 % des Haushalts aus, ihr Anteil stieg jedoch im Laufe der Zeit erheblich, auf mehr als 60 % des Haushalts im Jahr 2010, an.
• 1975 erhielt das Parlament mit dem Vertrag von Brüssel das Recht, den Haushaltsplan in seiner Gesamtheit abzulehnen.

B. Wichtige Veränderungen durch den Vertrag von Lissabon

Der Vertrag von Lissabon markierte 2009 einen Wendepunkt,

1. da mit ihm die Unterscheidung zwischen obligatorischen Ausgaben und nichtobligatorischen Ausgaben aufgehoben wurde,
2. da mit ihm eingeführt wurde, dass in jedem Organ nur eine einzige Lesung des Haushaltsentwurfs stattfindet, d. h., dass sowohl der Rat als auch das Parlament nun nur noch einmal den Haushaltsentwurf prüfen und über ihn abstimmen, anstatt zwei Überprüfungs- und Änderungsrunden zu durchlaufen;
3. da mit ihm das Mitentscheidungsverfahren im Haushaltsbereich eingeführt wurde, mit dem dem Parlament die gleichen Befugnisse wie dem Rat bei der Annahme des Haushaltsplans eingeräumt wurden.

Mit dieser Reform wurde das Verfahren gestrafft und effizienter und transparenter gestaltet.

Rolle des Europäischen Parlaments

A. Seine Befugnisse gemäß Artikel 314 AEUV

Das Parlament teilt sich nun mit dem Rat die Befugnis, die gesamten Haushaltsausgaben festzulegen.

Die Stellung des Parlaments kann sogar als der des Rates übergeordnet angesehen werden, da der Rat keinen Haushaltsplan gegen den Willen des Parlaments feststellen kann, während das Parlament unter bestimmten Umständen einen Haushaltsplan durchsetzen könnte, auch wenn der Rat nicht einverstanden ist.

Ein solches Szenario ist jedoch eher unwahrscheinlich, und das neue Haushaltsverfahren lässt sich am besten als ein ausgewogenes Mitentscheidungsverfahren beschreiben, bei dem das Parlament und der Rat gleichberechtigt über alle EU-Ausgaben entscheiden.

B. Der strategische Einfluss des Parlaments auf den EU-Haushalt

Die Fähigkeit des Parlaments, den Haushaltsplan abzulehnen, unterstreicht seinen Einfluss und seine Verantwortung, dafür zu sorgen, dass die Finanzpläne mit seinen Prioritäten und den Interessen der Unionsbürgerinnen und -bürger im Einklang stehen. Das Parlament hat diese Befugnis im Laufe der Jahre gezielt und strategisch ausgeübt.

Seit das Parlament 1975 die Befugnis erhalten hat, den Haushalt in seiner Gesamtheit abzulehnen, hat es bisher zweimal, im Dezember 1979 und im Dezember 1984, von dieser Befugnis Gebrauch gemacht.

C. Haushaltsplan 2025

Das Parlament und der Rat erzielten am 16. November 2024, noch vor Ablauf der Vermittlungsfrist, eine vorläufige Einigung über den Haushaltsplan 2025. Der Rat nahm den endgültigen Haushaltsplan am 25. November 2024 an, und das Parlament billigte ihn am 27. November 2024 im Plenum. Mit dem Haushaltsplan 2025 wurden insgesamt Mittel für Verpflichtungen in Höhe von 199,4 Mio. EUR und Mittel für Zahlungen in Höhe von 155,2 Mio. EUR vorgesehen.

Im Rahmen der Verhandlungen hat das Parlament im Vergleich zum ursprünglichen Vorschlag der Kommission für den EU-Haushalt 2025 zusätzliche Mittel in Höhe von 230,7 Mio. EUR ausgehandelt. Diese zusätzlichen Mittel werden für verschiedene wichtige Prioritäten verwendet, wie z. B. für

• Forschung und Innovation,
• Gesundheit,
• Bildung,
• Beihilfen für Junglandwirte,
• biologische Vielfalt und Klimaschutz,
• Grenzmanagement,
• humanitäre Hilfe.

Die Mittel werden auch zur Rückzahlung der Anleihen verwendet, die im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie aufgenommen wurden.

Der Haushaltsplan 2025 war der erste jährliche Haushaltsplan, der nach der Überarbeitung des mehrjährigen Finanzrahmens (des Ausgabenplans der EU für einen Zeitraum von 7 Jahren) im Februar 2024 angenommen wurde.

Koordinierung des Haushaltsverfahrens der EU

Für eine wirksame Verwaltung des EU-Haushalts sind koordinierte Rahmen und Strategien erforderlich. Interinstitutionelle Vereinbarungen, mehrjährige Finanzrahmen und das Europäische Semester spielen eine wichtige Rolle dabei, sicherzustellen, dass die EU-Ausgaben gut geplant werden und innerhalb der genehmigten Grenzen bleiben und dass die Wirtschaftspolitik in der gesamten EU kohärent ist.

A. Mehrjährige Finanzrahmen

Die mehrjährigen Finanzrahmen sind langfristige Finanzpläne, in denen die Haushaltsprioritäten und Ausgabenobergrenzen der EU für mehrere Jahre festgelegt werden. Die mehrjährigen Finanzrahmen ersetzen nicht das jährliche Haushaltsverfahren, sondern bieten einen strukturierten Ansatz für Finanzplanung und Stabilität. Der derzeitige mehrjährige Finanzrahmen umfasst den Zeitraum 2021 bis 2027.

Gemäß dem Vertrag von Lissabon und der Haushaltsordnung muss der jährliche Haushaltsplan innerhalb der durch den mehrjährigen Finanzrahmen gesetzten Grenzen bleiben, bei dessen Festlegung wiederum die im Eigenmittelbeschluss festgelegten Ausgabenobergrenzen eingehalten werden müssen.

B. Interinstitutionelle Vereinbarungen über die Haushaltsdisziplin

C. Nachdem es zum wiederholten Male zu Streitigkeiten über die Rechtsgrundlage für die Ausführung des Haushaltsplans gekommen war, nahmen die Organe 1982 eine gemeinsame Erklärung an, mit der das Haushaltsverfahren klarer gestaltet und gestrafft werden sollte.

Dies führte zu einer Reihe interinstitutioneller Vereinbarungen für verschiedene Zeiträume von 1988 bis 2013 und zur jüngsten interinstitutionellen Vereinbarung für den Zeitraum 2021-2027, die im Dezember 2020 in Kraft trat. Durch diese Vereinbarungen hat sich die Funktionsweise des Haushaltsverfahrens erheblich verbessert.

Mit der derzeitigen interinstitutionellen Vereinbarung wird das Ziel verfolgt,

• für Haushaltsdisziplin zu sorgen,
• die Funktionsweise des jährlichen Haushaltsverfahrens zu verbessern,
• die Zusammenarbeit zwischen den Organen in Haushaltsfragen auszubauen,
• eine wirtschaftliche Haushaltsführung sicherzustellen.

Sie enthält auch einen Plan für die Einführung neuer Eigenmittel zur Deckung der Rückzahlungen im Rahmen des Aufbauinstruments der Europäischen Union im Zeitraum 2021-2027.

D. Das Europäische Semester

Das Europäische Semester wurde 2010 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ eingeführt. Es handelt sich bei ihm um einen alljährlichen Zyklus für die wirtschaftspolitische Koordinierung auf EU-Ebene.

Obwohl es ursprünglich auf die Verwirklichung der Ziele der Strategie Europa 2020 ausgerichtet war, spielt es nach wie vor eine entscheidende Rolle bei der Ausrichtung der Wirtschaftspolitik in der gesamten EU.

Das Europäische Semester dauert jedes Jahr sechs Monate. In diesem Zeitraum wird die Haushalts- und Strukturpolitik der Mitgliedstaaten von der Kommission überprüft, um Unstimmigkeiten und entstehende Ungleichgewichte aufzudecken.

Auf der Grundlage dieser wirtschaftlichen Bewertungen gibt die Kommission den Mitgliedstaaten politische Leitlinien und/oder Empfehlungen zu haushaltspolitischen, makroökonomischen und strukturellen Reformen an die Hand.

Mit dem Europäischen Semester soll die Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten gestärkt werden, während die Vorbereitung wichtiger haushaltspolitischer Entscheidungen auf nationaler Ebene noch im Gange ist. Neben der Koordinierung der nationalen Haushaltspläne verfolgt das Parlament auch das Ziel, Bereiche, in denen sich die nationalen Haushalte und der EU-Haushalt ergänzen, bestmöglich zu nutzen und die Koordinierung zwischen ihnen zu stärken.

Weitere Informationen sind auf der Website des Haushaltsausschusses verfügbar.

 

Eleanor Remo James

10-2025