Talousarviomenettely

Tässä faktatieto-osiossa kerrotaan EU:n talousarviosta ja talousarviomenettelyn tavoitteista, oikeusperustasta ja tärkeimmistä vaiheista. Siinä luodaan myös silmäys menettelyn kehityskulkuihin vuodesta 1970 alkaen, parlamentin rooliin talousarvion laatimisessa sekä EU:n talousarvion hallinnointia ohjaaviin jäsenneltyihin kehyksiin ja koordinointitapoihin.

Oikeusperusta

Talousarviomenettely perustuu EU:n keskeisiin perussopimuksiin, asetuksiin ja sopimuksiin, joissa määritellään, miten talousarviota valmistellaan, miten se hyväksytään ja miten sitä hallinnoidaan niin, että voidaan varmistaa avoimuus, yhteistyö ja moitteeton varainhoito.

• Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 314 artiklassa vahvistetaan EU:n vuotuisen talousarvion hyväksymismenettely ja määritellään komission, parlamentin ja neuvoston roolit ja niiden välinen yhteistyö.
• Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen 106 A artiklassa todetaan, että EU:n talousarviosääntöjä sovelletaan myös Euratomiin.
• Varainhoitoasetuksen 39–55 artiklassa vahvistetaan talousarvioesityksen laatimismenettely ja talousarvion rakenne.
• Toimielinten sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta tarjoaa komissiolle, parlamentille ja neuvostolle puitteet, joiden turvin ne voivat työskennellä yhdessä tehokkaasti, ja varmistaa avoimen ja vastuullisen talousarviohallinnon.

Mikä on EU:n talousarviomenettely?

EU:n talousarvio on Euroopan unionin vuotuinen rahoitussuunnitelma. Siitä rahoitetaan toimintapolitiikkoja ja ohjelmia, jotka hyödyttävät ihmisiä, alueita ja toimialoja kaikkialla EU:ssa tutkimuksesta ja ilmastotoimista maatalouteen, koulutukseen ja ulkoiseen apuun. Vaikka EU:n talousarvio on suhteellisen pieni kansallisiin talousarvioihin verrattuna, se ulottuu laajalle ja sitä on hallinnoitava huolellisesti, avoimesti ja vastuullisesti. Vuotuiset talousarviot ovat osa monivuotisiksi rahoituskehyksiksi kutsuttuja pitkän aikavälin rahoitussuunnitelmia, joissa esitetään EU:n talousarvion painopisteet ja menorajat usean vuoden ajanjaksolle.

EU:n talousarviomenettely on jäsennelty prosessi, jonka mukaan EU:n vuotuisesta talousarviosta tehdään esitys, siitä neuvotellaan ja se hyväksytään. Komissio laatii alustavan talousarvioesityksen, neuvosto ja Euroopan parlamentti käsittelevät sitä ja tekevät siihen muutoksia ja tarkistuksia, ja nämä kaksi yhdessä hyväksyvät lopullisen talousarvion.

Menettely auttaa varmistamaan, että EU:n varoja käytetään tehokkaasti ja vastuullisesti ja että ne vastaavat EU:n kansalaisten prioriteetteja ja tarpeita. Talousarviomenettelyprosessi on avoin ja perustuu yhteistyöhön, ja se auttaa ratkaisevasti ylläpitämään luottamusta siihen, miten EU:n varoja hallinnoidaan ja käytetään.

Tavoitteet

EU:n talousarviomenettelyllä on kaksi päätavoitetta:

• päättää, kuinka paljon rahaa EU voi käyttää vuosittain
• jakaa nämä rahat eri toimintapolitiikkojen ja ohjelmien kesken.

Menettelyyn kuuluvat EU:n vuotuisen talousarvion valmistelu, siitä neuvotteleminen ja sen hyväksyminen.

Kun talousarviomenettely on saatu päätökseen ja vuotuinen talousarvio on hyväksytty, talousarviota toteutetaan asianomaisena varainhoitovuonna niin, että varat osoitetaan tiettyihin tarkoituksiin (maksusitoumukset) ja varsinaiset maksut suoritetaan.

Varainhoitovuoden päätyttyä EU:n varainkäyttöä tarkastellaan huolellisesti vuotuisessa vastuuvapausmenettelyssä. Siinä parlamentti päättää, onko edellistä vuotta varten myönnettyjä varoja käytetty asianmukaisesti, ja hyväksyy lopullisen tilinpäätöksen.

Lisätietoja näistä asioista on seuraavissa faktatieto-osioissa:

• Talousarvion toteuttaminen
• Unionin menot
• Talousarvion valvonta (vuotuinen vastuuvapausmenettely)

Miten talousarviomenettely etenee?

Komissio tekee ehdotuksen EU:n vuotuisesta talousarviosta, ja parlamentti ja neuvosto hyväksyvät talousarvion yhdessä sovittua aikataulua noudattaen. Parlamentti ja neuvosto käyttävät yhdessä budjettivaltaa.

SEUT:n 314 artiklassa vahvistetaan talousarviomenettelyn eri vaiheet sekä enimmäismääräajat, joita menettelyssä noudatetaan. Toimielimet kuitenkin sopivat käytännön aikataulusta vuosittain ennen talousarviomenettelyn käynnistymistä. Menettelyssä on useita eri vaiheita.

1. Komissio laatii talousarvioesityksen

Parlamentti ja neuvosto aloittavat määrittelemällä omat menoja koskevat painopisteensä tulevaa vuotta varten. Komissio laatii sen jälkeen talousarvioesityksen ja toimittaa sen parlamentille ja neuvostolle. Se on virallisesti esitettävä viimeistään 1. syyskuuta, mutta käytännössä esitys on yleensä valmis jo aiemmin, toukokuun lopussa tai kesäkuun alussa.

Komissio voi päivittää talousarvioesitystä myöhemmin, jos uudet tilanteet niin edellyttävät, mutta muutokset on tehtävä ennen jäljempänä esiteltyä vaihetta 4. Käytännössä komissio tekee näin joka vuosi, yleensä lokakuun alussa, niin kutsutun oikaisukirjelmän muodossa.

2. Neuvosto vahvistaa kantansa

Neuvosto tarkastelee talousarvioesitystä ja toimittaa kantansa parlamentille. Käytännössä neuvosto ehdottaa aina muutoksia talousarvioesitykseen. Neuvoston on esitettävä parlamentille selkeät perustelut päätöksilleen.

Neuvoston on virallisesti esitettävä kantansa viimeistään 1. lokakuuta, mutta käytännössä se yleensä toimittaa kantansa parlamentille jo aiemmin, tavallisesti heinäkuun loppuun mennessä.

3. Parlamentti vastaa

Parlamentilla on 42 päivää aikaa vastata. Se voi

• hyväksyä neuvoston kannan
• olla tekemättä ratkaisuaan, jolloin talousarvio katsotaan hyväksytyksi
• ehdottaa muutoksia tarkistusten muodossa.

Jos parlamentti ehdottaa muutoksia, kuten se käytännössä aina tekee, tarkistettu esitys toimitetaan jälleen neuvostolle ja komissiolle. Parlamentin puhemiehen on sen jälkeen kutsuttava yhteisymmärryksessä neuvoston puheenjohtajan kanssa viipymättä koolle sovittelukomitea.

Jos neuvosto hyväksyy parlamentin tekemät muutokset 10 päivän kuluessa, talousarvio hyväksytään.

4. Neuvosto ja parlamentti ovat eri mieltä: sovittelukomitea koolle

Sovittelukomiteassa on 27 edustajaa sekä neuvostosta että parlamentista. Sen on saatava aikaan kompromissi 21 päivän kuluessa siitä, kun se on kutsuttu koolle.

Kompromissin taakse on saatava neuvoston edustajien määräenemmistö ja parlamentin edustajien enemmistö.

Myös komissio osallistuu sovittelukomitean työskentelyyn. Se pyrkii edistämään parlamentin ja neuvoston kantojen lähenemistä.

a. Tavanomaiset lopputulokset

Sovittelukomitean kokoonnuttua tavanomaisia lopputuloksia on kaksi:

Yhteisymmärrys: Parlamentin ja neuvoston edustajat pääsevät sovittelukomiteassa yhteisymmärrykseen kompromissitekstistä. Kummallakin toimielimellä on 14 päivää aikaa hyväksyä virallisesti kompromissitalousarvion yhteinen teksti.

Ei yhteisymmärrystä: Jos kompromissia ei saada aikaan 21 päivän kuluessa, komission on tehtävä uusi talousarvioesitys ja menettely alkaa uudelleen vaiheesta 1.

Lissabonin sopimuksen tultua voimaan on käynyt neljästi niin, ettei sovittelukomiteassa ole päästy yhteisymmärrykseen. Näin kävi vuosien 2011, 2013, 2015 ja 2019 talousarvioita koskevissa neuvotteluissa. Kaikilla kerroilla hyväksyttiin lopulta komission esittämä uusi talousarvioesitys, johon sisältyivät kaikki ne asiat, joista oli päästy yhteisymmärrykseen ensimmäisellä kierroksella.

b. Muut mahdolliset lopputulokset

On myös muita lopputuloksia, jotka ovat teoriassa SEUT:n mukaan mahdollisia, vaikkakin käytännössä harvinaisia. Näitä ovat erityisesti seuraavat:

• Jos parlamentti hylkää kompromissin, komission on tehtävä uusi talousarvioesitys neuvoston kannasta riippumatta. Käytännössä ei ole koskaan ollut tilannetta, jossa parlamentin edustajat olisivat sopineet kompromissitekstistä ja koko parlamentti olisi sitten hylännyt sen.
• Jos parlamentti hyväksyy kompromissin mutta neuvosto hylkää sen,
• Jos parlamentti äänestää vahvistaakseen alkuperäisen kantansa osittain tai kokonaan ja saavuttaa vaaditun enemmistön, nämä tarkistukset sisällytetään yhteiseen tekstiin, joka katsotaan sen jälkeen hyväksytyksi. Käytännössä ei ole koskaan ollut tilannetta, jossa neuvoston edustajat olisivat sopineet kompromissitekstistä ja koko neuvosto olisi sitten hylännyt sen, vaikka tämä onkin teoriassa mahdollista. Joka tapauksessa ei olisi neuvoston edun mukaista oma-aloitteisesti hylätä kompromissia, kun parlamentti hyväksyy sen, koska se antaisi parlamentille mahdollisuuden vahvistaa omaa kantaansa.
• Jos yhteisymmärrykseen ei ole päästy varainhoitovuoden alkuun mennessä, voidaan SEUT:n mukaan ottaa käyttöön väliaikaiset kahdestoistaosat, kunnes yhteisymmärrys saavutetaan. Väliaikaisiin kahdestoistaosiin on turvauduttu neljä kertaa eli vuosina 1980, 1985, 1986 ja 1988.
• Neuvosto voi tietyin edellytyksin antaa luvan menoihin, jotka johtavat siihen, että yksi kahdestoistaosa ylitetään. Tästä määrätään SEUT:n 315 artiklassa ja säädetään varainhoitoasetuksen 16 artiklassa. Tällaisissa tapauksissa

5. Talousarvio hyväksytään

Kun parlamentti ja neuvosto ovat sopineet hyväksyvänsä talousarvioesityksen tai kompromissitalousarvion, parlamentin puhemies toteaa talousarvion lopullisesti hyväksytyksi.

6. Lisätalousarvioesitykset

Komissio voi väistämättömissä, poikkeuksellisissa tai odottamattomissa olosuhteissa (varainhoitoasetuksen 44 artiklan mukaisesti) ehdottaa lisätalousarvioesityksiä. Näiden ehdotusten tarkoituksena on muuttaa hyväksyttyä talousarviota uusien tarpeiden ja tilanteiden huomioon ottamiseksi.

Lisätalousarvioiden hyväksymiseen ja toteuttamiseen sovelletaan samoja sääntöjä kuin yleiseen talousarvioon. Lisätalousarviot hyväksytään kuitenkin lähes aina muutoksitta. Vuonna 2024 hyväksyttiin viisi lisätalousarviota.

Sovittelukomitean yhteisen tekstin hyväksyminen

EU:n talousarviomenettely on muuttunut merkittävästi vuosien mittaan. Euroopan parlamentilla on nykyisin yhdessä neuvoston kanssa täysi vastuu EU:n vuotuisen talousarvion hyväksymisestä. Näin ei kuitenkaan ole aina ollut.

A. Alkuvaiheet

Ennen vuotta 1970 neuvostolla yksin oli toimivalta päättää EU:n talousarviosta. Parlamentti pystyi ainoastaan antamaan lausuntonsa (kuulemismenettely). Tilanne alkoi muuttua kahden tärkeän sopimuksen myötä:

• Vuonna 1970 tehdyllä Luxemburgin sopimuksella parlamentti sai lopullisen päätösvallan ns. ei-pakollisissa menoissa. Ne olivat menoja, jotka eivät perustuneet perussopimuksiin ja niihin liittyvään lainsäädäntöön. Vuonna 1970 ei-pakollisten menojen osuus talousarviosta oli noin 8 prosenttia, mutta ajan mittaan niiden osuus kasvoi merkittävästi ja ne muodostivat vuoteen 2010 mennessä yli 60 prosenttia talousarviosta.
• Vuonna 1975 tehdyllä Brysselin sopimuksella parlamentille annettiin oikeus hylätä koko EU:n talousarvio.

B. Lissabonin sopimuksen mukanaan tuomat keskeiset muutokset

Vuonna 2009 tehty Lissabonin sopimus merkitsi käännekohtaa, sillä siinä

1. poistettiin pakollisten ja ei-pakollisten menojen välinen ero
2. vähennettiin talousarvioesityksen käsittelyjen määrä yhteen kummassakin toimielimessä – eli sekä neuvosto että parlamentti käsittelevät talousarvioesitystä ja äänestävät siitä vain kerran sen sijaan, että järjestettäisiin kaksi tarkastelu- ja tarkistuskierrosta
3. otettiin käyttöön budjettiasioiden yhteispäätösmenettely, jossa parlamentilla ja neuvostolla on tasavertainen toimivalta talousarvion hyväksymisessä.

Uudistus yksinkertaisti menettelyä ja teki siitä tehokkaamman ja avoimemman.

Euroopan parlamentin rooli

A. SEUT:n 314 artiklan mukaiset valtuudet

Parlamentilla on nyt neuvoston kanssa yhteinen toimivalta päättää kaikista talousarvion menoista.

Parlamentin asemaa voidaan jopa pitää vahvempana kuin neuvoston, koska neuvosto ei voi milloinkaan hyväksyä talousarviota ilman parlamentin hyväksyntää. Parlamentti puolestaan voi joissakin tapauksissa hyväksyä talousarvion, vaikka neuvosto olisi eri mieltä.

Tämä on kuitenkin melko epätodennäköistä. Uutta talousarviomenettelyä voidaan parhaiten kuvata tasapainoiseksi yhteispäätösmenettelyksi, jossa parlamentti ja neuvosto päättävät tasavertaisesti kaikista EU:n menoista.

B. Parlamentin strateginen vaikutus EU:n talousarvioon

Parlamentin mahdollisuus hylätä talousarvio korostaa sen vaikutusvaltaa ja vastuuta sen varmistamisessa, että rahoitussuunnitelmat ovat sen painopisteiden ja EU:n kansalaisten etujen mukaisia. Parlamentti on käyttänyt tätä toimivaltaa vuosien mittaan valikoivasti ja strategisesti.

Parlamentti on hylännyt koko talousarvion kaksi kertaa (joulukuussa 1979 ja joulukuussa 1984) sen jälkeen, kun sille annettiin tähän valtuudet vuonna 1975.

C. Vuoden 2025 talousarvio

Parlamentti ja neuvosto pääsivät alustavaan sopimukseen vuoden 2025 talousarviosta 16. marraskuuta 2024 eli ennen sovittelulle asetettua määräaikaa. Neuvosto hyväksyi lopullisen talousarvion 25. marraskuuta 2024, ja parlamentti hyväksyi sen täysistunnossa 27. marraskuuta 2024. Vuoden 2025 talousarviossa on maksusitoumusmäärärahoja yhteensä 199,4 miljardia euroa ja maksumäärärahoja 155,2 miljardia euroa.

Parlamentti sai neuvotteluissa varmistettua EU:n vuoden 2025 talousarvioon 230,7 miljoonan euron lisärahoituksen komission alkuperäiseen esitykseen verrattuna. Tällä rahoituksella tuetaan useita keskeisiä painopisteitä, kuten seuraavia:

• tutkimus ja innovointi
• terveydenhuolto
• koulutus
• nuorten viljelijöiden tukeminen
• biologinen monimuotoisuus ja ilmastotoimet
• rajaturvallisuus
• humanitaarinen apu.

Rahoituksen avulla myös maksetaan covid-19-lainoja takaisin.

Vuoden 2025 talousarvio oli ensimmäinen helmikuussa 2024 toteutetun monivuotisen rahoituskehyksen (EU:n seitsenvuotinen rahoitussuunnitelma) tarkistamisen jälkeen hyväksytty vuotuinen talousarvio.

EU:n talousarviomenettelyn koordinointi

EU:n talousarvion tehokas hallinnointi perustuu koordinoituihin kehyksiin ja toimintapolitiikkoihin. Toimielinten väliset sopimukset, monivuotiset rahoituskehykset ja eurooppalainen ohjausjakso ovat olennaisen tärkeitä sen varmistamiseksi, että EU:n varainkäyttö on hyvin suunniteltua ja pysyy hyväksytyissä rajoissa ja että talouspolitiikka on johdonmukaista kaikkialla EU:ssa.

A. Monivuotiset rahoituskehykset

Monivuotiset rahoituskehykset ovat pitkän aikavälin rahoitussuunnitelmia, joissa esitetään EU:n talousarvion painopisteet ja menorajat usean vuoden ajanjaksolle. Monivuotiset rahoituskehykset eivät korvaa vuotuista talousarviomenettelyä, vaan tarjoavat jäsennellyn lähestymistavan rahoitussuunnitteluun ja -vakauteen. Nykyinen monivuotinen rahoituskehys kattaa vuodet 2021–2027.

Lissabonin sopimuksen ja varainhoitosääntöjen mukaisesti vuotuisessa talousarviossa on noudatettava monivuotisessa rahoituskehyksessä määriteltyjä enimmäismääriä ja monivuotisessa rahoituskehyksessä on puolestaan noudatettava omista varoista tehdyssä päätöksessä asetettuja menokattoja.

B. Toimielinten sopimukset talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta

C. Talousarvion toteuttamisen oikeusperustaa koskeneiden toistuvien kiistojen seurauksena toimielimet antoivat vuonna 1982 yhteisen julistuksen, jonka tarkoituksena oli auttaa selkiyttämään ja sujuvoittamaan talousarviomenettelyä.

Tämän jälkeen tehtiin useita toimielinten sopimuksia, jotka kattoivat useampia ajanjaksoja vuosina 1988–2013. Tuorein toimielinten sopimus vuosiksi 2021–2027 tuli voimaan joulukuussa 2020. Nämä sopimukset ovat parantaneet huomattavasti talousarviomenettelyä.

Nykyisen toimielinten sopimuksen tavoitteena on

• toteuttaa talousarviota koskevaa kurinalaisuutta
• parantaa vuotuista talousarviomenettelyä
• parantaa toimielinten välistä talousarvioyhteistyötä
• varmistaa moitteeton varainhoito.

Siinä esitetään myös suunnitelma uusien omien varojen käyttöönottamiseksi EU:n elpymisvälineen takaisinmaksun kattamiseksi kaudella 2021–2027.

D. Talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso

Talous- ja rahoitusasioiden neuvosto otti vuonna 2010 käyttöön talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson, jonka avulla talouspolitiikkaa koordinoidaan vuosittain EU:n tasolla.

Sen avulla oli alun perin tarkoitus saavuttaa Eurooppa 2020 -strategian tavoitteet, mutta sillä on edelleen keskeinen rooli talouspolitiikan ohjaamisessa koko EU:ssa.

Talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso on vuosittainen kuuden kuukauden jakso, jonka aikana komissio tarkastelee jäsenvaltioiden budjetti- ja rakennepolitiikkaa mahdollisten epäjohdonmukaisuuksien ja kehittymässä olevan epätasapainon havaitsemiseksi.

Komissio antaa näiden taloudellisten arviointien perusteella jäsenvaltioille talouspoliittista ohjeistusta ja/tai suosituksia finanssipoliittisista, makrotaloudellisista ja rakenneuudistuksista.

Eurooppalaisen ohjausjakson tavoitteena on tehostaa jäsenvaltioiden keskinäistä koordinointia siinä vaiheessa, kun merkittävät talousarviopäätökset ovat vielä valmisteltavina kansallisella tasolla. Kansallisten talousarvioiden yhdenmukaistamisen lisäksi parlamentti pyrkii myös hyödyntämään parhaalla mahdollisella tavalla aloja, joilla kansalliset talousarviot ja EU:n talousarvio täydentävät toisiaan ja vahvistamaan koordinointia niiden välillä.

Lisätietoja tästä aiheesta on budjettivaliokunnan verkkosivustolla.

 

Eleanor Remo James

10-2025