Proračunski postopek

V tem informativnem pregledu so pojasnjeni proračun EU in cilji proračunskega postopka, pravna podlaga za proračunski postopek, glavne faze proračunskega postopka in njegov razvoj od sedemdesetih let prejšnjega stoletja, vloga Parlamenta pri oblikovanju proračuna ter strukturirani okviri in usklajevanje, ki so del upravljanja proračuna EU.

Pravna podlaga

Proračunski postopek temelji na ključnih pogodbah, uredbah in sporazumih EU, ki določajo, kako se proračun pripravi, sprejme in upravlja, da se zagotovijo preglednost, sodelovanje in dobro finančno upravljanje.

• Člen 314 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) določa postopek za sprejetje letnega proračuna EU ter opredeljuje vloge in sodelovanje med Komisijo, Parlamentom in Svetom.
• Člen 106a Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo določa, da se proračunska pravila EU uporabljajo tudi za Euratom.
• Členi 39 do 55 finančne uredbe določajo postopek za pripravo predloga proračuna in strukturo proračuna.
• Medinstitucionalni sporazum o proračunski disciplini, sodelovanju in dobrem finančnem poslovodenju Komisiji, Parlamentu in Svetu zagotavlja okvir za učinkovito sodelovanje ter pregledno in odgovorno upravljanje proračuna.

Kaj je proračunski postopek EU?

Proračun EU je letni finančni načrt Evropske unije. Financira politike in programe, ki koristijo ljudem, regijam in sektorjem po vsej EU – od raziskav in podnebnih ukrepov do kmetijstva, izobraževanja in zunanje pomoči. Čeprav je v primerjavi z nacionalnimi proračuni razmeroma majhen, ima proračun Unije velik doseg, zato ga je treba upravljati previdno, pregledno in odgovorno. Letni proračuni so del dolgoročnih finančnih načrtov, imenovanih večletni finančni okviri, ki za več let vnaprej določajo proračunske prednostne naloge EU in omejitve porabe.

Proračunski postopek EU je strukturiran postopek, s katerim se predlaga, izpogaja in sprejme letni proračun EU. Komisija pripravi začetni predlog proračuna, Svet in Evropski parlament ga preučita in dopolnita, potem pa skupaj sprejmeta končno različico.

Postopek pomaga zagotavljati, da se sredstva EU porabljajo učinkovito in odgovorno ter da odražajo prioritete in potrebe državljanov EU. Proračunski postopek, ki je osnovan na preglednosti in sodelovanju, je ključnega pomena za ohranjanje zaupanja v to, kako se sredstva EU upravljajo in porabijo.

Cilji

Proračunski postopek Unije ima dva glavna cilja:

• odločanje o tem, koliko denarja lahko EU porabi vsako leto,
• in dodelitev tega denarja različnim politikam in programom.

Postopek vključuje pripravo letnega proračuna EU, pogajanja o njem in njegovo sprejetje.

Ko je proračunski postopek zaključen in letni proračun sprejet, se proračun izvrši v ustreznem proračunskem letu: denar se dodeli za določene namene (prevzete obveznosti) in izvršijo se dejanska plačila.

Potem ko se proračunsko leto konča, se poraba EU skrbno preuči v vsakoletnem postopku podelitve razrešnice, v katerem Parlament odloči, ali so bila sredstva za prejšnje leto pravilno porabljena, in odobri zaključni račun.

Podrobnejše informacije so na voljo v poglavjih:

• Izvrševanje proračuna,
• Odhodki EU,
• Proračunski nadzor(letni postopek podelitve razrešnice).

Kako deluje proračunski postopek?

Komisija pripravi predlog letnega proračuna EU, Parlament in Svet pa ga skupaj sprejmeta po dogovorjenem časovnem razporedu. Parlament in Svet skupaj tvorita „proračunski organ“.

V členu 314 PDEU so določene faze in končni roki v proračunskem postopku, vendar se institucije pred začetkom postopka vsako leto dogovorijo o časovnem razporedu, ki ga bodo dejansko upoštevale. Postopek je sestavljen iz več korakov.

1. Komisija pripravi predlog proračuna

Parlament in Komisija najprej določita svoje prednostne naloge glede porabe za prihodnje leto. Komisija potem pripravi osnutek proračuna, ki ga pošlje Parlamentu in Svetu. Čeprav naj bi bil osnutek uradno pripravljen do 1. septembra, je v praksi običajno pripravljen prej, do konca maja ali začetka junija.

Komisija lahko predlog proračuna posodobi pozneje, če bi se za to pokazala potreba, vendar je treba te spremembe izvesti pred spodaj navedenim 4. korakom. V praksi Komisija to počne vsako leto, običajno v začetku oktobra, v tako imenovanem dopolnilnem pismu.

2. Svet sprejme stališče

Svet pregleda predlog proračuna in svoje stališče pošlje Parlamentu. V praksi Svet vedno predlaga spremembe predloga proračuna, Parlamentu pa mora jasno pojasniti razloge za svoje odločitve.

Čeprav je uradni rok 1. oktober, Svet običajno pošlje svoje stališče Parlamentu prej, in sicer do konca julija.

3. Odgovor Parlamenta

Parlament ima na voljo 42 dni, da se odzove. Lahko:

• odobri stališče Sveta,
• odkloni sprejetje odločitve, v tem primeru se šteje, da je proračun sprejet,
• predlaga spremembe v obliki predlogov sprememb.

Če Parlament predlaga spremembe, kar v praksi vedno stori, se spremenjeni osnutek vrne Svetu in Komisiji. Predsednik Parlamenta mora v dogovoru s predsednikom Sveta nemudoma sklicati sestanek spravnega odbora.

Če Svet v desetih dneh sprejme spremembe Parlamenta, je proračun sprejet.

4. Če se Svet in Parlament ne strinjata: Spravni odbor

Spravni odbor sestavlja po 27 predstavnikov Sveta in Parlamenta. Ko je odbor sklican, ima na voljo 21 dni, da doseže kompromis.

Tega mora podpreti kvalificirana večina predstavnikov Sveta in večina predstavnikov Parlamenta.

Sodeluje tudi Komisija, ki pomaga premostiti morebitne razlike med Parlamentom in Svetom.

a. Običajni rezultati

V praksi se obravnava v odboru običajno konča na dva načina:

Soglasje: Predstavniki Parlamenta in Sveta se v spravnem odboru dogovorijo o kompromisu. Instituciji imata nato na voljo 14 dni, da uradno odobrita skupno besedilo kompromisnega proračuna.

Nesoglasje: Če v 21 dneh ni dosežen kompromis, mora Komisija predlagati nov predlog proračuna, postopek pa se znova začne s prvim korakom.

Od sprejetja Lizbonske pogodbe spravni odbor štirikrat ni dosegel soglasja (proračuni za leta 2011, 2013, 2015 in 2019). Vsakič je bil na koncu sprejet nov predlog proračuna Komisije, ki je vključeval vsa področja, o katerih je bil dosežen dogovor v prvem krogu.

b. Drugi možni rezultati

Na podlagi PDEU so teoretično možni tudi drugi rezultati, vendar se v praksi ne dogajajo. Izpostaviti velja naslednje:

• če Parlament zavrne kompromis, mora Komisija predlagati nov predlog proračuna, ne glede na stališče Sveta. V praksi se predstavniki Parlamenta nikoli niso dogovorili o kompromisnem besedilu, ki bi ga nato Parlament kot celota zavrnil;
• če Parlament odobri kompromis, Svet pa ga zavrne:
• če Parlament glasuje za ponovno potrditev nekaterih ali vseh svojih prvotnih stališč in doseže zahtevano večino, se ti predlogi sprememb vključijo v skupno besedilo, ki se nato šteje za sprejeto. Čeprav je to teoretično mogoče, se v praksi predstavniki Sveta nikoli niso dogovorili o kompromisnem besedilu, ki bi ga nato Svet kot celota zavrnil. V vsakem primeru ne bi bilo v interesu Sveta, da dejavno zavrne kompromis, medtem ko ga Parlament odobri, saj bi to Parlamentu omogočilo, da okrepi svojo lastno pozicijo;
• če do začetka proračunskega leta ni mogoče doseči sporazuma, PDEU določa, da se lahko uporabi sistem začasnih dvanajstin, dokler se sporazum ne doseže. Sistem začasnih dvanajstin je bil uporabljen štirikrat: leta 1980, 1985, 1986 in 1988;
• Svet lahko pod določenimi pogoji dovoli porabo, ki presega eno dvanajstino, kot je določeno v členu 315 PDEU in podrobno opisano v členu 16 finančne uredbe. V teh primerih:

5. Proračun je sprejet

Ko se Parlament in Svet dogovorita o odobritvi predloga proračuna ali kompromisnega proračuna, predsednik Parlamenta razglasi, da je proračun dokončno sprejet.

6. Predlogi sprememb proračuna

V primerih neizogibnih, izjemnih ali nepredvidenih okoliščin (kot je določeno v členu 44 finančne uredbe) lahko Komisija predlaga spremembe proračuna. Namen predloga spremembe proračuna je spremeniti sprejeti proračun, da bi se odzvali na nove potrebe in razvoj dogodkov.

Za odobritev in izvrševanje sprememb proračuna veljajo enaka pravila kot za splošni proračun, čeprav se spremembe proračuna skoraj v vseh primerih sprejmejo brez sprememb. Leta 2024 je bilo sprejetih pet sprememb proračuna.

Potrjevanje skupnega besedila iz spravnega postopka

Proračunski postopek EU se je z leti bistveno spremenil. Danes si Evropski parlament in Svet v celoti delita odgovornost za sprejetje letnega proračuna EU. Prej pa ni bilo tako.

A. Začetki

Pred letom 1970 je bil Svet edini pristojen za odločanje o proračunu EU. Parlament je lahko le podal mnenje (postopek posvetovanja). To se je spremenilo z dvema pomembnima pogodbama:

• Leta 1970 je Evropski parlament z Luksemburško pogodbo dobil zadnjo besedo pri neobveznih odhodkih. Ti so bili opredeljeni kot odhodki, ki niso izhajali iz Pogodb in z njimi povezane zakonodaje. Leta 1970 so neobvezni odhodki predstavljali približno 8 % proračuna, vendar so se sčasoma znatno povečali in do leta 2010 presegli 60 % proračuna.
• Z Bruseljsko pogodbo iz leta 1975 je dobil pravico, da zavrne celoten proračun EU.

B. Ključne spremembe po Lizbonski pogodbi

Leta 2009 je Lizbonska pogodba pomenila prelomnico, saj je:

1. odpravila razlikovanja med obveznimi in neobveznimi odhodki,
2. uvedla eno obravnavo predloga proračuna v vsaki instituciji, tj. tako Svet kot Parlament zdaj predlog proračuna preučita in o njem glasujeta le enkrat, namesto da bi opravila dva kroga pregleda in predlogov sprememb,
3. uvedla proračunsko soodločanje, ki daje Parlamentu in Svetu enaka pooblastila pri sprejemanju proračuna.

S to reformo je bil postopek racionaliziran, postal pa je tudi učinkovitejši in preglednejši.

Vloga Evropskega parlamenta

A. Pooblastila na podlagi člena 314 PDEU

Parlament in Svet imata zdaj skupna pooblastila pri določanju vseh proračunskih odhodkov.

Parlament je tako postal celo vplivnejši od Sveta, saj Svet nikoli ne more sprejeti proračuna brez odobritve Parlamenta, slednji pa v nekaterih okoliščinah lahko sprejme proračun, tudi če se Svet s tem ne strinja.

Vseeno je to le malo verjetno in bi bilo novi proračunski postopek najbolje opisati kot uravnotežen postopek soodločanja, kjer imata tako Parlament kot Svet enakopravno vlogo pri odločanju o vseh odhodkih Unije.

B. Strateški vpliv Parlamenta na proračun EU

Možnost Parlamenta, da zavrne proračun, poudarja njegov vpliv in odgovornost pri zagotavljanju, da so finančni načrti usklajeni z njegovimi prednostnimi nalogami in interesi državljanov EU. Parlament je to pristojnost skozi leta izvajal selektivno in strateško.

Od leta 1975, ko je Parlament dobil pristojnost za zavrnitev celotnega proračuna, je to storil dvakrat (decembra 1979 in decembra 1984).

C. Proračun za leto 2025

Parlament in Svet sta začasni dogovor o proračunu za leto 2025 dosegla 16. novembra 2024, v spravnem roku. Svet je končni proračun sprejel 25. novembra 2024, Parlament pa ga je odobril na plenarnem zasedanju 27. novembra 2024. Proračun za leto 2025 določa skupaj 199,4 milijarde EUR v odobritvah za prevzem obveznosti in 155,2 milijarde EUR v odobritvah plačil.

Med pogajanji je Parlament v primerjavi s prvotnim predlogom Komisije zagotovil dodatnih 230,7 milijona EUR za proračun EU za leto 2025. Ta dodatna sredstva podpirajo več ključnih prednostnih nalog, kot so:

• raziskave in inovacije,
• zdravje,
• izobraževanje,
• podpora za mlade kmetovalce,
• biotska raznovrstnost in podnebne spremembe,
• upravljanje meja,
• humanitarna pomoč.

Financiranje pomaga tudi pri odplačevanju posojil, povezanih s COVID-19.

Proračun za leto 2025 je bil prvi letni proračun, ki je bil sprejet po reviziji večletnega finančnega okvira (sedemletnega načrta odhodkov Unije) februarja 2024.

Usklajevanje proračunskega postopka EU

Učinkovito upravljanje proračuna EU temelji na usklajenih okvirih in politikah. Medinstitucionalni sporazumi, večletni finančni okviri in evropski semester so bistveni za zagotavljanje, da je poraba EU dobro načrtovana in ostaja v odobrenih mejah ter da so gospodarske politike usklajene po vsej EU.

A. Večletni finančni okviri

Večletni finančni okviri so dolgoročni finančni načrti, ki za več let vnaprej določajo proračunske prednostne naloge EU in omejitve porabe. Ne nadomeščajo letnega proračunskega postopka, temveč zagotavljajo strukturiran pristop k finančnemu načrtovanju in stabilnosti. Aktualni večletni finančni okvir zajema obdobje od leta 2021 do leta 2027.

V skladu z Lizbonsko pogodbo in finančno uredbo mora letni proračun ostati v mejah, ki jih določa večletni finančni okvir, ta pa mora upoštevati omejitve porabe, določene v sklepu o virih lastnih sredstev.

B. Medinstitucionalni sporazumi o proračunski disciplini

C. Po številnih nesporazumih glede pravne podlage za izvrševanje proračuna so institucije leta 1982 sprejele skupno izjavo, da bi pojasnile in racionalizirale potek proračunskega postopka.

To je privedlo do vrste medinstitucionalnih sporazumov, ki so zajemali različna obdobja od leta 1988 do leta 2013, in tako tudi do najnovejšega medinstitucionalnega sporazuma za obdobje 2021–2027, ki je začel veljati decembra 2020. Ti sporazumi so znatno izboljšali delovanje proračunskega postopka.

Cilji sedanjega medinstitucionalnega sporazuma so:

• zagotoviti proračunsko disciplino,
• izboljšati delovanje vsakoletnega proračunskega postopka,
• okrepiti sodelovanje med institucijami pri proračunskih vprašanjih,
• zagotoviti dobro finančno upravljanje.

Določa tudi načrt za uvedbo novih virov lastnih sredstev za odplačevanje Instrumenta EU za okrevanje v obdobju 2021–2027.

D. Evropski semester

Evropski semester, ki ga je leta 2010 uvedel Svet za ekonomske in finančne zadeve, je letni cikel usklajevanja ekonomskih politik na ravni EU.

Prvotno je bil namenjen doseganju ciljev strategije Evropa 2020, vendar ima še naprej ključno vlogo pri usmerjanju ekonomskih politik po vsej EU.

Evropski semester traja vsako leto šest mesecev. V tem času Komisija pregleda proračunske in strukturne politike držav članic, da bi odkrila morebitne nedoslednosti in nastajajoča neravnovesja.

Komisija na podlagi teh ekonomskih ocen državam članicam nudi politične smernice in/ali priporočila, ki se nanašajo na fiskalne, makroekonomske in strukturne reforme.

Namen evropskega semestra je med državami članicami okrepiti usklajevanje že med oblikovanjem pomembnih proračunskih odločitev na nacionalni ravni. Poleg pomoči pri usklajevanju med nacionalnimi proračuni si Parlament prizadeva izkoristiti področja, kjer se nacionalni proračuni in proračun EU dopolnjujejo, in okrepiti njihovo usklajenost.

Za več informacij obiščite spletišče Odbora za proračun.

 

Eleanor Remo James

10-2025