Načelo subsidiarnosti
Načelo subsidiarnosti, ki je določeno v Pogodbi o Evropski uniji, opredeljuje pogoje, pod katerimi ima Unija na področjih deljene pristojnosti (gl. razdelek C v nadaljevanju) pri ukrepanju prednost pred državami članicami.
Pravna podlaga
Člen 5(3) Pogodbe o Evropski uniji (PEU) in Protokol (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti.
Cilji
Načeli subsidiarnosti in sorazmernosti urejata izvrševanje pristojnosti EU. Načelo subsidiarnosti varuje pravico odločanja in ukrepanja držav članic na področjih, ki ne sodijo v izključno pristojnost EU, hkrati pa upravičuje posredovanje Unije, če države članice ciljev predlaganih ukrepov ne morejo zadovoljivo doseči same, ampak se cilji „zaradi obsega in učinkov predlaganega ukrepa“ lažje dosežejo na ravni Unije. Načelo je bilo v primarni pogodbi EU vključeno tudi zato, da se izvajanje pristojnosti čim bolj približa državljanom, kar je v skladu z načelom najtesnejše povezave z državljani iz člena 10(3) PEU.
Dosežki
A. Začetki in razvoj skozi čas
Načelo subsidiarnosti se je formalno uveljavilo s PEU, podpisano leta 1992: zapisano je v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES), ki je del PEU. Merilo za subsidiarnost je bilo sicer uvedeno že z Enotnim evropskim aktom, ki je bil podpisan leta 1986, za področje okolja, vendar se ni tako imenovalo. Sodišče prve stopnje Evropskih skupnosti je v sodbi z dne 21. februarja 1995 (T-29/92) ugotovilo, da načelo subsidiarnosti pred začetkom veljavnosti PEU ni bilo splošno pravno načelo, v skladu s katerim bi bilo treba preverjati zakonitost aktov Skupnosti.
Ne da bi se spremenilo besedilo o načelu subsidiarnosti v drugem odstavku preštevilčenega člena 5, drugi odstavek, Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, je bil tej pogodbi z Amsterdamsko pogodbo, ki je bila podpisana leta 1997, priložen Protokol o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti (od tu naprej „protokol iz leta 1997“). Celostni pristop k uveljavljanju načela subsidiarnosti, predhodno dogovorjen na Evropskem svetu leta 1992 v Edinburgu, je tako s protokolom o subsidiarnosti postal pravno zavezujoč in predmet sodnega nadzora.
Lizbonska pogodba, ki je bila podpisana leta 2007 in s katero sta bili spremenjeni PEU in PES, je načelo subsidiarnosti opredelila v členu 5(3) PEU. S tem je bila razveljavljena sorodna določba v PES, čeprav je ostalo besedilo nespremenjeno. Dodano je bilo tudi izrecno sklicevanje na regionalno in lokalno razsežnost načela subsidiarnosti. Z Lizbonsko pogodbo je bil protokol iz leta 1997 nadomeščen z novim protokolom št. 2, njegova glavna novost pa je vloga nacionalnih parlamentov pri zagotavljanju skladnosti z načelom subsidiarnosti (1.3.5).
B. Opredelitev
Splošni pomen in namen načela subsidiarnosti je zagotoviti določeno stopnjo neodvisnosti nižjim organom v odnosu do višjih ali lokalnim organom v odnosu do centralnih oblasti. Gre torej za delitev pristojnosti med organe na različnih ravneh, kar je institucionalna podlaga za zvezne države.
Načelo subsidiarnosti služi na ravni EU kot merilo pri urejanju področij, ki niso v izključni pristojnosti Unije. Izključuje posredovanje Unije v primerih, ko lahko države članice same učinkovito rešujejo zadeve na centralni, regionalni ali lokalni ravni, hkrati pa načelo določa, da sme Unija svoje pristojnosti izvajati le, ko države članice katerega od ciljev ne morejo zadovoljivo doseči same in lahko delovanje na ravni Unije prinese dodano vrednost.
V skladu s členom 5(3) PEU morajo biti za ukrepanje institucij Unije po načelu subsidiarnosti izpolnjeni trije pogoji: (a) področje ne sme biti v izključni pristojnosti Unije (neizključna pristojnost), (b) države članice zastavljenih ciljev ne morejo zadovoljivo doseči (nujnost), (c) ukrepe lahko zaradi njihovega obsega ali učinkov uspešneje izvede Unija (dodana vrednost).
C. Področje uporabe
1. Meje pristojnosti Unije
Načelo subsidiarnosti velja za vsa področja deljene pristojnosti s seznama iz člena 4(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), ki pa ni izčrpen. Za razliko od izključne pristojnosti, ki je dodeljena Uniji (člen 3), in pristojnosti za usklajevanje, podpiranje ali dopolnjevanje ukrepov držav članic (člena 5 in 6), so deljene pristojnosti tista področja, na katerih lahko države članice dajo pobudo le, v „kolikor Unija svoje pristojnosti ne izvaja“ (člen 2(2) PDEU). Unija lahko deljene pristojnosti v celoti ali delno prevzame, s čimer postanejo izključne pristojnosti zaradi njihovega izvajanja, dokler se Unija ne odloči, da jih bo prenehala izvajati. Ta področja vključujejo zlasti notranji trg, socialno politiko, kot je opredeljena v Pogodbi, ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo, kmetijstvo in ribištvo (razen ohranjanja morskih bioloških virov), okolje, varstvo potrošnikov, promet, vseevropska omrežja, energijo, območje svobode, varnosti in pravice ter obsežnejša vprašanja zdravstvene varnosti.
2. Kje se uporablja načelo subsidiarnosti
Načelo subsidiarnosti se uporablja v vseh institucijah EU in ima praktični pomen zlasti pri zakonodajnih postopkih. Lizbonska pogodba je okrepila vlogo nacionalnih parlamentov in Sodišča EU pri nadzorovanju spoštovanja načela subsidiarnosti. Ta pogodba se izrecno sklicuje na podnacionalno razsežnost načela subsidiarnosti, okrepila pa je tudi vlogo Evropskega odbora regij in odprla možnost (sicer prepuščeno dokončni odločitvi nacionalnih parlamentov), da bi bili regionalni parlamenti z zakonodajnimi pooblastili soudeleženi pri mehanizmu vnaprejšnjega zgodnjega opozarjanja.
D. Nadzor, ki ga izvajajo nacionalni parlamenti
V skladu z drugim pododstavkom člena 5(3) in členom 12(b) PEU nacionalni parlamenti nadzorujejo spoštovanje načela subsidiarnosti skladno s postopkom, določenim v Protokolu št. 2. V skladu z zgoraj omenjenim mehanizmom vnaprejšnjega zgodnjega opozarjanja lahko nacionalni parlamenti ali njihovi domovi v osmih tednih od datuma posredovanja osnutka zakonodajnega akta predsednikom Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije pošljejo svoje obrazloženo mnenje, kjer navedejo, zakaj ta osnutek zakonodajnega akta po njihovem mnenju ni v skladu z načelom subsidiarnosti. Če obrazloženo mnenje predloži vsaj tretjina nacionalnih parlamentov (en glas na dom v dvodomnih parlamentih, dva glasova v enodomnih parlamentih), je treba osnutek zakonodajnega akta ponovno pregledati („rumeni karton“). Institucija, ki je osnutek zakonodajnega akta pripravila, se odloči, ali ga bo ohranila, spremenila ali umaknila, svojo odločitev pa pojasni. Pri osnutkih aktov, ki se nanašajo na policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, je ta prag nižji (četrtina glasov). Če v okviru rednega zakonodajnega postopka najmanj navadna večina nacionalnih parlamentov oceni, da zakonodajni predlog ni skladen z načelom subsidiarnosti, Komisija pa se odloči vztrajati pri svojem predlogu, se zadeva ponovno predloži zakonodajalcu (Evropskemu parlamentu in Svetu), ki odločitev sprejme v prvi obravnavi. Če zakonodajalec meni, da zakonodajni predlog ni v skladu z načelom subsidiarnosti, ga lahko zavrne s 55-odstotno večino članic Sveta ali z večino oddanih glasov v Evropskem parlamentu („oranžni karton“).
Do zdaj je bil postopek „rumenega kartona“ uporabljen trikrat, postopek „oranžnega kartona“ pa še ni bil uporabljen. Prvi „rumeni karton“ je maja 2012 prejel predlog uredbe o uveljavljanju pravice do kolektivnih ukrepov v okviru svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev („Monti II“). Skupno 12 od 40 nacionalnih parlamentov oziroma njihovih domov je menilo, da predlog vsebinsko ni skladen z načelom subsidiarnosti. Komisija je na koncu predlog umaknila, čeprav je menila, da načelo subsidiarnosti ni bilo kršeno. Drugi „rumeni karton“ je 14 domov nacionalnih parlamentov v 11 članicah oktobra 2013 dodelilo predlogu o ustanovitvi evropskega javnega tožilstva. Komisija je po preučitvi obrazloženih mnenj, ki jih je prejela od nacionalnih parlamentov, sklenila predlog ohraniti, saj je menila, da je skladen z načelom subsidiarnosti. Tretji „rumeni karton“ je 14 domov v 11 državah članicah maja 2016 dodelilo predlogu za revizijo direktive o napotitvi delavcev. Tudi v tem primeru je Komisija obširno obrazložila, da bo svoj predlog ohranila, ker naj ne bi bil v nasprotju z načelom subsidiarnosti, saj je napotitev delavcev že sama po sebi čezmejne narave.
Konferenca odborov parlamentov za zadeve Unije (COSAC) je uporabna platforma, kjer si nacionalni parlamenti lahko izmenjajo informacije v zvezi s preverjanjem subsidiarnosti. Poleg tega mreža za spremljanje subsidiarnosti, ki jo vodi Evropski odbor regij, omogoča izmenjavo informacij med lokalnimi in regionalnimi oblastmi ter institucijami EU. Člani mreže za spremljanje subsidiarnosti so regionalni parlamenti in vlade z zakonodajnimi pooblastili, lokalne in regionalne oblasti brez zakonodajnih pooblastil ter združenja lokalnih oblasti v EU. Na voljo je tudi nacionalnim delegacijam Evropskega odbora regij in domovom nacionalnih parlamentov.
E. Najnovejše institucionalne spremembe
Komisija je novembra 2017 ustanovila projektno skupino za subsidiarnost in sorazmernost z vodilom „storiti manj, a učinkoviteje“, ki je svoje poročilo predložila julija 2018. Komisija je na podlagi priporočil iz tega poročila oktobra 2018 objavila sveženj o subsidiarnosti, ki vključuje preglednico za ocenjevanje subsidiarnosti in sorazmernosti v ocenah učinka, vrednotenjih in obrazložitvenih memorandumih.
Načeli subsidiarnosti in sorazmernosti sta bili v središču Konference o prihodnosti Evrope (od aprila 2021 do maja 2022), v okviru katere je bilo pripravljenih 49 predlogov s 326 ukrepi, ki so povezani s ključnimi prednostnimi nalogami in izzivi za Evropo, vključno z vprašanjem demokracije. Parlament je v resoluciji za dne 22. novembra 2023 predlagal, da bi okrepili pregled subsidiarnosti, ki ga opravi Sodišče, podaljšali osemtedenski rok za nacionalne parlamente na 12 tednov, vključili mnenja regionalnih parlamentov v obrazložena nacionalna mnenja in uvedli mehanizem „zelenega kartona“, ki bi nacionalnim parlamentom omogočal, da predlagajo zakonodajne pobude.
Od Konference je pridobil na pomenu koncept aktivne subsidiarnosti. Poudarek 11. konference o subsidiarnosti je bil na temi Boljše pravno urejanje in aktivna subsidiarnost: ključ za EU, ki prinaša rezultate. Komisija je v svojem letnem poročilu za leto 2024 (objavljenem 8. septembra 2025) ponovno potrdila, da aktivna subsidiarnost in polno sodelovanje z lokalnimi in regionalnimi oblastmi ostajata ključni prednostni nalogi v mandatu 2024–2029.
F. Sodni nadzor
Spoštovanje načela subsidiarnosti je mogoče preveriti naknadno, potem ko je zakonodajni akt že sprejet, in sicer z vložitvijo tožbe pri Sodišču Evropske unije, kar je določeno tudi v protokolu. Institucije Unije pa imajo pri uporabi tega načela široko diskrecijsko pravico. V sodbah v zadevah C-84/94 in C-233/94 je Sodišče EU razsodilo, da je spoštovanje načela subsidiarnosti eden od pogojev, za katere velja obveznost obrazložitve aktov Unije v skladu s členom 296 PDEU. Ta zahteva je izpolnjena, če je iz uvodnih izjav jasno razvidno, da je bilo načelo upoštevano. V novejši prelomni sodbi (zadeva C-547/14, Philip Morris, točka 218) iz leta 2016 je Sodišče EU potrdilo, da mora preveriti, „ali je lahko zakonodajalec Unije na podlagi dejanskih okoliščin štel, da se cilji načrtovanega ukrepa lažje dosežejo na ravni Unije“. Glede procesnih jamstev in zlasti obveznosti obrazložitve v zvezi z načelom subsidiarnosti je Sodišče EU opozorilo, da se spoštovanje te obveznosti „presoja ne le glede na besedilo akta, temveč tudi glede na njegov kontekst in okoliščine posameznega primera“ (točka 225).
V delovnem dokumentu Parlamenta o načelih subsidiarnosti in sorazmernosti, objavljenem leta 2021, je bilo ugotovljeno, da Sodišče ni nikoli razveljavilo ukrepa zaradi kršitve načela subsidiarnosti, obenem pa je bilo predlagano, da bi bilo treba ustanoviti neodvisen senat za subsidiarnost, ki bi ga sestavljali predsedniki nacionalnih ustavnih sodišč, da bi odpravili to politično pristranskost in izboljšali kakovost pregledov zakonodaje.
Države članice lahko v skladu s svojim pravnim sistemom pri Sodišču EU vložijo tožbo za razglasitev ničnosti zakonodajnega akta zaradi kršitve načela subsidiarnosti v imenu svojega nacionalnega parlamenta ali njegovega doma. Zoper zakonodajne akte lahko tako tožbo vloži tudi Evropski odbor regij, če PDEU določa, da se je treba z njim posvetovati. V nedavnem Draghijevem poročilu je bilo navedeno, da ti akterji kljub tako pomembnim pristojnostim niso pogosto izpodbijali zakonodajnih predlogov Komisije. Poročilo se zavzema tudi za preiskavo na ravni EU, s katero bi preučili razloge za tak pristop nacionalnih parlamentov.
Prva tožba nacionalnega parlamenta zaradi kršitve načela subsidiarnosti na podlagi Protokola št. 2 je bila vložena avgusta 2024 zoper Uredbo (EU) 2024/1351 o upravljanju azila in migracij (zadeva C-553/24, ki jo je vložila francoska narodna skupščina). To prelomno dejanje, ki ga je sprožilo le 60 od 577 poslancev v skladu s členom 88–6 francoske ustave, kaže, da je nadzor subsidiarnosti postal dostopen parlamentarnim manjšinam v nekaterih nacionalnih parlamentih, s čimer bi se lahko okrepila demokratični nadzor in izvrševanje subsidiarnosti na nacionalni in evropski ravni.
Vloga Evropskega parlamenta
Evropski parlament je bil pobudnik koncepta subsidiarnosti: 14. februarja 1984 je med sprejemanjem osnutka pogodbe o Evropski uniji predlagal določbo, po kateri lahko države članice v primerih, ko pogodba Uniji dodeljuje pristojnost, ki se prekriva s pristojnostjo držav članic, to pristojnost izvajajo, če Unija ne sprejme normativnega akta. S predlogom je bilo poudarjeno, da bi morala Unija izvajati samo tiste naloge, ki se lahko na skupni ravni izvajajo bolj učinkovito, kot če jih ločeno izvajajo posamezne države članice.
Parlament je predloge o načelu subsidiarnosti vključil v številne resolucije (npr. tiste, sprejete 23. novembra in 14. decembra 1989, 12. julija in 21. novembra 1990 ter 18. maja 1995), v katerih je ponovno podprl to načelo.
A. Medinstitucionalni sporazumi
Evropski parlament je sprejel vrsto ukrepov, da bi prevzel svojo vlogo na podlagi primarnih pogodb v zvezi z uporabo načela subsidiarnosti. Člen 43 Poslovnika določa, da „med obravnavo predloga zakonodajnega akta Parlament posebno pozornost posveti vprašanju, ali ta predlog spoštuje načeli subsidiarnosti in sorazmernosti“. Odbor za pravne zadeve je parlamentarni odbor s horizontalno pristojnostjo za spremljanje skladnosti z načelom subsidiarnosti. V zvezi s tem redno pripravlja poročila o letnih poročilih Komisije o subsidiarnosti in sorazmernosti.
Medinstitucionalni sporazum o postopkih za uporabo načela subsidiarnosti med Svetom, Parlamentom in Komisijo je bil podpisan 25. oktobra 1993, z njim pa je bila jasno izražena želja vseh treh institucij, da na tem področju sprejmejo odločne ukrepe. Zavezale so se, da bodo spoštovale načelo subsidiarnosti. Namen sporazuma je s postopki, ki urejajo uporabo načela subsidiarnosti, opredeliti, kdaj imajo institucije Unije v skladu s primarnima pogodbama pristojnosti za uresničevanje ciljev, ki so v teh pogodbah zastavljeni. Komisija se je zavezala načelo subsidiarnosti upoštevati in dokazovati, da je bilo spoštovano. Enako velja za Parlament in Svet v okviru njunih pristojnosti.
V skladu z medinstitucionalnim sporazumom z dne 13. aprila 2016 med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje (ki nadomešča sporazum iz decembra 2003 in medinstitucionalni skupni pristop k oceni učinka iz novembra 2005) mora Komisija v obrazložitvenem memorandumu utemeljiti, zakaj so predlagani ukrepi v skladu z načelom subsidiarnosti, ter to načelo upoštevati pri svoji oceni učinka. Parlament in Komisija sta se z okvirnim sporazumom o odnosih med Evropskim parlamentom in Evropsko komisijo z dne 20. novembra 2010 zavezala, da bosta sodelovala z nacionalnimi parlamenti in jim omogočala nadzor skladnosti z načelom subsidiarnosti.
B. Resolucije Evropskega parlamenta
Evropski parlament je že v resoluciji z dne 13. maja 1997 pojasnil, da je načelo subsidiarnosti zavezujoče pravno načelo, vendar je poudaril, da njegovo izvajanje ne bi smelo niti ovirati izvajanja izključnih pristojnosti EU niti ogroziti pravnega reda Skupnosti (zdaj pravni red Unije). V resoluciji z dne 8. aprila 2003 je Parlament dodal, da bi bilo spore najbolje reševati na politični ravni, pri čemer je upošteval predloge iz Konvencije o prihodnosti Evropske unije v zvezi z vzpostavitvijo sistema zgodnjega opozarjanja nacionalnih parlamentov na vprašanja, povezana s subsidiarnostjo, kar je bilo pozneje upoštevano v Lizbonski pogodbi (glej zgoraj in 1.3.5).
V resoluciji z dne 13. septembra 2012 je Parlament pozdravil tesnejšo vključenost nacionalnih parlamentov v nadziranje tega, ali sta načeli subsidiarnosti in sorazmernosti ustrezno upoštevani v novih zakonodajnih predlogih. Predlagal je, naj se preuči odprava morebitnih ovir, ki nacionalnim parlamentom preprečujejo sodelovanje v mehanizmu za preverjanje subsidiarnosti.
Parlament je v resoluciji z dne 18. aprila 2018 ugotovil, da se je močno povečalo število obrazloženih mnenj, ki so jih predložili nacionalni parlamenti, iz česar je razvidno, da so vse bolj vključeni v postopek odločanja Unije. Pozdravil je tudi zanimanje nacionalnih parlamentov, da bi z uporabo postopka „zelenega kartona“ prevzeli bolj dejavno vlogo. V zvezi s tem je priporočil, naj se v celoti izkoristijo obstoječa orodja, ki nacionalnim parlamentom omogočajo sodelovanje v zakonodajnem postopku, ne da bi se oblikovale nove institucionalne in upravne strukture.
Parlament je v resoluciji z dne 13. februarja 2019 o stanju razprav o prihodnosti Evrope poudaril temeljno vlogo lokalnih organov, zlasti regionalnih parlamentov z zakonodajnimi pooblastili. Seznanil se je tudi s priporočili projektne skupine za subsidiarnost in sorazmernost z vodilom „storiti manj, a učinkoviteje“, vendar je poudaril, da je Parlament že izpostavil več takih priporočil, zlasti glede vloge nacionalnih parlamentov in potrebe po reformi sistema zgodnjega opozarjanja.
Parlament je v resoluciji z dne 24. junija 2021 poudaril, da lokalne in regionalne oblasti izvajajo in uporabljajo približno 70 % zakonodaje EU, ter pozval Komisijo, naj jih bolje vključi v svoje postopke posvetovanja in naj vključi „vzorčno preglednico“, s katero se bo ocenila uporaba načel subsidiarnosti in sorazmernosti v celotnem postopku odločanja. Parlament je tudi poudaril, da zaradi sedanje strukture postopka mehanizma za preverjanje subsidiarnosti nacionalni parlamenti preveč časa namenjajo tehnični in pravni oceni s kratkimi roki, kar otežuje poglobljeno politično razpravljanje o evropski politiki.
Parlament je v resoluciji z dne 23. novembra 2023 opozoril na znatno povečanje števila obrazloženih mnenj nacionalnih parlamentov (z 9 leta 2020 na 34 leta 2022), hkrati pa poudaril, da od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe ni bil nikoli uporabljen „oranžni karton“. Pozval je k zgodnejšemu vključevanju nacionalnih parlamentov v zakonodajni postopek in k podrobnejšim pojasnilom Komisije, da se omogoči zanesljiva ocena subsidiarnosti. Parlament je še pozval Svet, naj poveča preglednost z objavo več dokumentov, zlasti stališč držav članic, in tako okrepi parlamentarni nadzor.
Parlament je v resoluciji z dne 17. januarja 2024 izpostavil zahtevo nacionalnih parlamentov za podaljšanje osemtedenskega roka za izdajo obrazloženih mnenj in pozval k uvedbi dvanajsttedenskega roka v okviru naslednje revizije Pogodb. Predlagal je tudi uvedbo postopka „zelenega kartona“, v skladu s katerim bi lahko vsaj tretjina nacionalnih parlamentov zahtevala, da Komisija ali Parlament predložita zakonodajne predloge, kar bi pozitivno vplivalo na evropsko razpravo.
Christophe BEAUDOUIN / JAGODA KAROLINA MACIEJEWSKA / Mariusz Maciejewski