Zásada subsidiarity
V oblastiach spoločnej právomoci (pozri nižšie oddiel C) vymedzuje zásada subsidiarity stanovená v Zmluve o Európskej únii podmienky, za ktorých sa uprednostňuje, aby namiesto členských štátov konala Únia.
Právny základ
Článok 5 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii (Zmluva o EÚ) a protokol (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality.
Ciele
Zásady subsidiarity a proporcionality upravujú vykonávanie právomocí Európskej únie. V prípade oblastí, ktoré nepatria do výlučnej právomoci EÚ, je cieľom zásady subsidiarity na jednej strane ochrana rozhodovacej schopnosti a akcieschopnosti členských štátov a na druhej strane oprávnenie Únie konať v prípade, keď sledované ciele nemôžu dostatočným spôsobom dosiahnuť členské štáty, ale možno ich lepšie dosiahnuť na úrovni Únie „z dôvodov rozsahu alebo účinkov navrhovanej činnosti“. Cieľom zavedenia zásady subsidiarity do zmlúv EÚ je teda priblížiť vykonávanie právomocí čo najviac k občanom, v súlade so zásadou blízkosti uvedenou v článku 10 ods. 3 Zmluvy o EÚ.
Dosiahnuté výsledky
A. Pôvod a história
Zásada subsidiarity bola formálne zakotvená v Zmluve o EÚ, podpísanej v roku 1992: Zmluva o EÚ obsahovala odkaz na túto zásadu v Zmluve o založení Európskeho spoločenstva (ZES). Kritérium subsidiarity bolo už zahrnuté do environmentálnej politiky Jednotným európskym aktom podpísaným v roku 1986, aj keď sa v ňom explicitne neuvádza. Súd prvého stupňa Európskych spoločenstiev vo svojom rozsudku z 21. februára 1995 (T-29/92) stanovil, že zásada subsidiarity nie je pred vstupom Zmluvy o Európskej únii do platnosti všeobecnou právnou zásadou, podľa ktorej sa má posudzovať zákonnosť opatrení Spoločenstva.
Bez toho, aby sa zmenilo znenie odkazu na zásadu subsidiarity v článku 5 ods. 2 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva, bol Amsterdamskou zmluvou, podpísanou v roku 1997, k Zmluve o založení Európskeho spoločenstva pripojený Protokol o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality (ďalej len „protokol z roku 1997“). Celkový prístup k uplatňovaniu zásady subsidiarity, ktorý bol už predtým dohodnutý na zasadnutí Európskej rady v Edinburghu v roku 1992, sa tým stal právne záväzným a odvtedy môže byť na základe protokolu o subsidiarite predmetom súdneho preskúmania.
Lisabonskou zmluvou, ktorou sa zmenila Zmluva o EÚ a ZES a ktorá bola podpísaná v roku 2007, sa zásada subsidiarity začlenila do článku 5 ods. 3 Zmluvy o EÚ a zrušilo sa príslušné ustanovenie ZES, pričom sa zachovalo jeho znenie. Doplnila sa aj explicitná zmienka o regionálnom a miestnom rozmere zásady subsidiarity. Lisabonská zmluva navyše nahradila protokol z roku 1997 novým protokolom č. 2. Hlavným rozdielom je nová úloha národných parlamentov pri zabezpečovaní dodržiavania zásady subsidiarity (pozri informačný list 1.3.5).
B. Vymedzenie
Všeobecným zmyslom a účelom zásady subsidiarity je zaručiť určitý stupeň nezávislosti pre nižší orgán vo vzťahu k vyššiemu orgánu, najmä pokiaľ ide o miestny orgán vo vzťahu k ústrednému orgánu. Ide teda o rozdelenie právomocí medzi viaceré úrovne moci. Zásada tvorí inštitucionálny základ federatívnych štátov.
Zásada subsidiarity sa uplatňuje v rámci EÚ a slúži pritom ako regulačné kritérium vykonávania právomocí Únie, ktoré nie sú jej výlučnými právomocami. Vylučuje zásah Únie v prípade, keď vec môžu účinne riešiť členské štáty na národnej, regionálnej alebo miestnej úrovni. Úniu oprávňuje vykonávať svoje právomoci len vtedy, keď členské štáty nie sú schopné uspokojivo dosiahnuť ciele navrhovaného opatrenia a keď konanie na úrovni Únie môže priniesť pridanú hodnotu.
Podľa článku 5 ods. 3 ZEÚ môžu inštitúcie Únie konať na základe zásady subsidiarity, ak sú splnené tri podmienky: a) príslušná oblasť nepatrí do výlučnej právomoci Únie (iná ako výlučná právomoc); b) ciele navrhovaného opatrenia nemožno uspokojivo dosiahnuť na úrovni členských štátov (nevyhnutnosť); c) opatrenie možno pre jeho rozsah alebo účinky lepšie realizovať na úrovni Únie (pridaná hodnota).
C. Rozsah pôsobnosti
1. Vymedzenie právomocí Únie
Zásada subsidiarity sa vzťahuje na oblasti „spoločných právomocí“ uvedené v článku 4 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), ktorý zoznam nie je vyčerpávajúci. Na rozdiel od „výlučnej právomoci“ prenesenej na Úniu (článok 3) a právomoci koordinovať, podporovať alebo dopĺňať činnosti členských štátov (články 5 a 6) sú spoločné právomoci oblasťami, v ktorých môžu členské štáty prevziať iniciatívu len „v rozsahu, v akom Únia svoju právomoc nevykonala“ (článok 2 ods. 2 ZFEÚ). Ide o právomoci, ktoré môže plne alebo čiastočne prevziať Únia a ktoré zostávajú jej výlučnými právomocami dovtedy, kým ich Únia vykonáva. Tieto oblasti zahŕňajú najmä vnútorný trh, sociálnu politiku vymedzenú v zmluve, hospodársku, sociálnu a územnú súdržnosť, poľnohospodárstvo a rybné hospodárstvo (okrem ochrany morských biologických zdrojov), životné prostredie, ochranu spotrebiteľa, dopravu, transeurópske siete, energetiku, priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti a základné otázky zdravotnej bezpečnosti.
2. Kde sa uplatňuje zásada subsidiarity
Zásada subsidiarity sa uplatňuje na všetky inštitúcie Únie a má praktický význam najmä pre legislatívne postupy. Lisabonská zmluva posilnila úlohu národných parlamentov, ako aj Súdneho dvora pri kontrole dodržiavania zásady subsidiarity. Obsahuje nielen výslovný odkaz na regionálny rozmer zásady subsidiarity, ale posilnila tiež úlohu Európskeho výboru regiónov a otvorila možnosť účasti regionálnych parlamentov s legislatívnymi právomocami na mechanizme včasného varovania ex ante. Posledné slovo, pokiaľ ide o to, či sa ich účasť umožní, majú národné parlamenty.
D. Postupy vnútroštátneho parlamentného preskúmania
Podľa článku 5 ods. 3 druhého pododseku a článku 12 písm. b) ZEÚ národné parlamenty zabezpečujú dodržiavanie zásady subsidiarity v súlade s postupom stanoveným v protokole č. 2. Na základe tohto mechanizmu včasného varovania ex ante má každý národný parlament alebo každá komora národného parlamentu osem týždňov od postúpenia návrhu legislatívneho aktu na to, aby zaslali predsedom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie odôvodnené stanovisko s uvedením dôvodov, pre ktoré sa domnievajú, že daný návrh nie je v súlade so zásadou subsidiarity. Ak má toto odôvodnené stanovisko podporu aspoň jednej tretiny hlasov národných parlamentov (jeden hlas na komoru v prípade dvojkomorových parlamentov a dva hlasy v prípade jednokomorových parlamentov), návrh sa musí opätovne preskúmať (tzv. žltá karta). Inštitúcia, ktorá návrh legislatívneho aktu pripravila, môže rozhodnúť, či ho ponechá, zmení alebo stiahne, a svoje rozhodnutie odôvodní. Pokiaľ ide o návrhy aktov týkajúcich sa policajnej alebo justičnej spolupráce v trestných veciach, táto hranica sa znižuje na jednu štvrtinu. Ak v rámci riadneho legislatívneho postupu aspoň jednoduchá väčšina hlasov pridelených národným parlamentom spochybní súlad návrhu legislatívneho aktu so zásadou subsidiarity a ak sa Komisia rozhodne ponechať svoj návrh, vec sa postúpi zákonodarcovi (Európskemu parlamentu a Rade), ktorý sa vyjadrí v prvom čítaní. Ak sa zákonodarca domnieva, že legislatívny návrh nie je zlučiteľný so zásadou subsidiarity, môže ho zamietnuť 55 % väčšinou členov Rady alebo väčšinou hlasov v Európskom parlamente (tzv. oranžová karta).
Doteraz sa postup „žltej karty“ uplatnil trikrát, zatiaľ čo postup „oranžovej karty“ sa nevyužil nikdy. V máji 2012 sa po prvýkrát použila „žltá karta“ v súvislosti s návrhom nariadenia týkajúceho sa výkonu práva uskutočniť kolektívnu akciu v rámci slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby (tzv. Monti II). Celkovo dvanásť zo 40 národných parlamentov alebo ich komôr vyslovilo názor, že obsah návrhu nie je v súlade so zásadou subsidiarity. Komisia nakoniec návrh stiahla, no podľa nej k porušeniu zásady subsidiarity nedošlo. V októbri 2013 použilo 14 komôr národných parlamentov z 11 členských štátov ďalšiu „žltú kartu“, a to v súvislosti s návrhom na zriadenie Európskej prokuratúry. Po preskúmaní prijatých odôvodnených stanovísk národných parlamentov sa Komisia rozhodla návrh ponechať, pričom uviedla, že je v súlade so zásadou subsidiarity. Tretiu žltú kartu použilo 14 komôr 11 členských štátov v máji 2016 proti návrhu na revíziu smernice o vysielaní pracovníkov. Keďže otázka vysielaných pracovníkov je vo svojej podstate cezhraničná, a teda neporušuje zásadu subsidiarity, Komisia uviedla podrobné dôvody na zachovanie svojho návrhu.
Konferencia parlamentných výborov pre záležitosti Únie z parlamentov Európskej únie (COSAC) slúži ako užitočná platforma pre národné parlamenty na výmenu informácií súvisiacich s kontrolou subsidiarity. Okrem toho sieť Európskeho výboru regiónov na monitorovanie subsidiarity uľahčuje výmenu informácií medzi miestnymi a regionálnymi orgánmi a inštitúciami EÚ. Členmi tejto siete sú regionálne parlamenty a vlády so zákonodarnými právomocami, miestne a regionálne orgány bez zákonodarných právomocí a združenia miestnych samospráv v EÚ. Je otvorená aj pre národné delegácie Európskeho výboru regiónov a komory národných parlamentov.
E. Najnovší inštitucionálny vývoj
V novembri 2017 zriadila Komisia osobitnú skupinu pre subsidiaritu, proporcionalitu a scenár „Menej, ale efektívnejšie“, ktorá predložila svoju správu v júli 2018. Komisia na základe svojich odporúčaní uverejnila v októbri 2018 „balík opatrení v oblasti subsidiarity“, ktorým sa zavádza tabuľka na posudzovanie subsidiarity a proporcionality v posúdeniach vplyvu, hodnoteniach a dôvodových správach.
Zásady subsidiarity a proporcionality boli ústredným prvkom Konferencie o budúcnosti Európy (apríl 2021 až máj 2022), ktorá vypracovala 49 návrhov obsahujúcich 326 opatrení týkajúcich sa kľúčových priorít a výziev pre Európu vrátane otázky demokracie. Parlament vo svojom uznesení z 22. novembra 2023 navrhol posilniť preskúmanie subsidiarity Súdnym dvorom, predĺžiť osemtýždňovú lehotu pre národné parlamenty na dvanásť týždňov, začleniť stanoviská regionálnych parlamentov do odôvodnených stanovísk členských štátov a zaviesť mechanizmus „zelenej karty“, ktorý národným parlamentom umožní navrhovať legislatívne iniciatívy.
Od konferencie nadobudla na význame koncepcia „aktívnej subsidiarity“. Konferencia o subsidiarite v roku 2024 bola zameraná na tému Lepšia právna regulácia a aktívna subsidiarita: kľúč pre EÚ, ktorá prináša výsledky“. Komisia vo svojej výročnej správe za rok 2024 (uverejnenej 8. septembra 2025) opätovne potvrdila, že aktívna subsidiarita a plná spolupráca s miestnymi a regionálnymi orgánmi sú aj naďalej kľúčovými prioritami na funkčné obdobie 2024 – 2029.
F. Súdne preskúmanie
Dodržiavanie zásady subsidiarity možno preskúmať dodatočne (po prijatí legislatívneho aktu) prostredníctvom opravného prostriedku Súdneho dvora Európskej únie, ako sa tiež uvádza v protokole. Pri uplatňovaní tejto zásady majú však inštitúcie Únie široký priestor na voľnú úvahu. Vo svojich rozsudkoch vo veciach C-84/94 a C-233/94 Súdny dvor rozhodol, že súlad so zásadou subsidiarity je jednou z podmienok obsiahnutých v povinnosti uvádzať odôvodnenia aktov podľa článku 296 ZFEÚ. Táto požiadavka je splnená, ak z odôvodnení jednoznačne vyplýva, že zásada subsidiarity sa dodržiava. V novšom rozsudku (vec C-547/14, Philip Morris, bod 218) z roku 2016 Súdny dvor potvrdil, že musí preskúmať, „či normotvorca Únie mohol na základe podrobne opísaných údajov konštatovať, že cieľ sledovaný zamýšľanou činnosťou možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie“. Pokiaľ ide o procesné záruky a najmä povinnosť uviesť dôvody týkajúce sa subsidiarity, Súdny dvor pripomenul, že dodržiavanie tejto povinnosti „sa musí posúdiť nielen vzhľadom na znenie napadnutého aktu, ale aj vzhľadom na jeho kontext a okolnosti prípadu“ (odsek 225).
Parlament vo svojom pracovnom dokumente o zásadách subsidiarity a proporcionality z roku 2021 uviedol, že „Súdny dvor nikdy nezrušil žiadne opatrenie z dôvodu porušenia zásady subsidiarity“, a navrhol „zriadenie nezávislej komory pre subsidiaritu zloženej z predsedov ústavných súdov členských štátov s cieľom prekonať túto politickú zaujatosť a zlepšiť kvalitu preskúmania právnych predpisov“.
Členské štáty môžu v súlade so svojím právnym poriadkom podať v mene svojho národného parlamentu alebo jeho komory na Súdny dvor žalobu o neplatnosť legislatívneho aktu z dôvodu porušenia zásady subsidiarity. Európsky výbor regiónov môže tiež podať takúto žalobu proti legislatívnym aktom, ak sa v ZFEÚ stanovuje povinnosť konzultovať s ním. V nedávnej Draghiho správe bolo uvedené, že napriek takýmto dôležitým právomociam títo aktéri často nenamietali voči legislatívnym návrhom Komisie. V správe sa vyzýva na celoeurópsky prieskum, v rámci ktorého by sa preskúmali dôvody takéhoto prístupu zo strany národných parlamentov.
V auguste 2024 podal národný parlament prvú žalobu pre porušenie zásady subsidiarity podľa protokolu č. 2 proti nariadeniu (EÚ) 2024/1351 o riadení azylu a migrácie (vec C-553/24, ktorú podalo francúzske Národné zhromaždenie). Táto významná žaloba, ktorú iniciovalo len 60 poslancov z 577 podľa článku 88-6 francúzskej ústavy, preukazuje, že v niektorých národných parlamentoch je kontrola subsidiarity dostupná aj stranám, ktoré sú v menšine, čím sa potenciálne posilňuje demokratický dohľad a presadzovanie subsidiarity na vnútroštátnej aj európskej úrovni.
Úloha Európskeho parlamentu
Parlament bol pri vzniku konceptu subsidiarity, keď 14. februára 1984 počas prijímania návrhu Zmluvy o Európskej únii navrhol ustanovenie, podľa ktorého vždy, keď sa zmluvou priznáva Únii právomoc konkurujúca právomociam členských štátov, členské štáty môžu konať, ak Únia neprijala normatívny akt. Okrem toho sa v návrhu zdôrazňuje, že Únia by mala konať iba v záujme vykonávania úloh, ktoré možno lepšie zrealizovať spoločne než samostatne na úrovni jednotlivých štátov.
Parlament prevzal tieto návrhy do viacerých uznesení (napr. z 23. novembra 1989, 14. decembra 1989, 12. júla 1990, 21. novembra 1990 a 18. mája 1995), v ktorých pripomína svoju oddanosť zásade subsidiarity.
A. Medziinštitucionálne dohody
Parlament prijal súbor opatrení, aby mohol vykonávať svoju úlohu podľa zmlúv, pokiaľ ide o uplatňovanie zásady subsidiarity. V článku 43 jeho rokovacieho poriadku sa uvádza, že „pri posudzovaní návrhu legislatívneho aktu venuje Parlament osobitnú pozornosť tomu, či návrh dodržiava zásady subsidiarity a proporcionality“. Výbor pre právne veci je parlamentným výborom s horizontálnou zodpovednosťou za monitorovanie dodržiavania zásady subsidiarity. V tejto súvislosti pravidelne vypracúva správu o výročných správach Komisie týkajúcich sa subsidiarity a proporcionality.
Rada, Parlament a Komisia podpísali 25. októbra 1993 medziinštitucionálnu dohodu o postupoch zavádzania zásady solidarity, v ktorej sa jasne uvádza odhodlanie týchto troch inštitúcií prijímať v tejto oblasti rozhodné opatrenia. Touto dohodou sa zaviazali dodržiavať zásadu subsidiarity. Dohoda stanovuje prostredníctvom postupov upravujúcich uplatňovanie zásady subsidiarity podmienky vykonávania právomocí, ktoré boli zmluvami udelené inštitúciám Únie, aby bolo možné dosiahnuť ciele stanovené v týchto zmluvách. Komisia sa zaviazala, že bude zohľadňovať zásadu subsidiarity a preukazovať jej dodržiavanie. To isté platí pre Parlament a Radu v súvislosti s právomocami, ktoré im boli udelené.
Podľa Medziinštitucionálnej dohody z 13. apríla 2016 medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o lepšej tvorbe práva (ktorou sa nahrádza dohoda z decembra 2003 a medziinštitucionálny spoločný prístup k posudzovaniu vplyvu z novembra 2005) musí Komisia vo svojej správe odôvodniť navrhované opatrenia vo vzťahu k uplatňovaniu zásady subsidiarity a súčasne musí zásadu subsidiarity zohľadňovať v rámci svojich posúdení vplyvu. Okrem toho sa Parlament a Komisia na základe Rámcovej dohody o vzťahoch medzi Európskym parlamentom a Európskou komisiou z 20. novembra 2010 zaviazali k spolupráci s národnými parlamentmi, aby im uľahčili výkon kontrolnej právomoci v súvislosti so zásadou subsidiarity.
B. Uznesenia Európskeho parlamentu
Parlament už vo svojom uznesení z 13. mája 1997 jasne uviedol, že zásada subsidiarity je záväznou právnou normou, avšak pripomenul, že jej vykonávanie by nemalo brániť vykonávaniu výlučných právomocí Únie, ani by sa nemalo použiť ako zámienka na spochybnenie acquis communautaire (teraz acquis EÚ). V uznesení z 8. apríla 2003 Parlament doplnil, že spory by sa mali prednostne riešiť na politickej úrovni, pričom vzal na vedomie návrhy Konventu o budúcnosti Európy týkajúce sa zavedenia „mechanizmu včasného varovania“ národnými parlamentmi v súvislosti s otázkami subsidiarity. Tento mechanizmus bol skutočne začlenený do Lisabonskej zmluvy (pozri vyššie a informačný list 1.3.5).
Vo svojom uznesení z 13. septembra 2012 Parlament privítal užšie zapojenie národných parlamentov do kontroly legislatívnych návrhov s ohľadom na zásady subsidiarity a proporcionality, a navrhol, aby sa preskúmali všetky možnosti, ako odstrániť prekážky účasti národných parlamentov v mechanizme kontroly uplatňovania zásady subsidiarity.
Vo svojom uznesení z 18. apríla 2018 Parlament poukázal na prudký nárast počtu odôvodnených stanovísk predložených národnými parlamentmi, čo svedčí o ich čoraz väčšom zapojení do rozhodovacieho procesu Únie. Privítal tiež záujem národných parlamentov o vykonávanie aktívnejšej úlohy uplatňovaním postupu „zelenej karty“. V tejto súvislosti odporučil, aby sa v plnom rozsahu využívali existujúce nástroje umožňujúce národným parlamentom zúčastňovať sa na legislatívnom procese bez vytvárania nových inštitucionálnych a administratívnych štruktúr.
V uznesení z 13. februára 2019 Parlament podčiarkol zásadnú úlohu miestnych orgánov, a najmä regionálnych parlamentov so zákonodarnými právomocami. Vzal tiež na vedomie odporúčania osobitnej skupiny pre subsidiaritu a proporcionalitu a scenár „Menej, ale efektívnejšie“, ale poukázal na to, že mnohé z odporúčaní, najmä pokiaľ ide o úlohu národných parlamentov a potrebu zreformovať systém včasného varovania, už v minulosti vyjadril on sám.
Vo svojom uznesení z 24. júna 2021 Parlament poukázal na to, že miestne a regionálne orgány vykonávajú a používajú približne 70 % právnych predpisov EÚ, a vyzval Komisiu, aby ich lepšie zapájala do konzultačných procesov a aby začlenila tzv. modelovú tabuľku s cieľom posúdiť uplatňovanie subsidiarity a proporcionality počas celého rozhodovacieho procesu. Zdôraznil tiež, že súčasná štruktúra postupu kontroly dodržiavania zásady subsidiarity vedie k tomu, že národné parlamenty venujú príliš dlhý čas technickým a právnym posúdeniam v krátkych lehotách, čo komplikuje cieľ viesť hlbšiu politickú diskusiu o európskej politike.
Parlament vo svojom uznesení z 23. novembra 2023 konštatoval výrazné zvýšenie počtu odôvodnených stanovísk národných parlamentov (z deväť v roku 2020 na 34 v roku 2022), pričom opätovne potvrdil, že od nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy nikdy nebola použitá tzv. oranžová karta. Vyzval na skoršie zapojenie národných parlamentov do legislatívneho postupu a na to, aby Komisia predkladala podrobnejšie vysvetlenia, čím by sa mali docieliť spoľahlivé posúdenia subsidiarity. Parlament tiež vyzval Radu na zvýšenie transparentnosti zverejňovaním väčšieho počtu dokumentov, najmä pozícií členských štátov, čo povedie k posilneniu parlamentnej kontroly.
Parlament vo svojom uznesení zo 17. januára 2024 vzal na vedomie žiadosť národných parlamentov o predĺženie osemtýždňovej lehoty na vydanie odôvodnených stanovísk a vyzval na zavedenie dvanásťtýždňovej lehoty v rámci ďalšej revízie zmluvy. Parlament tiež navrhol zavedenie postupu tzv. zelenej karty, v rámci ktorého by aspoň jedna tretina národných parlamentov mohla požiadať Komisiu alebo Parlament o predloženie legislatívnych návrhov s cieľom pozitívne ovplyvniť európsku diskusiu.
Christophe BEAUDOUIN / JAGODA KAROLINA MACIEJEWSKA / Mariusz Maciejewski