Načelo supsidijarnosti
Načelom supsidijarnosti, koje je utvrđeno Ugovorom o Europskoj uniji, definiraju se okolnosti u kojima Unija ima prednost u djelovanju u odnosu na države članice kad je riječ o područjima „podijeljene nadležnosti” (vidi dio C u nastavku).
Pravna osnova
Članak 5. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) te Protokol (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.
Ciljevi
Izvršavanje nadležnosti Europske unije temelji se na načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. U područjima koja nisu u isključivoj nadležnosti Europske unije načelom supsidijarnosti želi se zaštititi pravo država članica da donose odluke i djeluju te dati legitimitet djelovanju Unije ako države članice ne mogu do kraja ostvariti ciljeve nekog djelovanja, već se to, „zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja”, uz bolje rezultate može postići na razini Unije. Uvođenjem tog načela u Ugovore EU-a izvršavanje nadležnosti nastojalo se što je više moguće približiti građanima, u skladu s načelom približavanja o kojemu se govori u članku 10. stavku 3. UEU-a.
Postignuća
A. Početak i povijesni razvoj
Načelo supsidijarnosti službeno je ugrađeno u UEU, potpisan 1992. UEU je uključivao upućivanje na načelo u Ugovoru o osnivanju Europske zajednice (UEZ). Jedinstvenim europskim aktom, potpisanim 1986., već je bilo uvedeno pravilo supsidijarnosti u području politike okoliša, iako se nije navodilo pod posebnim nazivom. U presudi od 21. veljače 1995. (T-29/92) Prvostupanjski sud Europskih zajednica donio je odluku o tome da načelo supsidijarnosti nije opće pravno načelo u skladu s kojim bi trebalo provjeravati zakonitost akata Zajednice sve do stupanja na snagu UEU-a.
Ne mijenjajući formulaciju načela supsidijarnosti iz renumeriranog članka 5. drugog podstavka UEZ-a, Ugovorom iz Amsterdama, koji je potpisan 1997., Protokol o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti (dalje u tekstu: „Protokol iz 1997.”) priložen je UEZ-u. Opći pristup primjeni načela supsidijarnosti, dogovoren na sastanku Europskog vijeća u Edinburghu 1992., na taj je način postao pravno obvezujući i podložan sudskom preispitivanju u okviru protokola u slučaju supsidijarnosti.
Ugovorom iz Lisabona o izmjeni UEU-a i UEZ-a, potpisanim 2007., načelo supsidijarnosti ugrađeno je u članak 5. stavak 3. UEU-a, dok je odgovarajuća odredba UEZ-a stavljena izvan snage; međutim, zadržana je formulacija iz te odredbe. Ugovorom iz Lisabona također se izričito navodi regionalna i lokalna dimenzija načela supsidijarnosti. Nadalje, Ugovorom iz Lisabona Protokol iz 1997. zamijenjen je novim Protokolom br. 2, pri čemu je glavna promjena bila nova uloga nacionalnih parlamenata u osiguravanju nadzora nad poštovanjem načela supsidijarnosti (1.3.5.).
B. Definicija
Opći je cilj načela supsidijarnosti zajamčiti određeni stupanj neovisnosti podređenog tijela u odnosu na tijelo na višoj razini, odnosno lokalnog tijela u odnosu na središnju vlast. Riječ je, dakle, o podjeli nadležnosti među raznim razinama vlasti, a to je načelo institucionalni temelj saveznih država.
Kad se primijeni na kontekst EU-a, načelo supsidijarnosti služi kao regulatorni kriterij za područja koja nisu u isključivoj nadležnosti Unije. Ono isključuje djelovanje Unije onda kad države članice mogu same učinkovito riješiti probleme na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. Uniji se daje pravo da izvršava svoju nadležnost samo kad države članice ne mogu u zadovoljavajućoj mjeri ostvariti ciljeve predloženog djelovanja i kad djelovanje na razini Unije može donijeti dodanu vrijednost.
U skladu s člankom 5. stavkom 3. UEU-a institucije Unije mogu djelovati u skladu s načelom supsidijarnosti ako su ispunjena tri preduvjeta: (a) područje djelovanja nije u isključivoj nadležnosti Unije (neisključiva nadležnost); (b) države članice ne mogu u dovoljnoj mjeri ostvariti ciljeve predloženog djelovanja (potreba); (c) zbog opsega ili učinaka djelovanja uspješnije ga može provesti Unija (dodana vrijednost).
C. Područje primjene
1. Granice nadležnosti Unije
Načelo supsidijarnosti primjenjuje se na područja „podijeljene nadležnosti” navedena u članku 4. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Taj popis nije potpun. Za razliku od „isključive nadležnosti” dodijeljene Uniji (članak 3.) i nadležnosti za koordinaciju, potporu ili dopunu djelovanja država članica (članci 5. i 6.), podijeljene nadležnosti područja su u kojima države članice mogu preuzeti inicijativu samo „u mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost” (članak 2. stavak 2. UFEU-a). Riječ je o nadležnostima koje Unija može u cijelosti ili djelomično preuzeti i one postanu isključive na temelju njihova izvršavanja dok ih Unija ne odluči prestati izvršavati. Konkretno, ta područja uključuju unutarnje tržište, socijalnu politiku kako je definirana u Ugovoru, gospodarsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju, poljoprivredu i ribarstvo (osim očuvanja morskih bioloških resursa), okoliš, zaštitu potrošača, promet, transeuropske mreže, energetiku, područje slobode, sigurnosti i pravde te važna pitanja zdravstvene sigurnosti.
2. Područje primjene načela supsidijarnosti
Načelo supsidijarnosti primjenjuje se na sve institucije Unije i ima praktičnu važnost posebno u okviru zakonodavnih postupaka. Ugovorom iz Lisabona osnažena je uloga nacionalnih parlamenata i Suda Europske unije u području nadzora nad poštovanjem načela supsidijarnosti. Zbog uvođenja izričitog upućivanja na podnacionalnu dimenziju načela supsidijarnosti Ugovor iz Lisabona značio je i jačanje uloge Europskog odbora regija te je njime otvorena mogućnost da regionalni parlamenti sa zakonodavnim ovlastima, ovisno o diskrecijskoj odluci nacionalnih parlamenata, sudjeluju u ex ante mehanizmu „ranog upozoravanja”.
D. Nadzor koji provode nacionalni parlamenti
Na temelju članka 5. stavka 3. drugog podstavka i članka 12. točke (b) UEU-a nacionalni parlamenti nadziru poštovanje načela supsidijarnosti u skladu s postupkom predviđenim Protokolom br. 2. U skladu s ex ante mehanizmom „ranog upozoravanja” svaki nacionalni parlament ili dom nacionalnog parlamenta u roku od osam tjedana od datuma prosljeđivanja nacrta zakonodavnog akta može uputiti predsjednicima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije obrazloženo mišljenje u kojem navodi razloge zbog kojih smatra da se predmetnim nacrtom ne poštuje načelo supsidijarnosti. Ako obrazložena mišljenja čine barem trećinu glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima (jedan glas za svaki dom dvodomnih parlamenata te dva glasa za jednodomne parlamente), nacrt se mora preispitati („žuti karton”). Institucija koja je predložila nacrt zakonodavnog akta može ga odlučiti zadržati, izmijeniti ili povući, uz obrazloženje svoje odluke. U slučaju nacrta akata koji se odnose na policijsku suradnju ili pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima taj prag je niži (jedna četvrtina glasova). Ako se u okviru redovnoga zakonodavnog postupka usklađenost zakonodavnog prijedloga s načelom supsidijarnosti osporava najmanje običnom većinom glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima te ako Komisija odluči zadržati prijedlog, pitanje se ponovno upućuje zakonodavcu (Parlamentu i Vijeću), koji donosi odluku u prvome čitanju. Ako zakonodavac smatra da zakonodavni prijedlog nije u skladu s načelom supsidijarnosti, može ga odbaciti većinom koju čini 55 % članova Vijeća ili većinom danih glasova u Europskom parlamentu („narančasti karton”).
Dosad je postupak „žutog kartona” pokrenut tri puta, dok postupak „narančastog kartona” još nije upotrijebljen. U svibnju 2012. prvi „žuti karton” dodijeljen je za Prijedlog uredbe „Monti II” o pravu na pokretanje kolektivnog radnog postupka u vezi sa slobodom poslovnog nastana i slobodom pružanja usluga. Ukupno je 12 od 40 nacionalnih parlamenata ili domova parlamenata smatralo da sadržaj prijedloga nije u skladu s načelom supsidijarnosti. Komisija je naposljetku povukla prijedlog, iako je smatrala da nije bilo kršenja načela supsidijarnosti. U listopadu 2013. 14 domova nacionalnih parlamenata u 11 država članica dodijelilo je još jedan „žuti karton”, i to za prijedlog o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja. Nakon što je razmotrila obrazložena mišljenja nacionalnih parlamenata, Komisija je odlučila zadržati prijedlog jer je smatrala da se njime poštuje načelo supsidijarnosti. Naposljetku, u svibnju 2016. 14 domova u 11 država članica treći „žuti karton” dodijelilo je za Prijedlog revizije Direktive o upućivanju radnika. Komisija je detaljno obrazložila razloge zbog kojih je zadržala svoj prijedlog i ustvrdila da se njime ne krši načelo supsidijarnosti jer je pitanje upućenih radnika po definiciji prekogranične naravi.
Konferencija parlamentarnih odbora za poslove Unije parlamenata Europske unije (COSAC) služi kao korisna platforma preko koje nacionalni parlamenti razmjenjuju informacije u vezi s kontrolom poštovanja načela supsidijarnosti. Osim toga, Mreža za praćenje primjene načela supsidijarnosti pod okriljem Europskog odbora regija olakšava razmjenu informacija između lokalnih i regionalnih vlasti te institucija EU-a. Ta mreža okuplja regionalne parlamente i vlade sa zakonodavnim ovlastima, lokalne i regionalne vlasti bez zakonodavnih ovlasti te udruge lokalnih vlasti u EU-u. Otvorena je i za nacionalna izaslanstva Europskog odbora regija i domove nacionalnih parlamenata.
E. Razvoj institucija u novije vrijeme
Komisija je u studenome 2017. osnovala Radnu skupinu za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije”, koja je svoje izvješće dostavila u srpnju 2018. Na temelju svojih preporuka Komisija je u listopadu 2018. objavila „paket mjera za supsidijarnost”, kojim je uvela tablicu za procjenu supsidijarnosti i proporcionalnosti u procjenama učinka, evaluacijama i obrazloženjima.
Načela supsidijarnosti i proporcionalnosti bila su u središtu Konferencije o budućnosti Europe (od travnja 2021. do svibnja 2022.), na kojoj je izneseno 49 prijedloga s 326 mjera povezanih s ključnim prioritetima i izazovima za Europu, uključujući pitanje demokracije. U rezoluciji Parlamenta od 22. studenoga 2023. predloženo je jačanje preispitivanja supsidijarnosti koje provodi Sud Europske unije, produljenje osmotjednog razdoblja za nacionalne parlamente na dvanaest tjedana, uključivanje mišljenja regionalnih parlamenata u obrazložena nacionalna mišljenja i uvođenje mehanizma „zelenog kartona” kojim bi se nacionalnim parlamentima omogućilo da predlažu zakonodavne inicijative.
Od početka Konferencije koncept „aktivne supsidijarnosti” dobio je na važnosti. Tema 11. konferencije o supsidijarnosti održane 2024. bila je „Bolja regulativa i aktivna supsidijarnost: ključevi za EU koji ostvaruje rezultate”. U svojem godišnjem izvješću za 2024. (objavljenom 8. rujna 2025.) Komisija je ponovno potvrdila da su aktivna supsidijarnost i potpuna suradnja s lokalnim i regionalnim vlastima i dalje ključni prioriteti za mandatno razdoblje 2024.–2029.
F. Sudsko preispitivanje
Poštovanje načela supsidijarnosti može se nadzirati retrospektivno (nakon donošenja zakonodavnog akta) u okviru postupaka pred Sudom Europske unije, kako je navedeno i u Protokolu. Međutim, institucije Unije imaju široko diskrecijsko pravo u primjeni tog načela. U svojim presudama u predmetima C-84/94 i C-233/94 Sud je naveo da je poštovanje načela supsidijarnosti jedan od uvjeta obuhvaćenih obvezom obrazloženja akata Unije, u skladu s člankom 296. UFEU-a. Taj je zahtjev zadovoljen ako je već iz uvodnih izjava očito da se načelo supsidijarnosti poštuje. U jednoj od novijih presuda (Predmet C-547/14, Philipp Morris, točka 218.) Sud je 2016. ponovno potvrdio da mora provjeriti „je li Unijin zakonodavac na temelju detaljnih dokaza mogao smatrati da se cilj koji se nastoji postići dotičnom aktivnošću mogao bolje postići na razini Unije”. U pogledu postupovnih jamstava i, posebno, obveze navođenja razloga u pogledu supsidijarnosti Sud je podsjetio da se poštovanje te obveze „mora ocijeniti ne samo s obzirom na tekst osporavanog akta nego i na njegov kontekst i okolnosti slučaja” (točka 225.).
U radnom dokumentu Parlamenta o načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti objavljenom 2021. utvrđeno je da „Sud nikada nije ukinuo mjeru za kršenje načela supsidijarnosti” te se predlaže da bi „trebalo osnovati neovisno vijeće za supsidijarnost, sastavljeno od predsjednika nacionalnih ustavnih sudova, kako bi se prevladala ta politička pristranost i poboljšala kvaliteta preispitivanja zakonodavstva”.
Države članice mogu pokrenuti postupak za poništenje pred Sudom protiv zakonodavnog akta zbog povrede načela supsidijarnosti u ime svojeg parlamenta ili njegova doma, u skladu s njihovim pravnim sustavom. Europski odbor regija također može pokrenuti takve postupke protiv zakonodavnih akata ako je u UFEU-u predviđeno da se mora tražiti mišljenje tog odbora. U nedavnom Draghijevu izvješću tvrdi se da, unatoč tako važnim ovlastima, ti akteri rijetko osporavaju zakonodavne prijedloge Komisije. U izvješću se zagovara istraga na razini EU-a kojom bi se ispitali razlozi za takav pristup nacionalnih parlamenata.
U kolovozu 2024. po prvi put je nacionalni parlament podnio tužbu zbog kršenja načela supsidijarnosti na temelju Protokola br. 2. Ta se tužba temelji na Uredbi (EU) 2024/1351 o upravljanju azilom i migracijama (predmet C-553/24, koji je podnijela francuska Nacionalna skupština). Ta ključna mjera, koju je pokrenulo samo 60 od 577 zastupnika u skladu s člankom 88. stavkom 6. francuskog Ustava, pokazuje da je kontrola supsidijarnosti postala dostupna parlamentarnim manjinama u određenim nacionalnim parlamentima, čime se potencijalno jača demokratski nadzor i provedba supsidijarnosti na nacionalnoj i europskoj razini.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament je bio pokretač koncepta supsidijarnosti te je 14. veljače 1984. pri usvajanju nacrta Ugovora o Europskoj uniji predložio odredbu u skladu s kojom države članice, kad se Ugovorom Uniji dodjeljuju nadležnosti koje se preklapaju s njihovim nadležnostima, mogu djelovati pod uvjetom da Unija već nije donijela zakonodavni akt. U prijedlogu se nadalje naglašava da bi Unija trebala djelovati samo radi izvršavanja zadaća koje se mogu učinkovitije provesti na zajedničkoj razini nego zasebno u državama članicama.
Te je prijedloge Parlament uključio u brojne rezolucije (na primjer rezolucije od 23. studenoga i 14. prosinca 1989., 12. srpnja i 21. studenoga 1990. te 18. svibnja 1995.), u kojima je ponovno izrazio potporu načelu supsidijarnosti.
A. Međuinstitucijski sporazumi
Parlament je donio niz mjera za izvršavanje svoje uloge u skladu s Ugovorima u pogledu primjene načela supsidijarnosti. Tako je u članku 43. njegova Poslovnika određeno da „tijekom razmatranja prijedloga zakonodavnog akta Parlament obraća posebnu pozornost na to poštuje li prijedlog načela supsidijarnosti i proporcionalnosti”. Odbor za pravna pitanja parlamentarni je odbor s horizontalnom odgovornošću za praćenje usklađenosti s načelom supsidijarnosti. U tom pogledu redovito sastavlja izvješće o godišnjim izvješćima Komisije o supsidijarnosti i proporcionalnosti.
Vijeće, Parlament i Komisija potpisali su 25. listopada 1993. međuinstitucijski sporazum o postupcima za provedbu načela supsidijarnosti u kojemu su jasno izrazili želju triju institucija da u tom području donesu odlučne korake. Stoga su se time obvezali poštovati načelo supsidijarnosti. U tom se sporazumu, u obliku postupaka kojima je uređena primjena načela supsidijarnosti, utvrđuju načini izvršavanja nadležnosti koje se Ugovorima dodjeljuju institucijama Unije kako bi se mogli ostvariti ciljevi predviđeni Ugovorima. Komisija se obvezala da će voditi računa o načelu supsidijarnosti i da će dokazati da je postupala u skladu s njim. Isto vrijedi za Parlament i Vijeće u okviru nadležnosti koje su im dodijeljene.
Na temelju Međuinstitucijskog sporazuma od 13. travnja 2016. između Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva (koji je zamijenio sporazum iz prosinca 2003. i zajednički međuinstitucijski pristup u području analize učinka iz studenoga 2005.) Komisija mora u obrazloženju objasniti predložene mjere s obzirom na načelo supsidijarnosti te o njemu voditi računa u svojim procjenama učinka. Nadalje, u skladu s Okvirnim sporazumom od 20. studenoga 2010. o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije, Parlament i Komisija obvezuju se na suradnju s nacionalnim parlamentima kako bi im olakšali izvršavanje njihova prava na kontrolu poštovanja načela supsidijarnosti.
B. Rezolucije Europskog parlamenta
U svojoj rezoluciji od 13. svibnja 1997. Parlament je naveo da je načelo supsidijarnosti obvezujuće pravno načelo te je istovremeno podsjetio na to da njegova provedba ne bi smjela biti prepreka provedbi isključive nadležnosti EU-a niti dovoditi u pitanje pravnu stečevinu (sada pravna stečevina EU-a). U svojoj rezoluciji od 8. travnja 2003. Parlament je dodao da bi se rješavanje nesuglasica trebalo odvijati na političkoj razini i da bi pritom trebalo voditi računa o prijedlozima Konvencije o budućnosti Europe u vezi s tim da nacionalni parlamenti uvedu mehanizam „ranog upozoravanja” u području supsidijarnosti. Taj se mehanizam zapravo spominje u Ugovoru iz Lisabona (vidi gore te 1.3.5.).
U svojoj rezoluciji od 13. rujna 2012. Parlament pozdravlja veću uključenost nacionalnih parlamenata u području nadzora nad zakonodavnim prijedlozima u vezi s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti te predlaže da se prouče načini uklanjanja prepreka koje koče sudjelovanje nacionalnih parlamenata u mehanizmu nadzora nad poštovanjem načela supsidijarnosti.
Parlament je u svojoj rezoluciji od 18. travnja 2018. primijetio nagli porast broja obrazloženih mišljenja koja su podnijeli nacionalni parlamenti, što upućuje na njihovu sve veću uključenost u postupak donošenja odluka u Uniji. Pozdravio je i zanimanje nacionalnih parlamenata za preuzimanje proaktivnije uloge korištenjem postupka „zelenog kartona”. U tom pogledu preporučio je da se u potpunosti iskoriste postojeći alati koji nacionalnim parlamentima omogućuju sudjelovanje u zakonodavnom postupku, a da se pritom ne stvaraju nove institucionalne i administrativne strukture.
U svojoj rezoluciji od 13. veljače 2019. Parlament je istaknuo temeljnu ulogu lokalnih vlasti, a posebno regionalnih parlamenata sa zakonodavnim ovlastima. Također je primio na znanje preporuke Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije”, ali je naglasio da je on već ranije istaknuo mnoge od tih preporuka, posebno u pogledu uloge nacionalnih parlamenata i potrebe za reformom sustava ranog upozoravanja.
Parlament je u svojoj rezoluciji od 24. lipnja 2021. istaknuo da lokalne i regionalne vlasti provode i primjenjuju otprilike 70 % zakonodavstva EU-a te je pozvao Komisiju da ih bolje uključi u svoje postupke savjetovanja i da integrira „tablicu za ocjenjivanje supsidijarnosti i proporcionalnosti” kako bi se ocijenila primjena obaju načela tijekom cijelog postupka donošenja odluka. Također je istaknuo da trenutačna struktura postupka za mehanizam kontrole poštovanja načela supsidijarnosti dovodi do toga da nacionalni parlamenti posvećuju previše vremena tehničkim i pravnim ocjenama s kratkim rokovima, što komplicira ostvarivanje cilja dublje političke rasprave o europskoj politici.
U svojoj rezoluciji od 23. studenoga 2023. Parlament je primio na znanje znatno povećanje broja obrazloženih mišljenja nacionalnih parlamenata (s devet u 2020. na 34 u 2022.) te je ponovno potvrdio da od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona nijedan „narančasti karton” nikad nije upotrijebljen. Pozvao je na ranije uključivanje nacionalnih parlamenata u zakonodavni postupak i na detaljnija objašnjenja Komisije kako bi se omogućile pouzdane procjene supsidijarnosti. Parlament je također pozvao Vijeće da poveća transparentnost objavljivanjem većeg broja dokumenata, posebno stajališta država članica, čime bi se poboljšao parlamentarni nadzor.
U svojoj rezoluciji od 17. siječnja 2024. Parlament je primio na znanje zahtjev nacionalnih parlamenata za produljenje osmotjednog razdoblja za izdavanje obrazloženih mišljenja i pozvao na uvođenje dvanaestotjednog razdoblja u okviru sljedeće revizije Ugovora. Parlament je također predložio uspostavu postupka „zelenog kartona” prema kojem bi najmanje trećina nacionalnih parlamenata mogla zatražiti od Komisije ili Parlamenta da podnesu zakonodavne prijedloge, čime bi se pozitivno utjecalo na europsku raspravu.
Christophe BEAUDOUIN / JAGODA KAROLINA MACIEJEWSKA / Mariusz Maciejewski