Processos supranacionais de tomada de decisão

Como resultado da sua adesão à UE, os Estados-Membros concordam em transferir alguns dos seus poderes para as instituições da UE em alguns domínios específicos de ação política. Por conseguinte, as instituições da UE tomam decisões vinculativas supranacionais no âmbito dos seus processos legislativos e executivos, processos orçamentais, processos de nomeação e processos de natureza quase constitucional.

História (1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 e 1.1.5)

O Tratado de Roma concedeu à Comissão poderes para propor legislação e negociar, principalmente nos domínios legislativo e das relações económicas externas, e atribuiu poder de decisão ao Conselho ou, no caso de nomeações, aos representantes dos Governos dos Estados-Membros. Atribuiu ao Parlamento um poder consultivo. O papel do Parlamento foi crescendo progressivamente, em matéria orçamental com as reformas de 1970 e de 1975, e no domínio legislativo com o Ato Único Europeu e todos os tratados subsequentes, sendo o Tratado de Maastricht aquele que introduziu a codecisão com o Conselho e aumentou o papel do Parlamento nas nomeações. Além disso, o Ato Único Europeu conferiu ao Parlamento o poder de autorizar a ratificação dos tratados de adesão e de associação, poder esse que foi alargado a outros tratados internacionais específicos pelo Tratado de Maastricht. O Tratado de Amesterdão fez progredir significativamente o funcionamento democrático da Comunidade através da simplificação do processo de codecisão, do seu alargamento a novos domínios e do reforço do papel do Parlamento na nomeação da Comissão. Seguindo igualmente essa abordagem, o Tratado de Nice aumentou consideravelmente os poderes do Parlamento. Por um lado, o processo de codecisão (no qual o Parlamento tem os mesmos poderes que o Conselho) aplicava-se a praticamente todas as novas áreas em que o Conselho tinha o direito de decidir por maioria qualificada. Por outro lado, o Parlamento adquiriu os mesmos poderes que os Estados-Membros no que respeita ao recurso ao Tribunal de Justiça. O Tratado de Lisboa representou um novo salto qualitativo para a igualdade total com o Conselho em matéria de legislação e finanças da UE.

Processos legislativos[1]

A. Processo legislativo ordinário (artigos 289.º e 294.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia)

1. Âmbito de aplicação

O Tratado de Lisboa acrescentou mais 40 bases jurídicas, nomeadamente nos domínios da justiça, da liberdade e segurança e da agricultura, pelo que o Parlamento agora decide em pé de igualdade com o Conselho os atos legislativos. Consequentemente, o processo legislativo ordinário, anteriormente denominado «processo de codecisão», é aplicável a 85 bases jurídicas. O processo legislativo ordinário prevê a votação por maioria qualificada (VMQ) no Conselho (artigo 294.ª do TFUE). No entanto, não se aplica a vários domínios importantes, como, por exemplo, a política fiscal relativa à tributação direta ou os aspetos transnacionais do direito da família, que requerem unanimidade no Conselho.

2. Processo

O processo legislativo ordinário segue os mesmos passos que o antigo processo de codecisão. No entanto, a redação do TFUE foi alterada consideravelmente, nomeadamente para salientar o papel idêntico do Conselho e do Parlamento nesse processo, que decorre do seguinte modo:

a. Proposta da Comissão

A Comissão elabora uma proposta legislativa, que é apresentada ao Parlamento e ao Conselho.

b. Primeira leitura do Parlamento

O Parlamento adota a sua posição por maioria simples.

c. Primeira leitura do Conselho

O Conselho adota a sua posição por VMQ.

Nos domínios da segurança social e da cooperação policial e judiciária em matéria penal, a proposta pode ser submetida à apreciação do Conselho Europeu a pedido de um Estado-Membro (artigos 48.º e 82.º do TFUE), o que suspende o processo legislativo ordinário até que o Conselho Europeu remeta a proposta novamente para o Conselho (o mais tardar, no prazo de quatro meses). No caso do artigo 82.º, pelo menos nove Estados-Membros podem decidir prosseguir as deliberações no âmbito da cooperação reforçada [artigo 20.º do Tratado da União Europeia (TUE) e artigos 326.º a 334.º do TFUE].

Se o Conselho aprovar a posição do Parlamento, o ato é adotado com a redação correspondente à posição do Parlamento.

d. Segunda leitura do Parlamento

A posição do Conselho é transmitida ao Parlamento que, após a sua receção, se deve pronunciar num prazo de três meses, podendo:

• Aprovar a proposta na versão alterada pelo Conselho ou não tomar qualquer decisão; em ambos os casos, o ato é adotado em conformidade com a redação que lhe foi dada pelo Conselho;
• Rejeitar a posição do Conselho por maioria absoluta dos seus deputados; o ato não é adotado e o processo termina de imediato;
• Aprovar, por maioria absoluta dos seus deputados, alterações à posição do Conselho, que serão submetidas à Comissão e ao Conselho, para parecer.

e. Segunda leitura do Conselho

• Caso o Conselho, votando por maioria qualificada as alterações do Parlamento e por unanimidade as alterações objeto de um parecer negativo por parte da Comissão, aprove todas as alterações do Parlamento no prazo de três meses após a sua receção, o ato é adotado.
• Caso contrário, é convocado o Comité de Conciliação num prazo de seis semanas.

f. Conciliação

• O Comité de Conciliação é composto por um número igual de membros do Conselho e de representantes do Parlamento Europeu e é apoiado pela Comissão. Aprecia as posições do Parlamento e do Conselho e dispõe de seis semanas para chegar a acordo sobre um texto comum apoiado por uma maioria qualificada dos representantes do Conselho e por uma maioria dos representantes do Parlamento.
• O processo cessa e o ato não é aprovado se o Comité não chegar a acordo sobre um texto comum dentro deste prazo.
• Se o Comité chegar a acordo, o texto comum é enviado ao Conselho e ao Parlamento para aprovação.

g. Conclusão do processo (terceira leitura)

• O Conselho e o Parlamento dispõem de seis semanas para aprovar o texto comum. O Conselho delibera por maioria qualificada e o Parlamento por maioria dos votos expressos.
• O ato é adotado se o Conselho e o Parlamento aprovarem o texto comum.
• Se uma das duas instituições não aprovar o texto nesse prazo, o processo termina e o ato não é adotado.

Nos últimos anos, o número de acordos em primeira leitura com base em negociações informais entre o Conselho e o Parlamento aumentou significativamente.

Algumas «cláusulas-ponte» permitem ao Conselho Europeu alargar a aplicação do processo ordinário a domínios não abrangidos pelo seu âmbito (por exemplo, a política social: artigo 153.º, n.º 2, do TFU).

B. Processo de consulta

Antes de tomar uma decisão, o Conselho deve tomar conhecimento do parecer do Parlamento e, eventualmente, do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões. Tal é necessário, uma vez que sem essa consulta o ato se torna ilegal, podendo ser anulado pelo Tribunal de Justiça (ver acórdão dos processos 138 e 139/79). Caso o Conselho pretenda alterar substancialmente uma proposta, deve consultar novamente o Parlamento (acórdão do processo 65/90).

C. Processo de aprovação

1. Âmbito de aplicação

Na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o processo de aprovação aplica-se, em particular, à cláusula horizontal de flexibilidade orçamental, tal como especificado no artigo 352.º do TFUE (antigo artigo 308.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia). Outros exemplos são as medidas necessárias para combater a discriminação (artigo 19.º, n.º 1, do TFUE) e a adesão à União (artigos 49.º e 50.º do TUE). Além disso, é necessária a aprovação do Parlamento para os acordos de associação (artigo 217.º do TFUE), a adesão da União à Convenção Europeia dos Direitos Humanos (artigo 6.º, n.º 2, do TFUE) e os acordos que criem um quadro institucional específico com importantes implicações orçamentais ou relativos a domínios em que se aplique o processo legislativo ordinário (artigo 218.º, n.º 6, do TFUE).

2. Desenrolar do processo

O Parlamento examina um projeto de ato apresentado pelo Conselho e decide se o aprova (não lhe é permitido alterá-lo) por maioria absoluta dos votos expressos. O Tratado não confere ao Parlamento qualquer papel formal nas fases anteriores do processo relativamente à apreciação da proposta da Comissão, embora, em resultado das disposições interinstitucionais, se tenha tornado prática comum o envolvimento informal do Parlamento (ver Regimento do Parlamento Europeu).

Processos de nomeação

1. O Parlamento elege o Presidente da Comissão (artigo 14.º, n.º 1, do TUE) (1.3.8).
2. O Conselho Europeu, deliberando por maioria qualificada, nomeia o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (artigo 18.º, n.º 1, do TUE).
3. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, adota a lista das demais personalidades que propõe para efeitos de nomeação como membros da Comissão, de comum acordo com o Presidente eleito (artigo 17.º, n.º 7, do TFUE).
4. O Conselho adota a lista:
1. dos membros do Tribunal de Contas (artigo 286.º do TFUE), após consulta do Parlamento Europeu e em conformidade com as propostas dos Estados-Membros;
2. dos membros efetivos e suplentes do Comité das Regiões Europeu e do Comité Económico e Social Europeu, elaborada em conformidade com as propostas apresentadas pelos Estados-Membros (artigos 301.º, 302.º e 305.º do TFUE).
5. O Parlamento elege o Provedor de Justiça Europeu (artigo 228.º do TFUE).

Celebração de acordos internacionais

Tendo adquirido personalidade jurídica, a União pode agora celebrar acordos internacionais (artigo 218.º do TFUE). O Tratado de Lisboa requer a aprovação do Parlamento Europeu relativamente a quaisquer acordos celebrados no domínio da Política Comercial Comum, bem como em todos os domínios cujas políticas se encontrem sujeitas ao processo legislativo ordinário da UE. O Conselho decide por VMQ, com exceção dos acordos de associação e de adesão, dos acordos que podem fazer incorrer no risco de prejudicar a diversidade cultural e linguística da União e dos acordos em domínios em que é necessária unanimidade para a adoção de atos internos.

• Desenrolar do processo: a Comissão ou o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (AR) apresenta recomendações ao Conselho que, por seu turno, define o mandato de negociação e designa o negociador da União (um representante da Comissão ou o AR) para conduzir as negociações. O Parlamento Europeu deve ser informado imediatamente e plenamente em todas as fases do processo (artigo 218.º, n.º 10 do TFUE).
• Decisão: Conselho, por VMQ, exceto nos domínios supracitados.
• Papel do Parlamento: aprovação da maioria dos acordos (ver acima), consulta relativamente aos acordos que recaiam exclusivamente no domínio da política externa e de segurança.

Processos de natureza quase constitucional

A. Sistema de recursos próprios (artigo 311.º do TFUE)

• Proposta: Comissão;
• Papel do Parlamento: consulta;
• Decisão: Conselho, deliberando por unanimidade, sob reserva da sua adoção pelos Estados-Membros, de acordo com as respetivas normas constitucionais.

B. Disposições relativas às eleições para o Parlamento Europeu por sufrágio universal direto (artigo 223.º do TFUE)

• Proposta: Parlamento;
• Decisão: Conselho, deliberando por unanimidade, após a aprovação do Parlamento e recomendação da proposta aos Estados-Membros para aprovação pelos mesmos em conformidade com as respetivas normas constitucionais.

C. Adoção do Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu (artigo 223.º, n.º 2, do TFUE) e do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu (artigo 228.º, n.º 4, do TFUE)

• Proposta: Parlamento;
• Papel da Comissão: parecer;
• Papel do Conselho: favorável (deliberando por maioria qualificada, exceto em relação às normas ou condições aplicáveis às disposições fiscais para deputados e antigos deputados, nas quais é aplicável a deliberação por unanimidade);
• Decisão: Parlamento.

D. Alteração do protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça (artigo 281.º do TFUE)

• Proposta: Tribunal de Justiça (com consulta da Comissão) ou Comissão (com consulta do Tribunal de Justiça);
• Decisão: Conselho e Parlamento (processo legislativo ordinário).

O papel do Parlamento Europeu

Na Conferência Intergovernamental de 2000, o Parlamento apresentou várias propostas de alargamento do âmbito de aplicação do processo legislativo ordinário (antigo processo de codecisão). Além disso, o Parlamento manifestou repetidamente a sua opinião de que, caso se passasse da unanimidade para a maioria qualificada, a codecisão deveria ser automaticamente aplicada. O Tratado de Nice subscrevia esta posição, mas não alinhava inteiramente a maioria qualificada com a codecisão. Como resultado, a questão da simplificação dos processos foi um dos principais aspetos abordados na Convenção sobre o Futuro da Europa. Foi proposta a abolição dos processos de cooperação e de consulta e que o processo de codecisão fosse simplificado e alargado para abranger todo o domínio legislativo, bem como que o processo de parecer favorável fosse limitado à ratificação de acordos internacionais. Muitas dessas melhorias foram implementadas pelo Tratado de Lisboa (1.1.5).

No que diz respeito às nomeações, o Tratado de Lisboa não pôs termo à grande diversidade de processos, conseguindo, contudo, alguma racionalização. A unanimidade ainda é aplicada em alguns casos e tende a provocar conflitos políticos e a reduzir a influência do Parlamento. Foram efetuados progressos em especial após a entrada em vigor do Tratado de Nice, com a passagem da unanimidade para a maioria qualificada no que diz respeito à nomeação do Presidente da Comissão. O Tratado de Lisboa prevê, além disso, a eleição do Presidente da Comissão pelo Parlamento. A nomeação do Presidente eleito, após a consulta apropriada ao Parlamento, tem de ter em devida conta os resultados das eleições europeias, Este aspeto salienta a legitimidade e a responsabilização política da Comissão Europeia. Após as eleições para o Parlamento Europeu de 2014, essas disposições foram aplicadas pela primeira vez. O Conselho Europeu concordou em indigitar Jean-Claude Juncker como Presidente da Comissão Europeia porque, na sequência das eleições, o grupo político a que pertencia, o Partido Popular Europeu (PPE), era o maior grupo do Parlamento Europeu.

A presente ficha temática foi elaborada pelo Departamento Temático da Justiça, das Liberdades Cívicas e dos Assuntos Institucionais.

Mariusz Maciejewski / Katharina MASSAY-KOSUBEK

11-2025