Los procedimientos supranacionales de adopción de decisiones

Los Estados miembros de la Unión han acordado, en virtud de su pertenencia a la Unión, transferir algunas de sus competencias en determinados ámbitos a las instituciones europeas. De ese modo, las instituciones de la Unión toman decisiones vinculantes a escala supranacional en sus procedimientos legislativos y ejecutivos, en los procedimientos presupuestarios, en los procedimientos de nombramiento y en los procedimientos cuasiconstitucionales.

Historia (1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 y 1.1.5)

El Tratado de Roma atribuía a la Comisión poderes de iniciativa y negociación (principalmente en el ámbito legislativo y de las relaciones económicas exteriores); al Consejo, poderes de decisión (o, en materia de nombramientos, a los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros); y al Parlamento, un poder consultivo. El papel del Parlamento se ha ido fortaleciendo progresivamente en el campo presupuestario a raíz de las reformas de 1970 y 1975 y, en el ámbito legislativo, con el Acta Única Europea y los Tratados posteriores, siendo el Tratado de Maastricht el que introdujo el procedimiento de codecisión con el Consejo y reforzó el papel del Parlamento en los nombramientos. El Acta Única Europea también atribuyó al Parlamento el poder de autorizar la ratificación de los tratados de adhesión y de asociación; el Tratado de Maastricht hizo extensivas esas competencias a determinados tipos de tratados internacionales. El Tratado de Ámsterdam representó un progreso considerable en la vía de la democratización de la Comunidad, al simplificar el procedimiento de codecisión, ampliarlo a nuevos ámbitos y reforzar el papel del Parlamento en el proceso de nombramiento de la Comisión. Siguiendo ese mismo enfoque, el Tratado de Niza aumentó de manera considerable los poderes del Parlamento. Por una parte, el procedimiento de codecisión (en el que el Parlamento cuenta con los mismos poderes que el Consejo) pasó a aplicarse a casi todos los nuevos ámbitos en los que el Consejo tenía la potestad de decidir por mayoría cualificada. Por otra parte, el Parlamento asumió los mismos poderes que los Estados miembros por lo que se refiere al sometimiento de asuntos al Tribunal de Justicia. El Tratado de Lisboa supone otro salto cualitativo hacia la total paridad con el Consejo en lo relativo a la legislación y las finanzas de la Unión.

Procedimientos legislativos[1]

A. Proceso legislativo ordinario (artículos 289 y 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea)

1. Ámbito de aplicación

El Tratado de Lisboa añadió cuarenta bases jurídicas más, especialmente en el ámbito de la justicia, la libertad y la seguridad y en el de la agricultura, en virtud de las cuales el Parlamento decide ahora sobre los actos legislativos en pie de igualdad con el Consejo. De este modo, el procedimiento legislativo ordinario, anteriormente denominado «de codecisión», es aplicable en relación con 85 bases jurídicas. Este procedimiento incluye la votación por mayoría cualificada en el Consejo (artículo 294 del TFUE). Sin embargo, no es aplicable a varios ámbitos importantes, como la política fiscal en lo que respecta a la imposición directa o los aspectos transnacionales del Derecho de familia, que requieren la unanimidad del Consejo.

2. Procedimiento

El procedimiento legislativo ordinario sigue los mismos pasos que el anterior procedimiento de codecisión. Sin embargo, la redacción utilizada en el TFUE ha cambiado de forma considerable, sobre todo con el fin de subrayar que el Consejo y el Parlamento desempeñan su papel en pie de igualdad en este procedimiento, que se desarrolla como sigue:

a. Propuesta de la Comisión

La Comisión elabora una propuesta legislativa que envía al Parlamento y al Consejo.

b. Primera lectura del Parlamento

El Parlamento aprueba una posición por mayoría simple.

c. Primera lectura del Consejo

El Consejo adopta su posición por mayoría cualificada.

En los ámbitos de la seguridad social y la cooperación policial y judicial en asuntos penales, la propuesta puede remitirse al Consejo Europeo a petición de un Estado miembro (artículos 48 y 82 del TFUE), lo que deja en suspenso el procedimiento legislativo ordinario hasta que el Consejo Europeo reasigne el asunto al Consejo (en un plazo máximo de cuatro meses). En el caso del artículo 82, al menos nueve Estados miembros pueden decidir continuar con sus deliberaciones al amparo del procedimiento de cooperación reforzada (artículo 20 del Tratado de la Unión Europea y artículos 326 a 334 del TFUE).

Si el Consejo aprueba la posición del Parlamento, se adopta el acto con la redacción que corresponda a la posición del Parlamento.

d. Segunda lectura del Parlamento

A partir de que se le comunique la posición del Consejo, el Parlamento dispone de un plazo de tres meses para pronunciarse. Tiene las siguientes posibilidades:

• aprobar la propuesta modificada por el Consejo o no pronunciarse; en ambos casos, el acto queda adoptado en la formulación correspondiente a la posición del Consejo;
• rechazar la posición del Consejo por mayoría absoluta de sus miembros; en tal caso el acto no es adoptado y concluye el procedimiento;
• adoptar, por mayoría absoluta de sus miembros, enmiendas a la posición del Consejo, que se someten después al dictamen de la Comisión y del Consejo.

e. Segunda lectura del Consejo

• Si el Consejo, decidiendo por mayoría cualificada sobre las enmiendas del Parlamento, y unánimemente sobre aquellas que hayan recibido el dictamen negativo de la Comisión, aprueba todas las enmiendas del Parlamento, a más tardar tres meses después de su recepción, el acto queda adoptado.
• De no ser así, se convoca el Comité de Conciliación en un plazo de seis semanas.

f. Conciliación

• El Comité de Conciliación, compuesto paritariamente por representantes del Consejo y del Parlamento Europeo, y con la asistencia de la Comisión, examina las posiciones del Parlamento y del Consejo y dispone de seis semanas para elaborar un texto común que reciba el apoyo de la mayoría cualificada de los representantes del Consejo y de la mayoría de los del Parlamento.
• El procedimiento concluye con la no adopción del acto a menos que el Comité apruebe un texto conjunto en el plazo previsto.
• Si el Comité aprueba un texto conjunto, este es sometido al Consejo y al Parlamento para su aprobación.

g. Fin del procedimiento (tercera lectura)

• El Consejo y el Parlamento disponen de seis semanas para la aprobación del texto conjunto. El Consejo decide por mayoría cualificada y el Parlamento, por mayoría de los votos emitidos.
• El acto es adoptado si el Consejo y el Parlamento aprueban el texto conjunto.
• Cuando, expirado dicho plazo, no se haya producido la aprobación por una de las dos instituciones, el procedimiento concluye con la no adopción del acto.

Durante los últimos años, el número de adopciones en primera lectura basadas en negociaciones informales entre el Consejo y el Parlamento ha aumentado de forma significativa.

Existen cláusulas pasarela mediante las cuales el Consejo Europeo puede ampliar la aplicación del procedimiento ordinario a ámbitos que están exentos (como la política social: artículo 153, apartado 2, del TFUE).

B. Procedimiento de consulta

Antes de decidir, el Consejo debe conocer el dictamen del Parlamento y, si es necesario, del Comité Económico y Social Europeo y del Comité Europeo de las Regiones. Esta consulta es obligatoria, dado que su ausencia hace el acto ilegal y anulable por el Tribunal de Justicia (sentencias en los asuntos 138 y 139/79). Si el Consejo desea modificar sustancialmente el acto propuesto, debe consultar de nuevo al Parlamento (sentencia en el asunto 65/90).

C. Procedimiento de aprobación

1. Ámbito de aplicación

Como resultado de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el procedimiento de aprobación se aplica, en particular, a la cláusula presupuestaria horizontal de flexibilidad, como contempla el artículo 352 del TFUE (antiguo artículo 308 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea). Otros ejemplos son las acciones para luchar contra la discriminación (artículo 19, apartado 1, del TFUE) y la pertenencia a la Unión (artículos 49 y 50 del TUE). Además, se requiere la aprobación del Parlamento para los acuerdos de asociación (artículo 217 del TFUE), la adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (artículo 6, apartado 2, del TUE) y los acuerdos que establecen un marco institucional específico con implicaciones presupuestarias importantes o correspondientes a ámbitos en los que se aplica el procedimiento legislativo ordinario (artículo 218, apartado 6, del TFUE).

2. Procedimiento

El Parlamento examina un proyecto de acto presentado por el Consejo y decide sobre su aprobación (sin posibilidad de modificarlo) por mayoría absoluta de los votos emitidos. El Tratado no confiere al Parlamento ningún papel oficial en las etapas anteriores del procedimiento de estudio de la propuesta de la Comisión. Sin embargo, gracias a los acuerdos interinstitucionales, su participación extraoficial se ha hecho habitual (véase el Reglamento interno del Parlamento).

Procedimientos de nombramiento

1. El Parlamento elige al presidente de la Comisión (artículo 14, apartado 1, del TUE) (1.3.8).
2. El Consejo Europeo nombra por mayoría cualificada al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (artículo 18, apartado 1, del TUE).
3. El Consejo, por mayoría cualificada, aprueba la lista de las demás personas a las que propone para su designación como miembros de la Comisión, de común acuerdo con el presidente electo (artículo 17, apartado 7, del TUE).
4. El Consejo aprueba la lista de:
1. miembros del Tribunal de Cuentas (artículo 286 del TFUE), previa consulta al Parlamento Europeo y de acuerdo con las propuestas presentadas por los Estados miembros;
2. miembros y suplentes del Comité Europeo de las Regiones y del Comité Económico y Social Europeo, de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro (artículos 301, 302 y 305 del TFUE).
5. El Parlamento elige al Defensor del Pueblo Europeo (artículo 228 del TFUE).

Celebración de acuerdos internacionales

Puesto que ha adquirido personalidad jurídica, la Unión puede ahora celebrar acuerdos internacionales (artículo 218 del TFUE). El Tratado de Lisboa requiere la aprobación del Parlamento Europeo en cualquier acuerdo que se firme en el ámbito de la Política Comercial Común, así como en todos los ámbitos cuyas políticas se incluirían en el procedimiento legislativo ordinario en la Unión. Excepto en el caso de los acuerdos de asociación y de adhesión, el Consejo decide por votación por mayoría cualificada los acuerdos que impliquen el riesgo de perjudicar a la diversidad cultural y lingüística de la Unión, y los acuerdos en ámbitos donde se requiera unanimidad para la adopción de actos internos.

• Procedimiento: la Comisión o el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad presentan recomendaciones al Consejo y este define el mandato para las negociaciones y designa al negociador de la Unión (un representante de la Comisión o el propio Alto Representante) para celebrar las negociaciones. Se debe informar cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento (artículo 218, apartado 10, del TFUE).
• Decisión: Consejo, por mayoría cualificada, salvo en los ámbitos mencionados anteriormente.
• Papel del Parlamento: aprobación para la mayor parte de los acuerdos (véase más arriba); consulta para los acuerdos referidos exclusivamente a la política exterior y de seguridad.

Procedimientos cuasiconstitucionales

A. Sistema de recursos propios (artículo 311 del TFUE)

• Propuesta: Comisión.
• Papel del Parlamento: consulta.
• Decisión: Consejo, por unanimidad, sujeta a la adopción por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

B. Disposiciones para la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo (artículo 223 del TFUE)

• Propuesta: Parlamento.
• Decisión: Consejo, por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo, y recomendación de la propuesta a los Estados miembros para su adopción de conformidad con sus normas constitucionales.

C. Adopción del Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo (artículo 223, apartado 2, del TFUE) y del Estatuto del Defensor del Pueblo (artículo 228, apartado 4, del TFUE)

• Propuesta: Parlamento.
• Papel de la Comisión: dictamen.
• Papel del Consejo: aprobación (por mayoría cualificada, excepto en lo relativo a las normas o condiciones que regulen las disposiciones en materia fiscal aplicables a los diputados o antiguos diputados, en cuyo caso se aplica la unanimidad).
• Decisión: Parlamento.

D. Modificación del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia (artículo 281 del TFUE)

• Propuesta: Tribunal de Justicia (con consulta a la Comisión) o Comisión (con consulta al Tribunal de Justicia).
• Decisión: Consejo y Parlamento (procedimiento legislativo ordinario).

Papel del Parlamento Europeo

En la Conferencia Intergubernamental del año 2000, el Parlamento presentó diversas propuestas para ampliar los ámbitos a los que es aplicable el procedimiento legislativo ordinario (antiguamente «procedimiento de codecisión»). El Parlamento también ha manifestado en repetidas ocasiones su opinión de que, si hubiese un cambio de la unanimidad a la mayoría cualificada, se debería aplicar inmediatamente el procedimiento de codecisión. El Tratado de Niza respaldó esta postura, pero sin equiparar por completo la mayoría cualificada y la codecisión. En consecuencia, la simplificación de los procedimientos fue una de las principales cuestiones abordadas durante la Convención sobre el Futuro de Europa. Se propuso abolir los procedimientos de cooperación y de consulta, simplificar el procedimiento de codecisión y ampliarlo a todo el ámbito legislativo, así como limitar el procedimiento de aprobación a la ratificación de los acuerdos internacionales. El Tratado de Lisboa implantó muchas de estas mejoras (1.1.5).

En lo relativo a los nombramientos, el Tratado de Lisboa no consiguió poner fin al amplio abanico de procedimientos diferentes, aunque se logró cierta racionalización. La unanimidad sigue aplicándose en algunos casos, lo que tiende a ocasionar disputas políticas y reduce la influencia del Parlamento. Se ha avanzado, en particular, tras la entrada en vigor del Tratado de Niza, al pasar de la unanimidad a la mayoría cualificada para el nombramiento del presidente de la Comisión. El Tratado de Lisboa prevé, además, que el presidente de la Comisión sea elegido por el Parlamento. El nombramiento del presidente electo, tras haberse realizado las consultas pertinentes al Parlamento, tiene que tener en cuenta el resultado de las elecciones europeas. Esto destaca la legitimidad y responsabilidad política de la Comisión Europea. Estas disposiciones se aplicaron por primera vez tras las elecciones al Parlamento Europeo de 2014. El Consejo Europeo acordó designar a Jean-Claude Juncker presidente de la Comisión Europea porque el Partido Popular Europeo (PPE), partido político al que pertenecía, había conseguido el mayor número de escaños en el Parlamento Europeo tras las elecciones.

Esta ficha temática ha sido preparada por el Departamento Temático de Justicia, Libertades Civiles y Asuntos Institucionales.

Mariusz Maciejewski / Katharina MASSAY-KOSUBEK

11-2025