Procedura budżetowa

Niniejsza nota tematyczna wyjaśnia, czym jest budżet UE i jakie są jego cele, podstawę prawną unijnej procedury budżetowej, jej główne etapy i ewolucję od lat 70. XX wieku, rolę Parlamentu w kształtowaniu budżetu oraz ustrukturyzowane ramy i koordynację zarządzania budżetem UE.

Podstawa prawna

Procedura budżetowa opiera się na kluczowych traktatach, rozporządzeniach i umowach UE, które określają sposób przygotowywania i przyjmowania budżetu oraz zarządzania nim w celu zapewnienia przejrzystości, współpracy i należytego zarządzania finansami.

• W art. 314 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) określono proces przyjmowania rocznego budżetu UE, definiując role i współpracę między Komisją, Parlamentem i Radą.
• Art. 106a Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej stanowi, że przepisy budżetowe UE mają również zastosowanie do Euratomu.
• Artykuły 39–55 rozporządzenia finansowego określają procedurę sporządzania projektu budżetu i jego strukturę.
• Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami stanowi ramy dla skutecznej współpracy Komisji, Parlamentu i Rady, zapewniając przejrzyste i odpowiedzialne zarządzanie budżetem.

Czym jest procedura budżetowa UE?

Budżet UE to roczny plan finansowy Unii Europejskiej. Finansuje polityki i programy, które przynoszą korzyści obywatelom, regionom i sektorom w całej UE – od badań naukowych i działań w dziedzinie klimatu po rolnictwo, edukację i pomoc zewnętrzną. Chociaż budżet UE jest stosunkowo niewielki w porównaniu z budżetami krajowymi, ma on szeroki zasięg i trzeba nim zarządzać z zachowaniem ostrożności, przejrzystości i rozliczalności. Budżety roczne są częścią długoterminowych planów finansowych zwanych wieloletnimi ramami finansowymi, które określają priorytety budżetowe UE i limity wydatków na przestrzeni kilku lat. 

Procedura budżetowa UE to ustrukturyzowany proces, w ramach którego proponowany, negocjowany i przyjmowany jest roczny budżet UE. Komisja sporządza wstępny projekt budżetu; Rada i Parlament Europejski analizują go i wprowadzają poprawki, a następnie wspólnie przyjmują ostateczną wersję.

Procedura ta pomaga zapewnić efektywne i odpowiedzialne wydatkowanie funduszy UE oraz odzwierciedla priorytety i potrzeby obywateli UE. Dzięki przejrzystemu i opartemu na współpracy procesowi procedura budżetowa ma kluczowe znaczenie dla utrzymania zaufania do sposobu zarządzania zasobami UE i ich wydatkowania.

Cele

Procedura budżetowa UE ma dwa główne cele:

• decydowanie o tym, ile pieniędzy UE może wydać każdego roku;
• przydzielenie tych środków finansowych na różne polityki i programy.

Procedura ta obejmuje przygotowanie, negocjowanie i przyjęcie rocznego budżetu UE.

Po jej zakończeniu i przyjęciu budżetu rocznego jest on wykonywany w danym roku budżetowym: środki pieniężne są przeznaczane na konkretne cele (zobowiązania) i dokonywane są faktyczne płatności.

Następnie, po zakończeniu roku budżetowego, wydatki UE są dokładnie analizowane w ramach rocznej procedury udzielania absolutorium, w trakcie której Parlament decyduje, czy środki finansowe za poprzedni rok zostały właściwie wykorzystane, i zatwierdza końcowe sprawozdanie finansowe.

Więcej informacji można znaleźć w następujących notach tematycznych:

• Wykonanie budżetu
• Wydatki UE
• Kontrola budżetowa(roczna procedura udzielania absolutorium )

Jak przebiega procedura budżetowa?

Roczny budżet UE jest proponowany przez Komisję i przyjmowany wspólnie przez Parlament i Radę zgodnie z uzgodnionym harmonogramem. Parlament i Rada tworzą wspólnie „władzę budżetową”.

W art. 314 TFUE określono etapy i maksymalne terminy mające zastosowanie w procedurze budżetowej. Jednak przed rozpoczęciem procedury każdego roku instytucje uzgadniają harmonogram, który będzie stosowany w praktyce. Procedura składa się z szeregu etapów.

1. Komisja przedstawia projekt budżetu

Parlament i Komisja zaczynają od określenia swoich priorytetów w zakresie wydatków na nadchodzący rok. Następnie Komisja sporządza projekt budżetu i przesyła go Parlamentowi i Radzie. Chociaż oficjalny termin upływa 1 września, w praktyce projekt jest zazwyczaj gotowy wcześniej, tj. pod koniec maja lub na początku czerwca.

Komisja może zaktualizować projekt budżetu w późniejszym terminie, jeżeli pojawią się nowe okoliczności, ale zmiany te muszą zostać wprowadzone przed realizacją etapu 4 poniżej. W praktyce Komisja robi to co roku, zazwyczaj na początku października, w tzw. „liście w sprawie poprawek”.

2. Rada przyjmuje swoje stanowisko.

Rada analizuje projekt budżetu i przekazuje swoje stanowisko Parlamentowi. W praktyce Rada zawsze proponuje zmiany w projekcie budżetu. Rada ma obowiązek jasno wyjaśnić Parlamentowi powody swoich decyzji.

Chociaż oficjalnie ma to nastąpić do 1 października, Rada zazwyczaj przesyła swoje stanowisko Parlamentowi wcześniej, tj. do końca lipca.

3. Parlament odpowiada.

Parlament ma 42 dni na zajęcie stanowiska. Może on:

• zatwierdzić stanowisko Rady;
• odmówić podjęcia decyzji – w tym przypadku budżet uznaje się za przyjęty;
• zaproponować zmiany w formie poprawek.

Jeżeli Parlament zaproponuje zmiany, co w praktyce zawsze ma miejsce, zmieniony projekt wraca do Rady i Komisji. Przewodniczący Parlamentu w porozumieniu z przewodniczącym Rady musi wtedy niezwłocznie zwołać komitet pojednawczy.

Jeżeli Rada zaakceptuje zmiany Parlamentu w ciągu 10 dni, budżet zostaje przyjęty.

4. Jeśli Rada i Parlament nie osiągną porozumienia: komitet pojednawczy.

Komitet pojednawczy składa się z 27 przedstawicieli Rady i Parlamentu. Po zwołaniu komitetu ma on 21 dni na wypracowanie kompromisu.

Kompromis musi uzyskać poparcie kwalifikowanej większości przedstawicieli Rady i większości przedstawicieli Parlamentu.

Komisja również bierze udział w tych pracach, pomagając w zniwelowaniu wszelkich różnic między Parlamentem a Radą.

a. Standardowe sytuacje

W praktyce, po zwołaniu komitetu, możliwe są dwie standardowe sytuacje:

Zgoda: Przedstawiciele Parlamentu i Rady uzgadniają kompromis w komitecie pojednawczym. Obie instytucje mają następnie 14 dni na formalne zatwierdzenie wspólnego tekstu kompromisowego budżetu.

Brak porozumienia: Jeżeli w ciągu 21 dni nie uda się osiągnąć kompromisu, Komisja musi przedstawić nowy projekt budżetu i procedura rozpoczyna się ponownie od etapu 1.

Od czasu Traktatu z Lizbony komitet pojednawczy czterokrotnie nie zdołał osiągnąć porozumienia (w sprawie budżetu na 2011, 2013, 2015 i 2019 r.). Za każdym razem ostatecznie przyjmowano nowy projekt budżetu Komisji, który obejmował wszystkie obszary, w których osiągnięto porozumienie w pierwszej rundzie.

b. Inne możliwe sytuacje

Inne sytuacje są teoretycznie możliwe na mocy TFUE, ale nie mają miejsca w praktyce. W szczególności:

• Jeżeli Parlament odrzuci kompromis, Komisja musi przedstawić nowy projekt budżetu, niezależnie od stanowiska Rady. W praktyce nigdy nie zdarzyło się, aby przedstawiciele Parlamentu uzgodnili tekst kompromisowy, a następnie Parlament odrzucił to porozumienie.
• Jeżeli Parlament zatwierdzi kompromis, ale Rada go odrzuci:
• Jeżeli Parlament zagłosuje za potwierdzeniem części lub całości swojego pierwotnego stanowiska i osiągnie wymaganą większość, poprawki te zostają włączone do wspólnego projektu, który następnie uznaje się za przyjęty. Chociaż teoretycznie jest to możliwe, w praktyce nigdy nie zdarzyło się, aby przedstawiciele Rady uzgodnili tekst kompromisowy, a następnie Rada odrzuciła to porozumienie. W każdym razie odrzucenie kompromisu przez Radę, podczas gdy Parlament go zatwierdza, nie leżałoby w interesie Rady, ponieważ dałoby to Parlamentowi możliwość wzmocnienia własnego stanowiska.
• W razie nieosiągnięcia porozumienia do początku roku budżetowego TFUE stanowi, że można wprowadzić system środków tymczasowych podzielonych na dwanaście miesięcznych transz, który obowiązuje do czasu osiągnięcia porozumienia. System dwunastych części środków tymczasowych zastosowano czterokrotnie: w 1980, 1985, 1986 i 1988 r.
• Pod pewnymi warunkami Rada może zezwolić na wydatki przekraczające limit jednej dwunastej, jak określono w art. 315 TFUE i wyszczególniono w art. 16 rozporządzenia finansowego. W takich przypadkach:

5. Budżet zostaje przyjęty

Po uzgodnieniu przez Parlament i Radę przyjęcia projektu budżetu lub budżetu kompromisowego przewodniczący Parlamentu oświadcza, że budżet został ostatecznie przyjęty.

6. Projekty budżetów korygujących

W przypadku wystąpienia nieuniknionych, wyjątkowych lub nieprzewidzianych okoliczności (jak określono w art. 44 rozporządzenia finansowego) Komisja może przedstawić projekty budżetów korygujących. Wnioski te mają na celu zmianę przyjętego budżetu, aby uwzględnić nowe potrzeby i zmiany.

Budżety korygujące podlegają tym samym zasadom zatwierdzania i wykonania co budżet ogólny, chociaż w prawie wszystkich przypadkach są przyjmowane bez zmian. W 2024 r. przyjęto pięć budżetów korygujących.

Proces zatwierdzania wspólnego tekstu opracowanego w postępowaniu pojednawczym

Na przestrzeni lat procedura budżetowa UE znacznie się zmieniła. Parlament Europejski ponosi dziś wraz z Radą pełną odpowiedzialność za przyjęcie rocznego budżetu UE. Ale nie zawsze tak było.

A. Początkowe etapy

Przed 1970 r. wyłącznie Rada miała prawo decydować o budżecie UE. Parlament mógł jedynie wydać opinię (procedura konsultacji). Zaczęło się to zmieniać wraz z zawarciem dwóch ważnych traktatów:

• w 1970 r. traktat luksemburski dał Parlamentowi ostatnie słowo w kwestii „wydatków nieobowiązkowych”. Wydatki te zdefiniowano jako wydatki, które nie wynikają z traktatów i powiązanych przepisów. W 1970 r. wydatki nieobowiązkowe stanowiły około 8 % budżetu, ale z czasem znacznie wzrosły, przekraczając 60 % budżetu w 2010 r.
• W 1975 r. traktat brukselski przyznał Parlamentowi prawo do odrzucenia całego budżetu UE.

B. Najważniejsze zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim

W 2009 r. Traktat z Lizbony stanowił punkt zwrotny, ponieważ:

1. zniesiono w nim podział na wydatki obowiązkowe i nieobowiązkowe;
2. wprowadzono jedno czytanie projektu budżetu przez każdą instytucję – tj. zarówno Rada, jak i Parlament analizują obecnie projekt budżetu i głosują nad nim tylko raz, zamiast przeprowadzać dwie rundy przeglądu i poprawek;
3. ustanowiono procedurę współdecyzji w odniesieniu do budżetu – Parlament i Rada mają teraz równe uprawnienia w zakresie przyjmowania budżetu.

Reforma ta usprawniła procedurę i sprawiła, że stała się ona bardziej skuteczna i przejrzysta.

Rola Parlamentu Europejskiego

A. Uprawnienia na mocy art. 314 TFUE

Parlament dzieli teraz z Radą uprawnienia do określania ogólnych wydatków budżetowych.

Pozycję Parlamentu można nawet uznać za silniejszą od pozycji Rady, gdyż Rada nie może nigdy narzucić budżetu bez zgody Parlamentu, natomiast Parlament może, w pewnych okolicznościach, przeforsować budżet, nawet jeśli Rada się z tym nie zgadza.

Jest to jednak raczej mało prawdopodobne, a nową procedurę budżetową najlepiej opisać jako zrównoważony proces współdecyzji, w którym zarówno Parlament, jak i Rada odgrywają jednakową rolę w podejmowaniu decyzji dotyczących wszystkich wydatków UE.

B. Strategiczny wpływ Parlamentu na budżet UE

Możliwość odrzucenia budżetu przez Parlament podkreśla jego wpływ i odpowiedzialność za zapewnienie zgodności planów finansowych z jego priorytetami i interesami obywateli UE. Parlament przez lata korzystał z tych uprawnień w sposób wybiórczy i strategiczny.

Od czasu otrzymania stosownych uprawnień w 1975 r. Parlament dwukrotnie odrzucił cały budżet – w grudniu 1979 r. i w grudniu 1984 r.

C. Budżet na 2025 r.

16 listopada 2024 r., przed terminem postępowania pojednawczego, Parlament i Rada osiągnęły wstępne porozumienie w sprawie budżetu na 2025 r. Rada przyjęła ostateczny budżet 25 listopada 2024 r., a Parlament zatwierdził go na posiedzeniu plenarnym 27 listopada 2024 r. W budżecie na 2025 r. przewidziano łącznie 199,4 mld EUR w środkach na zobowiązania i 155,2 mld EUR w środkach na płatności.

Podczas negocjacji Parlament uzyskał dodatkowe 230,7 mln EUR w budżecie UE na 2025 r. w porównaniu z pierwotnym wnioskiem Komisji. Dodatkowe środki finansowe wspierają kilka kluczowych priorytetów, takich jak:

• badania naukowe i innowacje,
• zdrowie,
• edukacja,
• wsparcie dla młodych rolników,
• różnorodność biologiczna i działania w dziedzinie klimatu,
• zarządzanie granicami,
• pomoc humanitarna.

Finansowanie to pomaga również spłacić pożyczki zaciągnięte w związku z pandemią COVID-19.

Budżet na 2025 r. był pierwszym budżetem rocznym przyjętym po rewizji wieloletnich ram finansowych (siedmioletniego planu wydatkowania środków UE) w lutym 2024 r.

Koordynacja procedury budżetowej UE

Skuteczne zarządzanie budżetem UE opiera się na skoordynowanych ramach i strategiach politycznych. Porozumienia międzyinstytucjonalne, wieloletnie ramy finansowe i europejski semestr mają zasadnicze znaczenie dla dopilnowania, aby wydatki UE były dobrze planowane i utrzymywane w zatwierdzonych granicach, a polityka gospodarcza była spójna w całej UE.

A. Wieloletnie ramy finansowe

Wieloletnie ramy finansowe są długoterminowymi planami finansowymi, które określają priorytety budżetowe UE i limity wydatków na przestrzeni kilku lat. Wieloletnie ramy finansowe nie zastępują rocznej procedury budżetowej, ale zapewniają ustrukturyzowane podejście do planowania finansowego i stabilności finansowej. Obecne wieloletnie ramy finansowe obejmują okres od 2021 do 2027 r.

Zgodnie z Traktatem z Lizbony i rozporządzeniem finansowym roczny budżet musi mieścić się w granicach określonych w wieloletnich ramach finansowych, które z kolei muszą być zgodne z pułapami wydatków określonymi w decyzji w sprawie zasobów własnych.

B. Porozumienia międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej

C. W odpowiedzi na powtarzające się spory dotyczące podstawy prawnej wykonania budżetu instytucje przyjęły w 1982 r. wspólne oświadczenie, aby pomóc w doprecyzowaniu i usprawnieniu procedury budżetowej.

Doprowadziło to do zawarcia szeregu porozumień międzyinstytucjonalnych obejmujących różne okresy od 1988 do 2013 r., a także ostatniego porozumienia międzyinstytucjonalnego na lata 2021–2027, które weszło w życie w grudniu 2020 r. Porozumienia te znacznie usprawniły funkcjonowanie procedury budżetowej.

Obecne porozumienie międzyinstytucjonalne ma na celu:

• zapewnienie dyscypliny budżetowej,
• poprawę funkcjonowania rocznej procedury budżetowej,
• zacieśnienie współpracy między instytucjami w kwestiach budżetowych,
• zapewnienie należytego zarządzania finansami.

Określono w nim również plan wprowadzenia nowych zasobów własnych na pokrycie spłaty Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w latach 2021–2027.

D. Europejski semestr

Wprowadzony w 2010 r. przez Radę do Spraw Gospodarczych i Finansowych europejski semestr jest rocznym cyklem koordynacji polityki gospodarczej na szczeblu UE.

Pierwotnie miał on służyć realizacji celów strategii „Europa 2020”, ale nadal odgrywa kluczową rolę w kierowaniu polityką gospodarczą w całej UE.

Co roku europejski semestr trwa sześć miesięcy. W tym czasie Komisja dokonuje przeglądu polityki budżetowej i strukturalnej państw członkowskich, aby wykryć wszelkie niespójności i pojawiające się zakłócenia równowagi.

Na podstawie tych ocen gospodarczych Komisja przedstawia państwom członkowskim wytyczne polityczne lub zalecenia dotyczące reform fiskalnych, makroekonomicznych i strukturalnych.

Celem europejskiego semestru jest poprawa koordynacji między państwami członkowskimi na etapie, gdy istotne decyzje budżetowe na szczeblu krajowym są dopiero przygotowywane. Oprócz zapewnienia pomocy w dostosowaniu budżetów krajowych Parlament dąży również do jak najlepszego wykorzystania obszarów, w których budżety krajowe i budżet UE wzajemnie się uzupełniają, oraz do wzmocnienia koordynacji między nimi.

Więcej informacji można znaleźć na stronie internetowej Komisji Budżetowej.

 

Eleanor Remo James

10-2025