ES išlaidos

Biudžeto išlaidas bendrai tvirtina Taryba ir Parlamentas. Metinis ES biudžetas turi atitikti pagal daugiametę finansinę programą (DFP) skirtingoms kategorijoms, t. y. išlaidų kategorijoms, pavyzdžiui, bendrosios rinkos, sanglaudos ir gamtos išteklių srityse, sutartas viršutines išlaidų ribas. Specialiomis teminėmis ir neteminėmis priemonėmis užtikrinama, kad ES galėtų reaguoti, kai atsiranda nenumatytų poreikių. Naudojant biudžeto garantijas ir finansines priemones ES išlaidoms daromas sverto poveikis. Be DFP, visos 2021–2027 m. ES išlaidos taip pat apima laikiną ekonomikos gaivinimo priemonę „NextGenerationEU“, kuri padės ES ekonomikai atsigauti po COVID-19 krizės.

Teisinis pagrindas

• Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 310–325 ir 352 straipsniai ir Europos atominės energijos bendrijos steigimo sutarties 106a, 171–182 ir 203 straipsniai;
• 2024 m. rugsėjo 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES, Euratomas) 2024/2509 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių;
• 2020 m. gruodžio 17 d. Tarybos reglamentas (ES, Euratomas) 2020/2093, kuriuo nustatoma 2021–2027 m. daugiametė finansinė programa (toliau – DFP reglamentas);
• 2024 m. vasario 29 d. Tarybos reglamentas (ES, Euratomas) 2024/765, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES, Euratomas) 2020/2093, kuriuo nustatoma 2021–2027 m. daugiametė finansinė programa;
• 2020 m. gruodžio 14 d. Tarybos reglamentas (ES) 2020/2094, kuriuo nustatoma Europos Sąjungos ekonomikos gaivinimo priemonė atsigavimui po COVID-19 krizės paremti;
• 2020 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento, Europos Sąjungos Tarybos ir Europos Komisijos tarpinstitucinis susitarimas (TIS) dėl biudžetinės drausmės, bendradarbiavimo biudžeto klausimais ir patikimo finansų valdymo, taip pat dėl naujų nuosavų išteklių, įskaitant veiksmų gaires dėl naujų nuosavų išteklių nustatymo.

Tikslas

Bendras ES biudžeto tikslas – finansuoti Europos Sąjungos politiką laikantis biudžetinės drausmės, nustatytų taisyklių ir procedūrų. ES biudžetas visų pirma skirtas investicijoms. Dėl šios priežasties ES priima ilgalaikius išlaidų planus, vadinamus daugiametėmis finansinėmis programomis (DFP), kurios taikomos laikotarpiu nuo penkerių iki septynerių metų (žr. toliau).

Pagrindiniai principai

Remiantis Reglamento dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių 6–38 straipsniais, ES biudžetui taikomi devyni bendrieji principai: vieningumo, biudžeto tikslumo, metinio periodiškumo[1], subalansuotumo, apskaitos vieneto (euro), universalumo, konkretumo (visi asignavimai paskirstomi konkrečioms išlaidų rūšims), patikimo finansų valdymo ir skaidrumo.

Metinio periodiškumo principas turi būti suderintas su būtinybe vykdyti daugiametę veiklą, kuri biudžete įgijo daugiau svarbos. Todėl biudžetą sudaro diferencijuotieji asignavimai, susidedantys iš:

• įsipareigojimų asignavimų, apimančių visas einamųjų finansinių metų teisinių įsipareigojimų, prisiimtų dėl daugiau kaip vienerius metus trunkančios veiklos, išlaidas;
• mokėjimų asignavimų, apimančių išlaidas, susijusias su einamųjų finansinių metų arba ankstesnių finansinių metų prisiimtų įsipareigojimų vykdymu.

2020 m. gruodžio 16 d. TIS įtvirtinta, kad Komisija turi parengti metinę ataskaitą, kurioje būtų apžvelgtos įvairios ES veiklos, finansuojamos iš ES biudžeto ar ne iš ES biudžeto, poveikis finansams ir biudžetui. Šioje ataskaitoje turi būti pateikta informacija apie ES turtą ir įsipareigojimus, įvairias skolinimo ir skolinimosi operacijas-, įskaitant Europos stabilumo mechanizmą ir Europos finansinio stabilumo fondą (2.5.8)- ir kitus galimus būsimus mechanizmus. Be to, ataskaitoje turi būti pateikta informacija apie klimato srities išlaidas, išlaidas, kuriomis prisidedama prie biologinės įvairovės nykimo sustabdymo ir jos atkūrimo, apie moterų ir vyrų lygybės skatinimą ir Jungtinių Tautų darnaus vystymosi tikslų įgyvendinimą visose atitinkamose ES programose.

ES išlaidų struktūra ir kategorijos

1. ES išlaidų skirsniai

Bendrąjį biudžetą sudaro dešimt skirsnių – po vieną kiekvienai institucijai. Nors kitų institucijų skirsnius daugiausia sudaro administracinės išlaidos, Komisijos skirsnį (III skirsnis) sudaro veiklos išlaidos ir jai įgyvendinti numatytos administracinės išlaidos (techninė pagalba, agentūros ir žmogiškieji ištekliai). Manoma, kad 2025 m. bendros administracinės išlaidos sudarys 6,4 proc. visų įsipareigojimų asignavimų – jie siekia 199,43 mlrd. EUR.

Komisija naudoja biudžeto nomenklatūrą, kurioje ištekliai pateikiami pagal politikos sritis ir programas, o programų sritys suderinamos su išlaidų kategorijomis arba programų grupėmis (žr. toliau), – tokiu būdu lengviau įvertinti kiekvienos ES politikos srities išlaidas ir veiksmingumą.

2. Daugiametė finansinė programa (DFP) (1.4.3)

Nuo 1988 m. ES išlaidos įrašomos į daugiametę programą, kurioje biudžetas suskirstytas į atskiras išlaidų kategorijas, atitinkančias įvairias politikos sritis, kiekvienai jų nustatant viršutines išlaidų ribas, atitinkančias pagrindinius biudžeto prioritetus tam tikru laikotarpiu. Pirmasis programavimo laikotarpis truko penkerius metus; kitų laikotarpių (taip pat ir dabartinio) trukmė – septyneri metai. Metinis biudžetas turi būti sudaromas laikantis daugiametėje finansinėje programoje nustatytų ribų.

ES biudžetui griežtai taikomas subalansuotumo principas, įtvirtintas SESV 310 straipsnyje ir Finansiniame reglamente. Praktiškai tai reiškia, kad ES biudžetas yra grindžiamas išlaidomis. Kitaip tariant, bendros pajamos gali padidėti tik tiek, kiek leidžiama ex ante pagal DFP nustatytas viršutines ribas ir atsižvelgiant į specialių priemonių, naudojamų viršijant tokias viršutines ribas, dydį. Remiantis DFP reglamento 4 straipsnio nuostatomis, tokioms viršutinėms riboms taikomas nominalus automatinis koregavimas padidinat sumą 2 proc. per metus[2]. Pagal 2021–2027 m. laikotarpio DFP iš viso numatyta 1 824,3 mlrd. EUR įsipareigojimų asignavimų suma (2018 m. kainomis), ji apima 1 074,3 mlrd. EUR pagal DFP ir 750 mlrd. EUR pagal ekonomikos gaivinimo priemonę „NextGenerationEU“ (NGEU). Atlikus pagal DFP reglamento 5 straipsnį numatytus su konkrečia programa susijusius koregavimus, ši suma padidinta dar 11 mlrd. EUR.

2023 m. birželio 20 d. Komisijai pateikus pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto, 2024 m. vasario 6 d. Parlamentas ir Taryba pasiekė susitarimą ir atvėrė kelią pirmą kartą atlikti DFP laikotarpio vidurio tikslinimą. Šis susitarimas turės įtakos likusiais dabartinės DFP metais, nes bus galima patikslinti DFP viršutines ribas, taip pat viršutines ribas viršijančių specialių priemonių taikymo sritis ir dydį. Kalbant konkrečiau, susitarta dėl papildomų 21 mlrd. EUR (2024 m. kainomis) grynosios nominaliosios vertės išlaidų, įskaitant 17 mlrd. EUR Ukrainai skirtų dotacijų pagal naują specialią priemonę, taikomą viršijant DFP viršutines ribas[3]. Šiuo išlaidų padidinimu didžiausia likusiu dabartinės DFP laikotarpiu leistina išlaidų suma padidinama 2,8 proc.

Apskritai, nepaisant nominalaus išlaidų finansavimo padidėjimo, dėl stipriai padidėjusios infliacijos 2021–2023 m. laikotarpiu bendrų ES išlaidų realioji vertė gerokai sumažės. Per pirmuosius dabartinės 2021–2027 m. DFP 2,5 įgyvendinimo metų sukauptoji infliacija ES jau pasiekė 23,7 proc. Kaip nurodyta neseniai atliktame Parlamento užsakytame tyrime, manoma, kad, visiems kitiems rodikliams nepakitus, dėl šios tendencijos DFP apimtis, kaip ES bendrųjų nacionalinių pajamų procentinė dalis, iki programos laikotarpio pabaigos 2027 m. sumažės iki 0,96 proc. Tai daug mažiau nei 1,05 proc. bendrųjų nacionalinių pajamų – tokią procentinę dalį 2021–2027 m. DFP turėjo atitikti, kaip numatyta ją tvirtinat.

Toliau pateikiamoje lentelėje nurodomas 2025 m. biudžeto paskirstymas pagal politikos sritis, kaip apibrėžta pagal 2021–2027 m. DFP.

Šaltinis – ES Taryba. Sumos nurodytos 2024 m. lapkričio mėn. kainomis.

3. Lankstumo ir specialios teminės priemonės

Be ES politikai pagal daugiametes programas finansuoti suplanuotų išlaidų, dalis ES biudžeto finansinių išteklių rezervuojama, kad būtų galima reaguoti į netikėtas krizes ir situacijas. Šios specialios lankstumo ir teminės priemonės gali būti naudojamos kilus ekonomikos krizėms (pvz., Europos prisitaikymo prie globalizacijos padarinių fondas (EGF)-), gaivalinėms nelaimėms, visuomenės sveikatos krizėms ir susidarius ekstremaliosioms humanitarinėms situacijoms (pvz., solidarumo ir neatidėliotinos pagalbos rezervas (SEAR)-) ar atsiradus kitiems nenumatytiems poreikiams (pvz., lankstumo priemonė) ES valstybėse narėse, šalyse kandidatėse ar už ES ribų. Toks finansavimas sudaro sąlygas padengti ribotus išskirtinius finansinius poreikius.

Europos Sąjungos ekonomikos gaivinimo priemonė- „NextGenerationEU“

Pagal šią priemonę Komisija, papildydama ilgalaikį 2021–2027 m. biudžetą, mobilizuos 750 mlrd. EUR 2018 m. kainomis, iš kurių iki 390 mlrd. EUR gali būti panaudota dotacijoms finansuoti ir iki 360 mlrd. EUR – paskoloms teikti, siekiant padėti atkurti ES ekonomiką po COVID-19. Vadovaujantis dokumento Sprendimas dėl nuosavų išteklių 5 straipsnio 1 dalimi Komisija įgaliota ES vardu skolintis lėšų kapitalo rinkose. Tokių lėšų, panaudotinų išlaidoms (390 mlrd. EUR 2018 m. kainomis), pagrindinės sumos grąžinimas ir susijusios mokėtinos palūkanos turės būti finansuojamos iš ES bendrojo biudžeto, be kita ko, naudojant pakankamas pajamas iš naujų nuosavų išteklių, laipsniškai nustatomų nuo 2021 m. (1.4.1).

Taikant NGEU visų pirma daugiausia dėmesio turėtų būti skiriama: a) užimtumo atkūrimui ir darbo vietų kūrimui; b) reformoms ir investicijoms, kuriomis būtų siekiama atgaivinti tvaraus augimo ir užimtumo potencialą, kad būtų sustiprinta valstybių narių sanglauda ir padidintas jų atsparumas; c) įmonėms skirtoms priemonėms, ypač nuo COVID-19 krizės ekonominio poveikio nukentėjusioms mažosioms ir vidutinėms įmonėms, ir tvariam augimui ES stiprinti, įskaitant tiesiogines finansines investicijas į įmones; d) priemonėms, skirtoms moksliniams tyrimams ir inovacijoms, kuriais reaguojama į COVID-19 krizę; e) pasirengimo krizėms lygio didinimui ir sąlygų greitam ir veiksmingam ES atsakui didelio masto ekstremaliųjų situacijų atveju sudarymui, be kita ko, būtiniausių prekių ir būtiniausios medicinos įrangos kaupimui ir greitam atsakui į krizes būtinos infrastruktūros įsigijimui; f) priemonėms, skirtoms užtikrinti, kad COVID-19 krizė nepakenktų teisingam perėjimui prie neutralaus poveikio klimatui ekonomikos ir g) priemonėms, skirtoms kovoti su COVID-19 krizės poveikiu žemės ūkiui ir kaimo plėtrai.

Siekiant remti valstybes nares investicijomis ir reformomis, 2021 m. vasario 12 d. susitarta dėl naujosios Ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo priemonės (EGADP). Iš pradžių pagal šią priemonę valstybėms narėms buvo numatyta suteikti iki 672,5 mlrd. EUR (2018 m. kainomis) paskolų ir dotacijų, kurios turi būti panaudotos pagal nacionalinius ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo planus[4]. Šiuose planuose turi būti numatytos reformos ir investicijos, apimančios pagrindines politikos sritis (šeši ramsčiai[5]), spartinama žalioji ir skaitmeninė pertvarka ir įgyvendinamos Europos semestro konkrečioms šalims skirtos rekomendacijos.

Atsižvelgdama į Rusijos invaziją į Ukrainą, 2022 m. gegužės 18 d. Komisija paskelbė komunikatą „REPowerEU“, kuriame išdėstyta ES priklausomybės nuo Rusijos energijos importo mažinimo strategija. Komisijos vertinimu, tokiai strategijai sėkmingai įgyvendinti reikėtų 210 mlrd. EUR papildomų investicijų. Atsižvelgdama į tai, Komisija, be kitų priemonių[6], pasiūlė iš dalies pakeisti EGADP reglamentą, kad būtų perskirstyta iki 225 mlrd. EUR likusių EGADP paskolų ir kad „REPowerEU“ tikslų įgyvendinimui būtų galima skirti iki 7,5 proc. Europos regioninės plėtros fondo, „Europos socialinio fondo +“ ir sanglaudos fondų lėšų. Be to, iki 20 mlrd. EUR 2022 m. kainomis bus skirta iš apyvartinių taršos leidimų aukcione gautų pajamų pagal apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą, nustatytą Direktyva 2003/87/EB, arba perkeliant lėšas iš prisitaikymo prie „Brexit’o“ rezervo, sukurto Reglamentu (ES) 2021/1755. Pasinaudojant šiais ištekliais bus finansuojamas naujas nacionalinių ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo planų skyrius, kuriame bus nustatytos konkrečios energijos tiekimo įvairinimo ir priklausomybės nuo iškastinio kuro mažinimo priemonės paskolų (iki 225 mlrd. EUR) ir dotacijų (iki 75 mlrd. EUR) forma. Atsižvelgdamos į peržiūrėtus ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo planus, valstybės narės iki reglamente „REPowerEU“ nustatyto termino paprašė skirti 127,24 mlrd. EUR paskolų.

Pirmiau minėtu DFP laikotarpio vidurio peržiūros susitarimu visų pirma nustatomas naujas pakopinis finansavimo mechanizmas, skirtas su NGEU susijusių palūkanų mokėjimų perviršiui padengti. Jei, panaikinus įsipareigojimus, perskirsčius prioritetus ir pagal specialias netemines priemones turimus išteklius, nepakanka pagal 2b išlaidų kategoriją jau numatytų sumų, kraštutiniu atveju pagal šį mechanizmą galima mobilizuoti naują teminę specialią ES ekonomikos gaivinimo priemonę viršijant DFP viršutines ribas.

Europos Parlamento vaidmuo

Parlamentas kartu su Taryba yra biudžeto valdymo institucija ir įgaliojimai šioje srityje buvo vieni iš pirmųjų XX a. aštuntajame dešimtmetyje EP narių gautų įgaliojimų (1.2.5). Biudžeto įgaliojimai susiję su bendros sumos nustatymu ir metinių ES išlaidų paskirstymu, taip pat su biudžeto vykdymo kontrole.

Parlamento Biudžeto komitetas yra atsakingas už derybas dėl DFP ir už metinio biudžeto priėmimą Parlamento vardu ir atstovauja Parlamento nuomonei derybose su Taryba. Paprastai jam teikiant pakeitimus pasiseka užtikrinti prioritetinius finansavimo padidinimus (nors ne visada tokio dydžio, kaip numatyta iš pradžių).

Derybose dėl 2021–2027 m. DFP Parlamentas visų pirma gynė ir iš esmės užtikrino: a) DFP viršutinės ribos padidinimą ir didesnį kai kurių pavyzdinių programų finansavimą; b) įsipareigojimą nustatyti naujus ES nuosavus išteklius, siekiant padengti bent jau su NGEU (pagrindine suma ir palūkanomis) susijusias išlaidas; c) savo vaidmenį įgyvendinant Europos ekonomikos gaivinimo priemonę pagal Bendrijos metodą; d) ES biudžeto įnašo svarbą siekiant klimato ir biologinės įvairovės tikslų, taip pat lyčių lygybės ir e) naujo mechanizmo, skirto apsaugoti ES biudžetą nuo teisinės valstybės principų pažeidimų, nustatymą (1.4.3).

Parlamentas taip pat sistemingai primygtinai reikalauja užtikrinti biudžeto skaidrumą ir tinkamą visų iš ES biudžeto finansuojamų operacijų ir priemonių tikrinimą.

Parlamentas yra biudžeto įvykdymą tvirtinanti institucija (SESV 319 straipsnis) ir jo Biudžeto kontrolės komitetas atlieka visą su biudžeto vykdymo politine kontrole susijusį parengiamąjį darbą (1.4.5). Kiekvienais metais biudžeto įvykdymo patvirtinimo procedūros pabaigoje pateikiamos Parlamento išvados dėl to, kaip Komisija ir kitos institucijos bei įstaigos įvykdė ES biudžetą. Šios procedūros metu siekiama patikrinti, ar biudžetas buvo vykdomas laikantis atitinkamų taisyklių (atitiktis), įskaitant patikimo finansų valdymo principus (visų pirma su veiklos rezultatais susiję reikalavimai).

Parlamento Biudžeto kontrolės komitetas kasmet rengia susitikimą su Europos investicijų banku (EIB) (1.3.15), skirtą banko finansinei veiklai tikrinti, ir rengia metinę ataskaitą, kurioje vertinama ankstesnė EIB veikla ir rezultatai. Parlamento Biudžeto kontrolės komitetas ir Ekonomikos ir pinigų politikos komitetas susitarė rengti metinę ataskaitą, kurioje vertinami dabartiniai ir būsimi EIB veiksmai. Šie komitetai paeiliui vykdo atsakingo komiteto pareigas. Parlamentas mano, kad finansinės priemonės gali būti naudingos didinant ES lėšų poveikį, tačiau pabrėžia, kad jos turėtų būti įgyvendinamos laikantis griežtų sąlygų, kad būtų sumažinta ES biudžetui kylanti rizika. Atsižvelgiant į tai, į Finansinį reglamentą įtrauktos išsamios finansinių priemonių, finansuojamų iš ES biudžeto arba garantuojamų jo lėšomis, naudojimo taisyklės.

Parlamento Biudžeto komitetas ir Ekonomikos ir pinigų politikos komitetas yra bendrai atsakingi už EGADP tikrinimą, tuo tikslu įsteigta darbo grupė ir kas du mėnesius rengiami ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo dialogai su Komisija.

Francisco Padilla Olivares

11-2025