Flerårig finansiel ramme

Den flerårige finansielle ramme (FFR) er EU's langsigtede udgiftsplan. Der har til dato været seks FFR'er, heriblandt FFR for 2021-2027. Lissabontraktaten ændrede FFR fra en interinstitutionel aftale til en forordning. En FFR fastlægges for en periode på mindst fem år og skal sikre en velordnet udvikling i EU's udgifter inden for rammerne af dets egne indtægter. Den indeholder bestemmelser, som EU's årlige budget skal overholde. FFR-forordningen fastsætter udgiftslofter for brede udgiftskategorier, de såkaldte udgiftsområder. Efter det oprindelige forslag af 2. maj 2018 og efter covid-19-udbruddet fremlagde Kommissionen den 27. maj 2020 en genopretningsplan (NextGenerationEU), som omfattede reviderede forslag til FFR for 2021-2027 og egne indtægter og oprettelsen af et genopretningsinstrument til en værdi af 750 mia. EUR (i 2018-priser). Denne pakke blev vedtaget den 16. december 2020 efter interinstitutionelle forhandlinger. I lyset af den seneste udvikling blev der foretaget først én revision af FFR i december 2022 og siden en mere omfattende revision i februar 2024. Europa-Kommissionen fremlagde sine forslag til FFR'en for 2028-2034 den 16. juli 2025.

Retsgrundlag

• Artikel 312 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF);
• FFR-forordningen (Rådets forordning (EU, Euratom) 2020/2093 af 17. december 2020) om fastlæggelse af den flerårige finansielle ramme for årene 2021-2027;
• Forordning om oprettelse af et EU-genopretningsinstrument efter covid-19 (Rådets forordning (EU) 2020/2094 af 14. december 2020);
• Interinstitutionel aftale af 16. december 2020 mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen om budgetdisciplin, om samarbejde på budgetområdet og om forsvarlig økonomisk forvaltning samt om nye egne indtægter, herunder en køreplan hen imod indførelse af nye egne indtægter.

Baggrund

I 1980'erne opstod der et anspændt klima i forbindelserne mellem EU-institutionerne som følge af et voksende misforhold mellem tilgængelige ressourcer og faktiske budgetbehov. Begrebet flerårigt finansielt overslag blev udviklet som et forsøg på at mindske konflikterne, fremme budgetdisciplinen og forbedre gennemførelsen gennem bedre planlægning. Til dette formål blev den første interinstitutionelle aftale (IIA) indgået i 1988. Den indeholdt de finansielle overslag for perioden 1988-1992 (også kendt som Delors I-pakken), der havde til formål at frigøre de nødvendige ressourcer til den budgetmæssige gennemførelse af den europæiske fælles akt. Den 29. oktober 1993 blev der indgået en ny IIA sammen med de finansielle overslag for perioden 1993-1999, Delors II-pakken, som betød, at strukturfondene kunne fordobles, og at loftet over egne indtægter kunne hæves (1.4.1). Den tredje IIA indeholdt de finansielle overslag for perioden 2000-2006, også kaldet Agenda 2000, og blev undertegnet den 6. maj 1999, og et af de vigtigste mål i den forbindelse var at sikre de nødvendige midler til at finansiere udvidelsen. Den fjerde IIA, der omfattede perioden 2007-2013, blev indgået den 17. maj 2006.

Lissabontraktaten ændrede FFR fra en interinstitutionel aftale til en rådsforordning, som skal vedtages enstemmigt, med forbehold af Europa-Parlamentets godkendelse efter en særlig lovgivningsprocedure. Ud over at FFR skal fastlægge "de årlige lofter for bevillinger til forpligtelser for hver enkelt udgiftskategori og det årlige loft for bevillinger til betalinger", anføres det i artikel 312 i TEUF, at FFR ligeledes "omfatter alle andre bestemmelser, der kan medvirke til en problemfri afvikling af den årlige budgetprocedure".

Den femte FFR, som omfattede perioden 2014-2020, var den første, hvor der kunne konstateres et fald i de samlede beløb i faste priser. En af Parlamentets forudsætninger for at acceptere denne FFR var således en obligatorisk midtvejsrevision, der gjorde det muligt om nødvendigt at revurdere og tilpasse budgetbehovene i FFR-perioden. Aftalen sikrede bl.a. også øget fleksibilitet for at muliggøre fuld anvendelse af de beløb, der planlægges anvendt, og en forståelse af vejen hen imod en egentlig ordning med egne indtægter for EU. Den 20. juni 2017 blev der vedtaget en revideret FFR for 2014-2020 med yderligere støtte til migrationsrelaterede foranstaltninger, beskæftigelse og vækst. Fleksibilitetsinstrumentet og nødhjælpsreserven blev også styrket, hvilket gjorde det lettere at overføre yderligere midler mellem budgetposter og år med henblik på at blive bedre rustet til at reagere på uforudsete hændelser og nye prioriteter.

Den flerårige finansielle ramme 2021-2027

Den 2. maj 2018 fremlagde Kommissionen lovgivningsforslag til en FFR for perioden 2021-2027. Kommissionens forslag beløb sig til 1 134,6 mia. EUR (i 2018-priser) i forpligtelsesbevillinger, hvilket udgjorde 1,11 % af EU-27's bruttonationalindkomst (BNI). Det omfattede forhøjelser for grænseforvaltning, migration, sikkerhed, forsvar, udviklingssamarbejde og forskning. Der blev foreslået nedskæringer, navnlig for samhørigheds- og landbrugspolitikken. Den overordnede struktur skulle strømlines (fra 58 til 37 udgiftsprogrammer), og Kommissionen foreslog at indføre en række særlige instrumenter uden for FFR-lofterne for at forbedre fleksibiliteten i EU-budgetteringen. Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) ville blive integreret i FFR. Kommissionen foreslog også at modernisere indtægtssiden med indførelsen af flere nye kategorier af egne indtægter.

I 2018 vedtog Parlamentet tre beslutninger om FFR for 2021-2027:

• I beslutningen af 14. marts 2018 fastlagde Parlamentet sine prioriteter.
• I beslutningen af 30. maj 2018 gav Parlamentet udtryk for sin første reaktion.
• Med beslutningen af 14. november 2018 fastlagde Parlamentet sin holdning i detaljer.

Beslutningen fra november omfattede ændringer af forslagene til FFR-forordningen og IIA og et komplet sæt tal opdelt efter udgiftsområde og program. Det blev heri fastslået, at FFR-loftet for forpligtelser burde stige fra de nuværende 1,0 % (for EU-28) til 1,3 % af EU's BNI (for EU-27), dvs. 1 324 mia. EUR (i 2018-priser), svarende til en stigning på 16,7 % i forhold til Kommissionens forslag. Tildelinger til den fælles landbrugspolitik og samhørighedspolitikken burde forblive uændrede i faste priser, mens flere prioriteter burde styrkes yderligere, herunder Horisont Europa, Erasmus+ og LIFE, og der burde oprettes en ny børnegaranti (5,9 mia. EUR) og en ny fond for energiomstilling (4,8 mia. EUR). Finansieringen af de decentrale agenturer, der beskæftiger sig med migrations- og grænseforvaltning, burde mere end firedobles (til over 12 mia. EUR). EU-budgettets bidrag til opfyldelsen af klimamålene burde fastsættes til mindst 25 % af FFR-udgifterne for perioden 2021-2027 og integreres på tværs af relevante politikområder og senest i 2027 øges til 30 %. Midtvejsrevision af FFR burde være obligatorisk.

Som grundlag for de igangværende forhandlinger om FFR offentliggjorde Rådet et udkast til "forhandlingsramme" den 30. november 2018 og en "forhandlingsramme" den 5. december 2019. Disse rammer omfatter også horisontale og sektorspecifikke spørgsmål, som normalt ligger inden for rammerne af udgiftsprogrammer, der er omfattet af den almindelige lovgivningsprocedure (hvilket blev kritiseret af Parlamentet, f.eks. i punkt 14-16 i dets beslutning af 10. oktober 2019). Rådet gik ind for et samlet FFR-beløb på 1 087 mia. EUR i forpligtelsesbevillinger i 2018-priser (1,07 % af BNI for EU-27), hvilket var et godt stykke under Parlamentets forventninger.

I en beslutning af 10. oktober 2019 og en beslutning af 13. maj 2020 ajourførte de nyvalgte medlemmer af Europa-Parlamentet dets holdning og anmodede Kommissionen om at fremlægge et forslag til en FFR-nødplan for at skabe et sikkerhedsnet til beskyttelse af støttemodtagere under EU-programmer, hvis det blev nødvendigt at forlænge den gældende FFR i betragtning af uenigheden i Det Europæiske Råd.

I mellemtiden fremlagde Kommissionen den 14. januar 2020 et forslag om en fond for retfærdig omstilling som et yderligere element i pakken af FFR-forslag og som led i den europæiske grønne pagt.

Efter covid-19-krisen og de alvorlige økonomiske virkninger af de nødvendige nedlukninger offentliggjorde Kommissionen et forslag til en FFR på 1 100 mia. EUR (den 27. maj 2020) og et forslag til et yderligere genopretningsinstrument (den 28. maj 2020). Instrumentet blev kaldt NextGenerationEU (NGEU) og havde en værdi af 750 mia. EUR (i 2018-priser), heraf 500 mia. EUR som tilskud og 250 mia. EUR som lån. Pakken omfattede lovgivningsforslag om nye finansielle instrumenter samt ændringer af FFR-programmer, der allerede var på bordet. Finansieringen af den yderligere pakke skulle sikres ved hjælp af låntagning på de finansielle markeder. Med henblik herpå ændrede Kommissionen også forslaget til afgørelse om egne indtægter for at gøre det muligt at låne op til 750 mia. EUR. Endelig omfattede Kommissionens pakke en forhøjelse på 11,5 mia. EUR af forpligtelsesloftet i FFR 2014-2020 for år 2020, således at det blev muligt at mobilisere støtte, inden den nye FFR trådte i kraft.

Den 21. juli 2020 vedtog Det Europæiske Råd konklusioner om NGEU, FFR for 2021-2027 og egne indtægter. NGEU blev godkendt til 750 mia. EUR for årene 2021-2023. Tilskudsdelen blev imidlertid reduceret fra 500 mia. EUR til 390 mia. EUR, og lånedelen forhøjet fra 250 mia. EUR til 360 mia. EUR. Det Europæiske Råd afviste opjusteringen af FFR-loftet for 2020. Det samlede loft for forpligtelser i FFR for 2021-2027 blev fastsat til 1 074,3 mia. EUR. Det fremgik endvidere af konklusionerne, at der ville blive indført en ordning med konditionalitet for at beskytte budgettet og NGEU mod overtrædelser af retsstatsprincippet. Der blev opnået enighed om en ny egen indtægt, som blev taget i anvendelse den 1. januar 2021 og er baseret på plastemballageaffald, der ikke genanvendes. Det foreslåede retsgrundlag for NGEU var artikel 122 i TEUF, som giver EU mulighed for at vedtage foranstaltninger, der er afpasset efter den økonomiske situation, med kvalificeret flertal i Rådet uden at inddrage Parlamentet i lovgivningsproceduren.

Parlamentet reagerede omgående på disse konklusioner i en beslutning, som blev vedtaget den 23. juli 2020, hvori det kaldte oprettelsen af genopretningsinstrumentet for et historisk skridt, men beklagede nedskæringerne i fremtidsorienterede programmer. Det insisterede på, at der burde ske målrettede stigninger af de tal, som Det Europæiske Råd foreslog, og gentog, at Parlamentet ikke ville give sit samtykke til FFR uden en aftale om en reform af EU's ordning for egne indtægter med henblik på mindst at dække omkostningerne i forbindelse med NGEU (hovedstol og renter) for at sikre dens troværdighed og bæredygtighed. Parlamentet krævede også som budgetmyndighed at blive inddraget fuldt ud i genopretningsinstrumentet i overensstemmelse med fællesskabsmetoden.

Trepartsforhandlinger mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen blev indledt i august 2020 og afsluttet den 10. november 2020. Rådets forordning om den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 blev vedtaget den 17. december 2020 efter Parlamentets godkendelse. Den 1. januar 2021 trådte en ny konditionalitetsmekanisme i kraft. Mekanismen skal beskytte EU-budgettet og NGEU mod krænkelser af retsstatsprincippet og var en anden forudsætning for Parlamentets godkendelse af FFR.

Den flerårige finansielle ramme (EU-27) (mio. EUR i 2018-priser)

Navnlig lykkedes det Parlamentet at sikre:

• yderligere 15 mia. EUR i forhold til forslaget fra juli 2020 til flagskibsprogrammerne,
• en juridisk bindende køreplan for indførelse af nye egne indtægter for EU,
• en gradvis forhøjelse af det samlede loft for FFR 2021-2027 fra 1 074,3 mia. EUR til 1 085,3 mia. EUR i 2018-priser (forklaret herunder),
• yderligere 1 mia. EUR til fleksibilitetsinstrumentet,
• et nyt proceduremæssigt skridt (budgetkontrolproceduren) for forslag på grundlag af artikel 122 i TEUF med potentielle mærkbare budgetmæssige konsekvenser,
• inddragelse af Parlamentet i anvendelsen af eksterne formålsbestemte indtægter under NGEU, en generel revurdering af eksterne formålsbestemte indtægter og låntagning og långivning i forbindelse med den næste revision af finansforordningen og af samarbejdsordninger i fremtidige FFR-forhandlinger,
• en forbedret kortlægning af klimaforanstaltninger for at nå målet om, at mindst 30 % af udgifterne i FFR/NGEU afsættes til støtte for klimamål[1],
• et nyt årligt biodiversitetsmål (7,5 % i 2024 og 10 % i 2026 og 2027) og udformning af en metode til måling af kønsrelaterede udgifter,
• en reform af indsamlingen, kvaliteten og sammenligneligheden af data om støttemodtagere for bedre at beskytte EU-budgettet, herunder NGEU-udgifter.

Andre komponenter i FFR 2021-2027, der svarer til Parlamentets prioriteter, omfatter:

• integration af EUF i EU-budgettet,
• et samlet finansieringsniveau for landbrug og samhørighed af en størrelse, der kan sammenlignes med 2014-2020,
• oprettelse af Fonden for Retfærdig Omstilling.

De yderligere 15 mia. EUR omfatter en gradvis forhøjelse på 11 mia. EUR. Den vigtigste kilde til denne forhøjelse vil komme fra en ny mekanisme med bøder, der opkræves af Unionen, som vil resultere i automatiske yderligere tildelinger til de pågældende programmer i 2022-2027. Det samlede loft for den syvårige FFR vil derfor gradvist nå op på 1 085,3 mia. EUR i 2018-priser, dvs. 2 mia. EUR højere i faste priser end det tilsvarende FFR-loft for 2014-2020 (1 083,3 mia. EUR i 2018-priser, uden Det Forenede Kongerige, med EUF).

I henhold til IIA skal tilbagebetalinger og renter af inddrivelsesgæld finansieres over EU-budgettet under FFR-lofterne for perioden 2021 2027, "herunder ved hjælp af et tilstrækkeligt provenu fra nye egne indtægter, som indføres efter 2021", uden at dette har betydning for, hvordan dette spørgsmål vil blive håndteret i fremtidige FFR'er fra 2028 og fremefter. Det udtrykkelige mål var at bevare EU's programmer og fonde. Den 22. december 2021 foreslog Kommissionen nye egne indtægter og en målrettet ændring af FFR-forordningen (som siden hen blev trukket tilbage). Formålet var bl.a. at indføre en ny mekanisme, der gør det muligt automatisk at hæve lofterne fra 2025 for at tage højde for et eventuelt yderligere provenu fra nye egne indtægter til førtidig tilbagebetaling af NGEU-gæld. Parlamentet svarede med en interimsbeslutning den 13. september 2022, men Rådet vedtog ikke en holdning.

I sin meddelelse af 18. maj 2022 om støtte til og genopbygning af Ukraine erklærede Kommissionen, at "de uforudsete behov, der er opstået som følge af krigen i Europa, strækker sig ud over de midler, der er til rådighed i den indeværende flerårige finansielle ramme". I en beslutning af 19. maj 2022 anmodede Parlamentet således om "et lovforslag om en omfattende revision af FFR så snart som muligt og senest i første kvartal af 2023".

Som et første skridt blev der vedtaget en rådsforordning om ændring af FFR'en (Rådets forordning (EU, Euratom) 2022/2496) som led i en pakke, der blev vedtaget af Parlamentet den 24. november 2022 efter en hasteprocedure. Den udvidede den budgetdækning, som indtil da havde omfattet lån til medlemsstaterne, til også at gælde makrofinansielle bistandslån til Ukraine for årene 2023-2024: I tilfælde af manglende betalingsevne mobiliseres det nødvendige beløb fra den såkaldte margen ud over FFR-lofterne op til loftet for egne indtægter.

For at sætte dagsordenen for en langt mere omfattende revision vedtog Parlamentet den 15. december 2022 en beslutning med titlen "Opskalering af den flerårige finansielle ramme for 2021-2027", som fokuserede på at gøre EU-budgettet egnet til nye udfordringer og fastlagde Parlamentets vigtigste krav.

Den 20. juni 2023 foreslog Kommissionen en målrettet revision af FFR, der omfatter de fleste af disse krav (seks måneder før dens revision oprindeligt var planlagt).

Den 3. oktober 2023 vedtog Parlamentet sin holdning til forslaget, hvori det understregede, at den reviderede FFR skulle være på plads senest den 1. januar 2024. Der skete imidlertid det, at Det Europæiske Råds møde den 15. december 2023 endte i et dødvande. Efter at der endelig blev indgået en politisk aftale, blev revisionen af FFR (Rådets forordning (EU, Euratom) 2024/765) offentliggjort den 29. februar 2024. Den omfatter nedskæringer i Horisont Europa (som kun delvis opvejes ved at genanvende de sidste frigjorte bevillinger på forskningsområdet), EU4Health-programmet (som afbødes ved hjælp af den mekanisme, der er fastsat i FFR-forordningens artikel 5) og den direkte forvaltning af den fælles landbrugspolitik og samhørighedspolitikken.

Til gengæld er det første gang, at en midtvejsrevision af en FFR har ført til en nettostigning i udgiftslofterne. De vigtigste positive resultater omfatter: 50 mia. EUR til Ukraine for perioden 2024-2027, øget finansiering til migrationsområdet og foranstaltninger udadtil og til Den Europæiske Forsvarsfond (under STEP), øgede midler til de særlige instrumenter (fleksibilitetsinstrumentet og den europæiske solidaritetsreserve til genopretning efter ekstreme vejrhændelser og naturkatastrofer, som nu er adskilt fra nødhjælpsreserven til nødhjælp til ikke-EU-lande) samt oprettelsen af det særlige instrument NGEU, som ikke har et øvre udgiftsloft, og som skal beskytte programmer mod betydelige nedskæringer. Nogle af omkostningerne ved EU's fælles låntagning vil skulle dækkes af den årlige budgetprocedure (Det Europæiske Råd har fastsat et ikkebindende benchmark på 50 %). For at anvende det særlige instrument NGEU til disse formål skal omtrent halvdelen af omkostningerne dækkes af særlige instrumenter eller omfordelinger fra programmer. Anvendelsen af NGEU-instrumentet består af to trin: Det første trin går ud på at mobilisere ressourcer, der svarer til de frigjorte midler, mens det andet trin består af en mekanisme med yderligere nationale bidrag, der skal anvendes som en sidste udvej. Der kan findes yderligere oplysninger i Kommissionens meddelelse om teknisk justering af FRR.

Den 11. februar 2025 skitserede Kommissionen de aktuelle og fremtidige centrale politiske og budgetmæssige udfordringer i en meddelelse med titlen "Vejen til den næste flerårige finansielle ramme". Parlamentet gav sit input gennem en beslutning af 7. maj 2025 med titlen "Et fornyet langsigtet budget for Unionen i en verden i forandring".

Kommissionen forelagde sine forslag til FFR'en for 2028-2034 den 16. juli 2025. Det samlede beløb, der indgås forpligtelser for over syv år, vil blive fastsat til højst 1 763 mia. EUR (i 2025-priser) svarende til 1,26 % af EU's BNI, herunder tilbagebetalingsomkostninger i forbindelse med NGEU. Sammenlignet med det oprindelige beløb i den nuværende FFR (1,13 % af BNI i perioden 2021-2027) og i lyset af de planlagte NGEU-tilbagebetalinger, der beløber sig til 0,11 % af BNI (ca. 25 mia. EUR om året) kan det konstateres, at Kommissionens forslag samlet set næsten ikke indebærer nogen forhøjelse. De syv udgiftsområder og to underudgiftsområder i den nuværende struktur vil blive reduceret til fire hovedudgiftsområder. Den forenklede struktur (fra de nuværende ca. 70 kapitler for aktionsudgifter til ca. 20 kapitler i forslaget) kombineret med en betydelig indbygget fleksibilitet i fondene betyder, er der er brug for større klarhed om, hvordan Parlamentets kontrol og budgetmæssige roller vil blive påvirket, og ændringerne betyder, at sammenligninger med den nuværende FFR kun er vejledende.

Samhørighed, regional udvikling og udvikling af landdistrikter, landbrug, fiskeri, migration, sikkerhed og grænsekontrol vil blive konsolideret inden for rammen af en national og regional partnerskabsplan for hver medlemsstat suppleret med en EU-facilitet, som tilsammen vil modtage 772 mia. EUR (ca. 44 % af det samlede budget). Sammenlignet med den nuværende FFR vil finansieringen af programmer, som er under delt gennemførelse (hovedsagelig landbrugs- og samhørighedsfondene), således falde med ca. 10 %, mens finansieringen til migration og grænseforvaltning vil være to en halv gange større.

En europæisk fond for konkurrenceevne, der dækker direkte investeringer i forskning, grøn og digital omstilling, forsvar, rummet og bioteknologi, vil blive tildelt 362 mia. EUR (21 % af det samlede budget), hvilket er en stor stigning på ca. 160 % i forhold til de eksisterende programmer, der finansierer disse politikområder.

Det nye instrument Et Globalt Europa, som er tilegnet EU's optræden udadtil, vil beløbe sig til 177 mia. EUR (10 % af det samlede budget), hvilket er en stigning på ca. 40 % i forhold til de nuværende instrumenter. De ikketematiske særlige instrumenter (det fælles margeninstrument og fleksibilitetsinstrumentet) vil blive bibeholdt og gjort større. Ukrainereserven vil være det eneste tematiske særlige instrument, da de nuværende instrumenter (solidaritets- og nødhjælpsreserven og Den Europæiske Fond for Tilpasning til Globaliseringen) vil blive finansieret inden for rammerne af de nationale og regionale partnerskabsplaner og Et Globalt Europa-programmerne. Forslaget indeholdt bestemmelser om en korrektionsmekanisme for den faste deflator på 2 %, hvis inflationen overstiger 3 % eller er under 1 %, for delvis at bevare værdien i faste priser.

Flere oplysninger om dette emne findes på Budgetudvalgets websted.

Alix Delasnerie

11-2025