Politika zapošljavanja

U ovom se informativnom članku objašnjavaju razvoj i ključni elementi politike zapošljavanja EU-a, od njezina nastanka do trenutačnih prioriteta. U njemu se navode europska strategija zapošljavanja iz 1997., obveze za poboljšanje tržišta rada iz strategije Europa 2020. i Akcijski plan za provedbu europskog stupa socijalnih prava (2021.), kojim su dodatno povećane ambicije. Države članice zadržavaju primarnu odgovornost za politiku zapošljavanja, ali pravo EU-a ima ulogu u određenim područjima, a EU prati kako se provodi politika zapošljavanja.

Pravna osnova

• Članak 3. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).
• Članci od 8. do 10., od 145. do 150., od 156. do 159. i od 162. do 164. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

Ciljevi politike zapošljavanja EU-a

U skladu s člankom 3. UEU-a EU ima dužnost težiti punoj zaposlenosti i društvenom napretku. U članku 9. UFEU-a navodi se da se pri utvrđivanju i provedbi politika i aktivnosti EU-a u svim područjima politike mora uzeti u obzir cilj postizanja visokog stupnja zaposlenosti. Države članice i EU moraju raditi na izrađivanju koordinirane strategije zapošljavanja, posebno u pogledu promicanja kvalificirane, obrazovane i prilagodljive radne snage te tržištâ rada koja se mogu prilagoditi gospodarskim promjenama, kako je opisano u članku 145. UFEU-a.

Postignuća politike zapošljavanja EU-a

A. Od samog početka (od 1950-ih do 1990-ih) do ciljeva nakon 2020.

Radnici su već 1950-ih godina u okviru Europske zajednice za ugljen i čelik dobivali tzv. pomoć za prilagodbu. Pomoć se dodjeljivala radnicima u sektoru ugljena i čelika, čija su radna mjesta bila u opasnosti zbog restrukturiranja industrije. Glavno sredstvo u borbi protiv nezaposlenosti bio je Europski socijalni fond, osnovan 1957. (vidi 3.6.2.).

Tijekom 1980-ih i početkom 1990-ih akcijski programi za zapošljavanje bili su usmjereni na posebne ciljne skupine, a uspostavljen je i niz sustava za praćenje i dokumentiranje stanja.

Budući da su mnoge države članice bile suočene s visokom nezaposlenošću, Bijelom knjigom o rastu, konkurentnosti i zapošljavanju 1993. pokrenuta je rasprava o europskoj gospodarskoj strategiji i strategiji zapošljavanja jer je pitanje zapošljavanja prvi put postavljeno kao prioritet programa Europske unije.

Novo poglavlje o zapošljavanjuu Ugovoru iz Amsterdama 1997. pružilo je osnovu za uspostavljanje Europske strategije zapošljavanja i osnivanje stalnog Odbora za zapošljavanje, koji ima savjetodavnu ulogu, radi promicanja koordinacije politika država članica u području zapošljavanja i tržišta rada. No, politika zapošljavanja i dalje je prvenstveno u nadležnosti država članica. Uvođenjem tzv. socijalnog protokola u Ugovor povećana je uključenost socijalnih partnera (vidi 3.6.7.).

Na izvanrednom sastanku na vrhu na temu zapošljavanja, održanom u Luxembourgu u studenome 1997., pokrenuta je Europska strategija zapošljavanja zajedno s otvorenom metodom koordinacije, tzv. luksemburški proces, odnosno godišnji ciklus koordinacije i nadzora nacionalnih politika zapošljavanja utemeljen na obvezi država članica da utvrde niz zajedničkih ciljeva. Europskom strategijom zapošljavanja visoka je stopa zaposlenosti po važnosti izjednačena s makroekonomskim ciljevima rasta i stabilnosti.

Europsko je vijeće u Lisabonu 2000. dogovorilo novi strateški cilj pretvaranja EU-a u „najkonkurentnije i najdinamičnije svjetsko gospodarstvo utemeljeno na znanju”, pri čemu je potpuna zaposlenost postavljena kao opći cilj politike zapošljavanja i socijalne politike. Dogovoreni su i konkretni ciljevi koje je trebalo postići do 2010. (Lisabonska strategija).

Nakon financijske krize 2007. i 2008. usvojena je 2010. godine strategija Europa 2020. te je uveden europski semestar kako bi se olakšalo usklađivanje financijskih i ekonomskih politika. Tom je desetogodišnjom strategijom za radna mjesta i pametan, održiv i uključiv rast prvi put određen niz glavnih ciljeva, među ostalim povećanje sudjelovanja osoba od 20 do 64 godine na tržištu rada na 75 % do 2020. Države članice trebale su u svoje nacionalne ciljeve uvrstiti sve glavne ciljeve.

Europska komisija predstavila je 2017. europski stup socijalnih prava, u kojem je utvrđeno 20 ključnih načela i prava u cilju podupiranja obnovljene konvergencije prema boljim životnim i radnim uvjetima u Europi. Uz europski stup socijalnih prava tu je i „pregled socijalnih pokazatelja”, kojim se prati ostvareni napredak. Na sastanku na vrhu o socijalnim pitanjima u Göteborgu, održanom u studenome 2017., Europski parlament, Vijeće EU-a i Europska komisija iskazali su svoju zajedničku predanost donošenjem zajedničkog proglasa o europskom stupu socijalnih prava.

Akcijskim planom za provedbu europskog stupa socijalnih prava iz 2021. utvrđuju se tri glavna cilja EU-a koja treba ostvariti do 2030. Dva su se odnosila na zapošljavanje i vještine:

• Zapošljavanje: najmanje 78 % stanovništva u dobi od 20 do 64 godine trebalo bi biti zaposleno do 2030.;
• Vještine: najmanje 60 % svih odraslih trebalo bi svake godine sudjelovati u osposobljavanju.

B. Bolja koordinacija i praćenje

Godišnji ciklus nadzora politika zapošljavanja u okviru europskog semestra uključuje sljedeće sastavnice:

• smjernice za zapošljavanje, koje je sastavila Komisija, a usvojilo Vijeće nakon savjetovanja s Parlamentom;
• zajedničko izvješće o zapošljavanju, koje je objavila Komisija, a usvojilo Vijeće;
• nacionalne programe reformi;
• izvještaje i preporuke po državama članicama, koje je sastavila Komisija, a preporuke usvojilo Vijeće.

Četiri smjernice za zapošljavanje (članak 148. UFEU-a) donose strateške ciljeve za nacionalne politike zapošljavanja te prioritete politika u području zapošljavanja, obrazovanja i socijalne uključenosti. Te smjernice dio su osam integriranih smjernica koje sadrže i četiri opće smjernice za širu ekonomsku politiku (članak 121. UFEU-a).

Smjernice o zapošljavanju postupno su usklađene s načelima europskog stupa socijalnih prava (vidi 3.6.1.) i sadrže elemente povezane s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19, zelenom i digitalnom tranzicijom, pravednošću tijekom zelene tranzicije, ciljevima održivog razvoja UN-a i ruskom invazijom na Ukrajinu.

Komisija je predložila revidirani pregled socijalnih pokazatelja (priložen akcijskom planu za stup socijalnih prava), kao ključan alat za praćenje u okviru europskog semestra. Pregled se sastoji od 17 glavnih pokazatelja koje je odobrilo Vijeće i kojima se ocjenjuje uspješnost država članica u području zapošljavanja i socijalnih pitanja u tri glavna područja: (i) jednakim prilikama; (ii) pravednim radnim uvjetima; te (iii) socijalnoj zaštiti i uključenosti.

C. Obvezujući zakoni

Na temelju odredbi iz UFEU-a u vezi sa socijalnim pitanjima i slobodom kretanja, donesen je niz povezanih direktiva, uredbi i odluka, čiji je cilj diljem EU-a zajamčiti minimalne standarde u sljedećim ključnim područjima:

• zdravlje i sigurnost na radu: opća i pojedinačna prava i obaveze, radna oprema, specifični rizici, primjerice opasne tvari, karcinogene tvari (vidi 3.6.5.);
• jednake mogućnosti za žene i muškarce: jednako postupanje na radnom mjestu, trudnoća, rodiljni dopust, roditeljski dopust (vidi 3.6.9.);
• zaštita od diskriminacije na osnovi spola, rasnog podrijetla, vjere, dobi, invaliditeta ili seksualne orijentacije (vidi 3.6.9.);
• radni uvjeti: minimalne plaće, rad na nepuno radno vrijeme, radnici koji rade putem digitalnih platformi, ugovori o radu na određeno vrijeme, radno vrijeme, zapošljavanje mladih, obavješćivanje radnika i savjetovanje s njima (vidi 3.6.6.);
• službe za podršku: poboljšana suradnja među zavodima za zapošljavanje;
• slobodno kretanje radnika: jednako postupanje, pristup socijalnim naknadama (vidi 2.1.5.);
• upućivanje radnika: trajanje, plaća, pokriveni sektori (vidi 2.1.13.).

D. Koordinacija putem preporuka i drugih političkih inicijativa

Uz navedeno obvezujuće zakonodavstvo (tzv. hard law) koordinacija među državama članicama EU-a potiče se daljnjim neobvezujućim mjerama (tzv. soft law), uključujući neobvezujuće preporuke Vijeća i druge političke inicijative koje je uvela Komisija.

• Europska Garancija za mlade alat je kojim se nastoji osigurati da se svim osobama mlađima od 30 godina u roku od četiri mjeseca od gubitka radnog mjesta ili prestanka formalnog obrazovanja ponudi kvalitetno radno mjesto, nastavak školovanja, naukovanje ili pripravništvo.
• Preporuka Vijeća o integriranju dugotrajno nezaposlenih osoba na tržište rada usmjerena je na prijavu, detaljne individualne procjene i sporazume o integriranju na tržište rada koji se trebaju ponuditi osobama koje su prijavljene kao dugotrajno nezaposlene.
• Program vještina za Europu sadrži 12 mjera povezanih s vještinama za radna mjesta te se njegovim uvođenjem nastoji ostvariti pravo na osposobljavanje i cjeloživotno učenje u cijelom EU-u. Godina koja je završila 8. svibnja 2024. proglašena je „Europskom godinom vještina”, a cilj joj je bio riješiti problem nedostatka vještina u EU-u i promicati prekvalifikaciju i usavršavanje kako bi se ljudima pomoglo da pronađu kvalitetna radna mjesta.
• U Preporuci Komisije o učinkovitoj aktivnoj potpori zapošljavanju nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19 opisan je strateški pristup za postupni prelazak s hitnih mjera poduzetih radi očuvanja radnih mjesta tijekom pandemije na nove mjere potrebne za oporavak koji donosi velik broj radnih mjesta.
• Strateški okvir o zdravlju i sigurnosti na radu od 2021. do 2027. uključuje ključne izazove, strateške ciljeve za zdravlje i sigurnost na radu te mjere i instrumente za njihovo postizanje.
• Europskom strategijom za skrb nastoje se osigurati visokokvalitetne, cjenovno pristupačne i dostupne usluge skrbi u cijeloj Uniji te poboljšati situaciju kako osoba koje primaju, tako i osoba koje pružaju skrb, bilo profesionalno ili neformalno.
• Kompas konkurentnosti, predstavljen u siječnju 2025., skup je inicijativa usmjerenih na obnovu dinamičnosti Europe i poticanje gospodarskog rasta uz istodobno jačanje sposobnosti Europe da privuče talentiranu radnu snagu, potiče inovacije i održava konkurentnost u globalnom gospodarstvu koje se brzo mijenja. U središtu te strategije nalaze se:
• Planom za kvalitetna radna mjesta, pokrenutim u prosincu 2025., nastoji se potaknuti pravedno i stabilno zapošljavanje u cijelom EU-u, s naglaskom na zelenoj i digitalnoj tranziciji, snažnijim pravima radnika i uključivim reformama tržišta rada. Prednost se daje socijalnom dijalogu, javnim uslugama i ulaganjima kako bi se osigurala kvalitetna radna mjesta i istodobno pomoglo radnicima i poduzećima da se prilagode demografskim i tehnološkim promjenama. Komisija će do kraja 2026. predložiti Akt o kvalitetnim radnim mjestima kako bi se dodatno zaštitili radnici uz istodobno podupiranje produktivnosti i konkurentnosti.
• U Preporuci Vijeća o ljudskom kapitalu iz ožujka 2026., koju je Komisija predložila u jesenskom paketu europskog semestra 2026., države članice pozivaju se da više ulažu u obrazovanje i vještine, posebno u znanost, tehnologiju, inženjerstvo i matematiku (STEM), kako bi se poboljšale osnovne vještine ljudi i mobiliziralo javno i privatno financiranje.

Te će inicijative 2026. biti dopunjene novim akcijskim planom za provedbu europskog stupa socijalnih prava.

E. Podrška instrumentima EU-a za financiranje

Potpora u području zapošljavanja nudi se kroz brojne programe EU-a za financiranje.

• Europski socijalni fond plus glavni je instrument EU-a za ulaganje u ljude, a objedinjuje niz fondova i programa, odnosno Europski socijalni fond, Inicijativu za zapošljavanje mladih, Fond europske pomoći za najpotrebitije i Program za zapošljavanje i socijalne inovacije.
• Europski fond za prilagodbuglobalizacijiza radnike koji su proglašeni viškom podupire osobe koje su izgubile posao zbog strukturnih promjena u svjetskoj trgovini, zbog digitalizacije, automatizacije i prelaska na niskougljično gospodarstvo.
• Mehanizam za oporavak i otpornost, okosnica instrumenta za oporavak NextGenerationEU, privremeni je instrument za potporu reformama i ulaganjima koje države članice provode u razdoblju od veljače 2020. do prosinca 2026. Njime se nastoji ublažiti posljedice pandemije bolesti COVID-19 te učiniti gospodarstva i društva EU-a održivijima i bolje pripremljenima za izazove i prilike koje donose zelena i digitalna tranzicija.
• Instrument REACT-EU (Pomoć za oporavak za koheziju i europska područja) dopuna je programima strukturnih fondova za razdoblje 2014.–2020. i dodaje se već dodijeljenim kohezijskim sredstvima za razdoblje 2021.–2027. Njime se proširuju mjere za odgovor na krizu i mjere za oporavak koje se provode u okviru Investicijske inicijative kao odgovor na koronavirus i Investicijske inicijative plus kao odgovor na koronavirus.
• Instrumentom SURE (Europski instrument za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji) pružena je financijska pomoć državama članicama tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19 te su omogućeni programi skraćenog radnog vremena i slične mjere zaštite radnih mjesta i radnika.
• Fondom za pravednu tranziciju nastoji se ublažiti socijalne i gospodarske troškove prelaska na klimatski neutralno gospodarstvo pomažući ljudima tijekom prilagodbe promjenjivom tržištu rada. Taj fond predstavlja prvi stup mehanizma za pravednu tranziciju, koji je dio europskog zelenog plana.
• Jamstvom za vještine nastoji se spriječiti nezaposlenost radnika podupiranjem njihova prelaska iz sektora koji propadaju u sektore u nastajanju i strateške sektore, u skladu s Europskim fondom za konkurentnost. Prvim pilot-projektom Jamstva za vještine s proračunom od 14,5 milijuna EUR pružit će se potpora radnicima iz automobilske industrije i njezina lanca opskrbe 2026.

Uloga Europskog parlamenta

Uloga Parlamenta u ovom području razvijala se postupno. Od stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama, Vijeće se mora savjetovati s Parlamentom o smjernicama za zapošljavanje prije nego što ih usvoji.

Europski parlament čvrsto je podržao strategiju Europa 2020. Određene inicijative za borbu protiv nezaposlenosti mladih, poput programa EU-a Garancija za mlade i minimalnih standarda za pripravništvo, proizašle su iz prijedlogâ Parlamenta za konkretne i praktične mjere. U svojoj Rezoluciji iz 2014. o zapošljavanju mladih Parlament je pozvao na uspostavu pravnog okvira EU-a kojim bi se uveli minimalni standardi za provedbu Garancije za mlade, kao i za kvalitetu naukovanja, i koji bi se odnosio na mlade između 25 i 30 godina. U rezoluciji iz 2018. o sljedećem dugoročnom proračunu EU-a, Parlament je pozvao na znatno povećanje sredstava za provedbu Inicijative za zapošljavanje mladih. Parlament je u listopadu 2020. donio rezoluciju u kojoj je izrazio zabrinutost zbog dobrovoljne prirode Garancije za mlade (trenutačno preporuka Vijeća) i pozvao Komisiju da predloži obvezujući instrument.

Parlament je također osudio neplaćeno stažiranje i pozvao Komisiju da preispita postojeće instrumente EU-a kao što su kvalitativni okvir za pripravništvo i europski okvir za kvalitetna i učinkovita naukovanja. Parlament je ustrajao u tome da se u ponude za mlade uključe kriteriji kvalitete, među ostalim načelo pravedne naknade za stažiste i pripravnike, pristup socijalnoj zaštiti, održivo zapošljavanje i socijalna prava, kako bi se okvir iz 2014. pretvorio u snažniji zakonodavni instrument. Nakon tog poziva i kako bi se riješila neka od tih pitanja, Komisija je u ožujku 2024. predstavila Prijedlog direktive o pripravništvu kako bi se poboljšali i izvršavali radni uvjeti pripravnika i suzbilo prikazivanje redovnih radnih odnosa kao pripravništva te prijedlog revizije Preporuke Vijeća o kvalitativnom okviru za pripravništvo. Parlament i Vijeće pregovaraju o predloženoj direktivi o pripravništvu.

Nadalje, Parlament je podržao pristup iz svoje preporuke o dugotrajnoj nezaposlenosti u Rezoluciji iz listopada 2015. o uključivanju dugotrajno nezaposlenih osoba na tržište rada. Intenzivan rad Parlamenta na razvoju vještina utjecao je na Program vještina za Europu. Parlament je istaknuo važnost cjeloživotnog učenja te strukovnog obrazovanja i osposobljavanja, uključujući usavršavanje i prekvalifikaciju. Više je puta pozvao Komisiju i države članice da uspostave europski prostor za strukovno obrazovanje i osposobljavanje.

U Rezoluciji Parlamenta iz 2019. o europskom semestru za usklađivanje ekonomske politike naglašava se da su socijalni ciljevi i obveze EU-a jednako važni kao i njezini gospodarski ciljevi. U rezoluciji o smjernicama EU-a za zapošljavanje (10. srpnja 2020.) zastupnici u Europskom parlamentu pozvali su na radikalne mjere za ublažavanje šoka uzrokovanog pandemijom, kao i na reviziju smjernica. Istaknuli su i potrebu za rješavanjem problema nezaposlenosti mladih poboljšanom Garancijom za mlade.

U kontekstu energetske krize i krize troškova života Parlament je u rezoluciji o zapošljavanju i socijalnim prioritetima za 2023. pozvao države članice i Komisiju da prioritet daju borbi protiv nezaposlenosti, da ojačaju instrument SURE kako bi se poduprli programi skraćenog radnog vremena, prihodi radnika i oni radnici koji su privremeno otpušteni zbog povećanja cijena energije te kako bi se ublažili učinci asimetričnih šokova.

U Rezoluciji Parlamenta iz 2025. o europskom semestru za koordinaciju ekonomskih politika pozdravlja se poticaj socijalnom napretku koji se očekuje u novom akcijskom planu za provedbu europskog stupa socijalnih prava i plana za kvalitetna radna mjesta. U njoj se također poziva na donošenje mjera kojima bi se osiguralo da umjetna inteligencija i algoritamsko upravljanje u svijetu rada poštuju prava radnika.

Parlament je nadalje iznio svoje stajalište o umjetnoj inteligenciji na radnom mjestu u Rezoluciji o digitalizaciji, umjetnoj inteligenciji i algoritamskom upravljanju na radnome mjestu (17. prosinca 2025.).

U Rezoluciji o direktivi za pravednu tranziciju u svijetu rada (20. siječnja 2026.) Parlament je predložio preporuke Komisiji o uspostavi okvira mjera politike za potporu regijama pogođenima zelenom i digitalnom tranzicijom.

Ovaj informativni članak pripremio je Resorni odjel Europskog parlamenta za promet, zapošljavanje i socijalna pitanja. Više informacija dostupno je na internetskim stranicama Odbora za zapošljavanje i socijalna pitanja.

 

Victor Manuel Martinez Garzon

03-2026