Politica in materia di occupazione

La presente nota tematica illustra l'evoluzione e gli elementi fondamentali della politica occupazionale dell'UE, dalle sue origini alle priorità attuali, soffermandosi sulla strategia europea per l'occupazione del 1997, sugli impegni assunti nell'ambito della strategia Europa 2020 per migliorare il mercato del lavoro e sul piano d'azione sul pilastro europeo dei diritti sociali (presentato nel 2021), nel quale sono stati fissati obiettivi ancora più ambiziosi. Sebbene la politica in materia di occupazione competa principalmente agli Stati membri, determinati settori sono disciplinati dalla legislazione europea e l'UE supervisiona le modalità con cui la politica occupazionale viene attuata.

Base giuridica

• Articolo 3, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea (TUE);
• articoli da 8 a 10, da 145 a 150, da 156 a 159 e da 162 a 164 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Obiettivi della politica occupazionale dell'Unione

In base all'articolo 3 TUE, l'UE ha il dovere di mirare alla piena occupazione e al progresso sociale. L'articolo 9 TFUE stabilisce che, in sede di definizione e attuazione delle politiche e delle attività dell'Unione in tutti i settori di intervento, è necessario tenere conto dell'obiettivo di conseguire un elevato livello di occupazione. Gli Stati membri e l'UE devono adoperarsi per sviluppare una strategia coordinata a favore dell'occupazione, e in particolare a favore della promozione di una forza lavoro competente, qualificata, adattabile e di mercati del lavoro in grado di rispondere ai cambiamenti economici, come disposto dall'articolo 145 TFUE.

Risultati della politica dell'UE in materia di occupazione

A. Dalle prime fasi (dagli anni cinquanta agli anni novanta) agli obiettivi post-2020

Già negli anni cinquanta i lavoratori beneficiavano dei "sussidi per il riadattamento" previsti dalla Comunità europea del carbone e dell'acciaio. Tali sussidi erano concessi ai lavoratori dei settori del carbone e dell'acciaio i cui posti di lavoro erano minacciati dalla riconversione industriale. Il Fondo sociale europeo, istituito nel 1957, rappresentava il principale strumento per combattere la disoccupazione (cfr. 3.6.2).

Negli anni ottanta e nei primi anni novanta, i programmi d'azione per l'occupazione erano incentrati su gruppi di destinatari specifici. Inoltre, furono istituiti vari osservatori e sistemi di documentazione.

In un contesto di elevata disoccupazione in molti Stati membri, il libro bianco sulla crescita, la competitività e l'occupazione del 1993 diede avvio a un dibattito sulla strategia economica e occupazionale dell'UE, collocando per la prima volta la questione dell'occupazionein cima all'agenda dell'UE.

Il nuovo titolo relativo all'occupazione introdotto nel trattato di Amsterdam del 1997 gettò le basi per l'istituzione della strategia europea per l'occupazione e del comitato per l'occupazione, un organo permanente con funzione consultiva incaricato di promuovere il coordinamento delle politiche degli Stati membri in materia di occupazione e mercato del lavoro. Ciononostante, le politiche in materia di occupazione continuano a competere in primo luogo agli Stati membri. L'inserimento di un "protocollo sociale" nel trattato ha rafforzato la partecipazione delle parti sociali (cfr. 3.6.7).

Il vertice straordinario sull'occupazione tenutosi a Lussemburgo nel novembre 1997 diede avvio alla strategia europea per l'occupazione e al metodo di coordinamento aperto - il cosiddetto processo di Lussemburgo, ossia un ciclo annuale di coordinamento e monitoraggio delle politiche nazionali per l'occupazione basato sull'impegno degli Stati membri a stabilire una serie comune di obiettivi e traguardi. Nell'ambito della strategia europea per l'occupazione, l'obiettivo di conseguire un elevato livello di occupazione fu equiparato agli obiettivi macroeconomici per la crescita e la stabilità.

Nel 2000 il Consiglio europeo di Lisbona ha approvato il nuovo obiettivo strategico di rendere l'UE "l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica al mondo", puntando alla piena occupazione quale obiettivo generale della politica occupazionale e sociale e fissando una serie di traguardi concreti che dovevano essere conseguiti entro il 2010 (la strategia di Lisbona).

A seguito della crisi finanziaria del 2007 e 2008, nel 2010 è stata adottata la strategia Europa 2020 ed è stato introdotto il semestre europeo al fine di agevolare il coordinamento delle politiche finanziarie ed economiche. Questa strategia decennale per l'occupazione e per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva ha definito per la prima volta una serie di obiettivi principali, tra cui l'aumento al 75 % della partecipazione al mercato del lavoro delle persone di età compresa tra i 20 e i 64 anni entro il 2020. Gli Stati membri hanno dovuto tradurre tutti gli obiettivi principali in obiettivi nazionali.

Nel 2017 la Commissione europea ha presentato il pilastro europeo dei diritti sociali che stabilisce venti principi e diritti fondamentali per sostenere una rinnovata convergenza verso migliori condizioni di vita e lavoro. Il pilastro è corredato di un "quadro di valutazione della situazione sociale", concepito per monitorare i progressi compiuti. In occasione del vertice sociale di Göteborg del novembre 2017, Parlamento europeo, Consiglio dell'UE e Commissione hanno sottolineato il loro impegno condiviso adottando una dichiarazione comune sul pilastro europeo dei diritti sociali.

Il piano d'azione per l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali, pubblicato nel 2021, ha fissato tre obiettivi principali che l'UE dovrà raggiungere entro il 2030, due dei quali riguardano l'occupazione e le competenze:

• occupazione: almeno il 78 % della popolazione dell'UE di età compresa tra i 20 e i 64 anni dovrebbe avere un lavoro entro il 2030;
• competenze: almeno il 60 % di tutti gli adulti dovrebbe partecipare ad attività di formazione ogni anno.

B. Rafforzare il coordinamento e il monitoraggio

Il ciclo di monitoraggio annuale relativo alle politiche per l'occupazione nell'ambito del semestre europeo comprende i seguenti elementi:

• orientamenti in materia di occupazione, elaborati dalla Commissione e adottati dal Consiglio previa consultazione del Parlamento;
• una relazione comune sull'occupazione, pubblicata dalla Commissione e adottata dal Consiglio;
• programmi nazionali di riforma;
• relazioni per paese e raccomandazioni specifiche per paese, elaborate dalla Commissione e, nel caso delle raccomandazioni, adottate dal Consiglio.

I quattro orientamenti in materia di occupazione (articolo 148 TFUE) presentano obiettivi strategici per le politiche nazionali relative all'occupazione e fissano priorità strategiche nei settori dell'occupazione, dell'istruzione e dell'inclusione sociale. Tali orientamenti fanno parte degli otto orientamenti integrati, che comprendono anche quattro indirizzi di massima per le politiche economiche (articolo 121 TFUE).

Gli orientamenti in materia di occupazione sono stati gradualmente allineati ai principi del pilastro europeo dei diritti sociali (cfr. 3.6.1) per tenere conto di aspetti relativi alla crisi COVID-19, alle transizioni verde e digitale, all'equità nel contesto della transizione verde, agli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite e all'invasione dell'Ucraina da parte della Russia.

La Commissione ha inoltre proposto una revisione del quadro di valutazione della situazione sociale (allegato al piano d'azione sul pilastro europeo dei diritti sociali) quale principale strumento di monitoraggio utilizzato nell'ambito del semestre europeo. Tale quadro è composto da 17 indicatori principali, approvati dal Consiglio, che permettono di valutare i risultati ottenuti dagli Stati membri in ambito sociale e occupazionale in tre settori principali: (i) pari opportunità, (ii) equità delle condizioni di lavoro e (iii) protezione e inclusione sociali.

C. Normative vincolanti

Sulla base delle disposizioni del TFUE relative agli affari sociali e alla libertà di circolazione, è stata adottata una serie di direttive, regolamenti e decisioni in materia, al fine di garantire norme minime in tutta l'UE nei seguenti ambiti fondamentali:

• salute e sicurezza sul lavoro: diritti e obblighi generali e specifici, attrezzature di lavoro, rischi specifici, ad esempio sostanze pericolose e agenti cancerogeni (cfr. 3.6.5);
• pari opportunità per donne e uomini: parità di trattamento sul lavoro, gravidanza, congedo di maternità, congedo parentale (cfr. 3.6.9);
• tutela dalle discriminazioni fondate sul sesso, la razza, la religione, l'età, la disabilità e l'orientamento sessuale (cfr. 3.6.9);
• condizioni di lavoro: salari minimi, lavoro a tempo parziale, lavoratori delle piattaforme digitali, contratti a tempo determinato, orario di lavoro, impiego dei giovani, informazione e consultazione dei lavoratori (cfr. 3.6.6);
• servizi di sostegno: cooperazione rafforzata tra i servizi pubblici per l'impiego;
• libera circolazione dei lavoratori: parità di trattamento, accesso alle prestazioni sociali (cfr. 2.1.5);
• distacco dei lavoratori: durata, retribuzione, settori interessati (cfr. 2.1.13).

D. Coordinamento attraverso le raccomandazioni e altre iniziative strategiche

Oltre agli strumenti normativi vincolanti di cui sopra, ulteriori misure contribuiscono ad aumentare il coordinamento tra gli Stati membri dell'UE attraverso strumenti normativi non vincolanti, come le raccomandazioni non vincolanti del Consiglio e altre iniziative strategiche presentate dalla Commissione.

• La garanzia europea per i giovani mira a far sì che tutti i giovani di età inferiore a 30 anni ricevano un'offerta qualitativamente valida di lavoro, di proseguimento degli studi, di apprendistato o di tirocinio entro quattro mesi dall'inizio della disoccupazione o dall'uscita dal sistema d'istruzione formale.
• La raccomandazione del Consiglio sull'inserimento dei disoccupati di lungo periodo nel mercato del lavoro è incentrata sulla registrazione, sulle valutazioni individuali approfondite e sull'offerta di accordi di inserimento lavorativo alle persone registrate come disoccupati di lungo periodo.
• L'agenda per le competenze per l'Europa contiene dodici azioni incentrate sulle competenze necessarie per l'occupazione, intese a far sì che il diritto alla formazione e all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita diventi realtà in tutta l'UE. L'8 maggio 2024 si è concluso l'Anno europeo delle competenze, che mirava ad affrontare la carenza di competenze nell'UE e a promuovere una mentalità di riqualificazione e miglioramento del livello delle competenze al fine di aiutare le persone a ottenere posti di lavoro di qualità.
• La raccomandazione della Commissione relativa a un sostegno attivo ed efficace all'occupazione a seguito della crisi COVID-19 delinea un approccio strategico per una transizione graduale dalle misure di emergenza adottate per preservare i posti di lavoro durante la pandemia alle nuove misure necessarie per una ripresa che sia fonte di occupazione.
• Nel quadro strategico in materia di salute e sicurezza sul lavoro 2021-2027 figurano gli obiettivi strategici per la salute e la sicurezza sul lavoro, le principali sfide, nonché le misure e gli strumenti per affrontarle.
• La strategia europea per l'assistenza mira a garantire servizi di assistenza di qualità, accessibili e a costi sostenibili in tutta l'UE, come pure a migliorare la situazione tanto dei beneficiari quanto dei prestatori di assistenza a livello professionale o informale.
• La bussola per la competitività, presentata nel gennaio 2025, comprende una serie di iniziative volte a ripristinare il dinamismo e a stimolare la crescita economica, rafforzando nel contempo la capacità dell'Europa di attrarre talenti, promuovere l'innovazione e mantenere la competitività in un'economia mondiale in rapida evoluzione. Gli elementi centrali di questa strategia sono:
• La tabella di marcia per posti di lavoro di qualità, avviata nel dicembre 2025, punta a promuovere un'occupazione equa e stabile in tutta l'UE, concentrandosi sulle transizioni verde e digitale, sul rafforzamento dei diritti dei lavoratori e su riforme inclusive del mercato del lavoro. Il documento mette al centro il dialogo sociale, i servizi pubblici e gli investimenti destinati a garantire posti di lavoro di qualità, aiutando nel contempo i lavoratori e le imprese ad adattarsi ai cambiamenti demografici e tecnologici. Entro la fine del 2026 la Commissione presenterà una proposta di atto legislativo sui posti di lavoro di qualità al fine di tutelare ulteriormente i lavoratori e, contemporaneamente, sostenere la produttività e la competitività.
• La raccomandazione del Consiglio sul capitale umano, proposta dalla Commissione nell'ambito del pacchetto d'autunno del semestre europeo 2026 e adottata nel marzo 2026, invita gli Stati membri a investire maggiormente nell'istruzione e nelle competenze, in particolare in campo scientifico, tecnologico, ingegneristico e matematico (STEM), al fine di rafforzare le competenze di base dei cittadini e di mobilitare finanziamenti pubblici e privati.

Nel 2026 queste iniziative saranno integrate da un nuovo piano d'azione sull'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali.

E. Strumenti di finanziamento dell'UE

Esistono diversi programmi di finanziamento tramite i quali l'UE fornisce sostegno nel settore dell'occupazione.

• Il Fondo sociale europeo Plus è lo strumento principale con cui l'UE investe nelle persone. Raggruppa una serie di fondi e programmi, segnatamente il Fondo sociale europeo, l'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile, il Fondo di aiuti europei agli indigenti e il programma dell'Unione europea per l'occupazione e l'innovazione sociale.
• Il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione per i lavoratori espulsi dal lavoro sostiene coloro che hanno perso il lavoro a causa di cambiamenti strutturali dei modelli commerciali a livello mondiale, della digitalizzazione, dell'automazione e della transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio.
• Il dispositivo per la ripresa e la resilienza, il fulcro di NextGenerationEU, è uno strumento temporaneo a sostegno delle riforme e degli investimenti intrapresi dagli Stati membri tra il febbraio 2020 e il dicembre 2026. Mira ad attenuare le conseguenze della pandemia di COVID-19 nonché a rendere le economie e le società dell'UE più sostenibili e meglio preparate alle sfide e alle opportunità associate alle transizioni verde e digitale.
• REACT-EU (assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa) è concepito per integrare i programmi dei fondi strutturali per il periodo 2014-2020 e si somma agli stanziamenti del Fondo di coesione per il periodo 2021-2027. Estende le misure di risposta alla crisi e di superamento dei relativi effetti attuate attraverso l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus e l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus Plus.
• Lo strumento SURE (strumento di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza) ha fornito assistenza finanziaria agli Stati membri durante la crisi COVID-19, consentendo di introdurre regimi di riduzione dell'orario lavorativo o misure analoghe per tutelare i posti di lavoro e i lavoratori.
• Il Fondo per una transizione giusta punta a ridurre i costi sociali ed economici della transizione verso un'economia climaticamente neutra aiutando le persone ad adattarsi a un mercato del lavoro in evoluzione. Costituisce il primo pilastro del meccanismo per una transizione giusta, che a sua volta fa parte del Green Deal europeo.
• La garanzia per le competenze mira a prevenire la disoccupazione dei lavoratori sostenendo la transizione da settori in declino a settori emergenti e strategici, in linea con il Fondo europeo per la competitività. Nel 2026 un primo progetto pilota nell'ambito della garanzia per le competenze offrirà sostegno ai lavoratori dell'industria automobilistica e della relativa catena di approvvigionamento attraverso una dotazione di 14,5 milioni di EUR.

Ruolo del Parlamento europeo

Il ruolo del Parlamento in questo ambito si è sviluppato gradualmente. Dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il Parlamento deve essere consultato prima che il Consiglio adotti gli orientamenti in materia di occupazione.

Il Parlamento ha sostenuto fermamente la strategia Europa 2020. Inoltre, una serie di iniziative per la lotta alla disoccupazione giovanile trae origine da proposte del Parlamento a favore di azioni concrete e pratiche, come la garanzia per i giovani dell'UE e le norme minime in materia di tirocini. Nella sua risoluzione del 2014 sull'occupazione giovanile, il Parlamento ha chiesto l'istituzione di un quadro giuridico dell'UE che introduca norme minime per l'attuazione della garanzia per i giovani, nonché in materia di qualità degli apprendistati, e che riguardi anche le persone di età compresa tra i 25 e i 30 anni. In una risoluzione del 2018 sul prossimo bilancio a lungo termine dell'UE, il Parlamento ha chiesto un aumento significativo dei finanziamenti per l'attuazione dell'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile. Nell'ottobre 2020 il Parlamento ha approvato una risoluzione nella quale ha espresso preoccupazione per il carattere volontario della garanzia per i giovani (attualmente una raccomandazione del Consiglio) e ha invitato la Commissione a proporre uno strumento vincolante.

Il Parlamento ha inoltre condannato la pratica degli stage non retribuiti e ha esortato la Commissione a rivedere gli strumenti dell'UE esistenti quali, ad esempio, il quadro di qualità per i tirocini e il quadro europeo per apprendistati efficaci e di qualità. Al fine di trasformare il quadro del 2014 in uno strumento legislativo più efficace, il Parlamento ha insistito affinché, nelle offerte sottoposte ai giovani, fossero inseriti criteri di qualità, tra cui il principio di una remunerazione equa per i tirocinanti e gli stagisti, l'accesso alla protezione sociale, l'occupazione sostenibile e i diritti sociali. Dando seguito a tale richiesta, e per rispondere ad alcune di queste preoccupazioni, nel marzo 2024 la Commissione ha presentato, da un lato, una proposta di direttiva sui tirocini che punta a migliorare e a garantire il rispetto delle condizioni di lavoro dei tirocinanti nonché a combattere i rapporti di lavoro regolari camuffati da tirocini, e, dall'altro, una proposta di revisione della raccomandazione del Consiglio su un quadro di qualità per i tirocini. Attualmente sono in corso i negoziati tra il Parlamento e il Consiglio su tale proposta di direttiva.

In una risoluzione del 2015 sull'inserimento dei disoccupati di lungo periodo nel mercato del lavoro, il Parlamento ha inoltre sostenuto l'approccio adottato nella sua raccomandazione sulla disoccupazione di lungo periodo. L'intensa attività svolta dal Parlamento nell'ambito dello sviluppo delle competenze ha trovato riscontro nell'agenda per le competenze per l'Europa. Il Parlamento ha sottolineato l'importanza dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita e dell'istruzione e formazione professionale, compresi il miglioramento del livello delle competenze e la riqualificazione. Infine, ha rinnovato l'invito alla Commissione e agli Stati membri a istituire uno spazio europeo dell'istruzione e formazione professionale.

Nella sua risoluzione del 2019 sul semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche, il Parlamento ha sottolineato che gli obiettivi e gli impegni sociali dell'UE sono importanti tanto quanto i suoi obiettivi economici. In una risoluzione sugli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione, approvata il 10 luglio 2020, i deputati al Parlamento europeo hanno chiesto l'adozione di misure radicali, in particolare per attenuare lo shock causato dalla pandemia, e una revisione degli orientamenti. Hanno inoltre sottolineato la necessità di affrontare la questione della disoccupazione giovanile rendendo più efficace la garanzia per i giovani.

Nel contesto della crisi energetica e del costo della vita, il Parlamento, nella sua risoluzione sulle priorità sociali e in materia di occupazione per il 2023, ha invitato gli Stati membri e la Commissione a dare priorità alla lotta alla disoccupazione, a rafforzare lo strumento SURE al fine di sostenere i programmi di lavoro a tempo ridotto, il reddito dei lavoratori e i lavoratori messi in cassa integrazione a causa degli aumenti dei prezzi dell'energia, nonché ad attenuare gli effetti degli shock asimmetrici.

Nella sua risoluzione del 2025 sul semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche, il Parlamento ha accolto con favore l'impulso al progresso sociale atteso nel nuovo piano d'azione per l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali e la tabella di marcia per posti di lavoro di qualità. Ha inoltre chiesto misure volte a garantire che l'intelligenza artificiale e la gestione algoritmica nel mondo del lavoro rispettino i diritti dei lavoratori.

Il Parlamento ha inoltre definito la sua posizione sull'IA sul luogo di lavoro nella sua risoluzione sulla digitalizzazione, l'intelligenza artificiale e la gestione algoritmica sul luogo di lavoro, approvata il 17 dicembre 2025.

Nella sua risoluzione sulla direttiva per una transizione giusta nel mondo del lavoro, approvata il 20 gennaio 2026, il Parlamento ha formulato raccomandazioni alla Commissione in merito all'istituzione di un quadro di misure strategiche a sostegno delle regioni interessate dalle transizioni verde e digitale.

La presente nota tematica è stata redatta dal dipartimento tematico del Parlamento europeo Trasporti, occupazione e affari sociali. Per ulteriori informazioni sull'argomento, è possibile consultare il sito web della commissione per l'occupazione e gli affari sociali.

 

Victor Manuel Martinez Garzon

03-2026